我國涉訴信訪存在的原因透視及出路探索

肖 海，胡祎菲

（華東交通大學 知識產權研究所，江西 南昌 330013）

我國涉訴信訪存在的原因透視及出路探索

肖 海1，胡祎菲

（華東交通大學 知識產權研究所，江西 南昌 330013）

涉訴上訪，是指公民，法人或者其他組織針對人民法院受理、審理和執(zhí)行各類案件的情況，采用電子郵件、書信、傳真、電話、走訪等形式，向政府部門、人大機關或司法機關反映，提出建議，意見或者控告的活動。涉訴信訪的產生具有深刻的社會背景，在信訪制度仍存在憲政意義上的合理性和現(xiàn)實需要性，特別是司法機關的執(zhí)法行為還欠缺規(guī)范的現(xiàn)狀下,顯然更應該關注如何積極處置和應對涉訴信訪,而不是對此予以消極排斥。該文從闡釋涉訴信訪入手，然后通過分析涉訴信訪存在的原因，從而尋找涉訴信訪的出路，以使得涉訴信訪發(fā)揮最大的作用。

涉訴信訪；司法權威；司法公正

一、我國涉訴信訪存在的原因透視

2004年4月最高人民法院在長沙召開的全國法院涉訴信訪工作會議首次提出了“涉訴信訪”這一概念，指公民，法人或者其他組織針對人民法院受理、審理和執(zhí)行各類案件的情況，采用電子郵件、書信、傳真、電話、走訪等形式，向政府部門、人大機關或司法機關反映，提出建議，意見或者控告的活動。

涉訴信訪作為我國特有的社會現(xiàn)象，必然有其產生的原因。只有認真分析其產生的原因，才能正確的認識這一現(xiàn)象，對癥下藥，從根源上尋求涉訴上訪的出路。

（一）司法權威的缺失

司法權威的建立代表了人們對法律的認同度，人們只有在認同法律的基礎上才會自覺的遵守法律，法律至高無上的地位才能確定，司法才能充分發(fā)揮它在法治社會應有的職能，有利于社會法律秩序的構建。但是，事實上，我國的司法公信力由于多方面的因素而不斷地下降，司法權威面臨很大的挑戰(zhàn)。

1.司法不獨立

我國奉行司法獨立原則，雖然中華人民共和國憲法第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！?，但是實踐中強大的行政權力干涉司法活動不是個別的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在我國的法院管理體制是法院歸地方管理，行政機關控制了司法機關的人事權和財權。

首先是法官的任免。一般審判員的任免由法院黨組委員會討論決定，然后由同級黨委組織部門批準，最后由人大履行任職程序。

其次是法院運作的經費和法官的工資收入。法院的經費是由地方財政支出的，法院的辦公條件、交通、住房、工資福利等也由地方供給，法官出差、辦案等的經費一律由地方財政審核報銷，各級法院的經費必須由同級人民政府決定，法院的經費與地方的經費融為一體。地方財政的好壞以及與地方政府關系的緊密程度決定了法院經費的多少。[1]這大大增加了法院對地方財政撥款的依賴程度，使得法院在地方保護主義面前處于弱勢地位，不得不犧牲審判的公正以保障地方的財政。因此，由于行政權對法院的人事權和財政權的束縛，大大弱化了法院獨立行使審判權的物質基礎，使得司法的公信力和司法的權威難以建立。同時，我國法院的管理體制本身存在一定的缺陷，導致法院與法院之間的不獨立。我國法律規(guī)定上下級法院是指導關系，但在審判實踐中，法院一遇到疑難復雜的問題或者為了盡可能的避免上訴案件改判，通常都會向上級法院請示，然后遵照上級法院的意見審理案件，這樣必然使得法院的獨立審判權形同虛設，導致“一審終審”的情況，破壞法院在人們心目中的形象，當事人自然認為上訴沒有意義，只能寄希望于通過上訪來維護自己的合法權益。

2.司法不公正

司法公正是司法權威建立的基礎，司法不公正，直接影響人們對法律的信任，威脅到依法治國理念的構建。司法不公正的表現(xiàn)形式多種多樣。

首先，司法腐敗直接影響法院的司法權威和公信力。少數(shù)司法人員貪污、索賄、受賄，在金錢面前出賣了法的正義本質，因人情關系、金錢利益等枉法裁判，造成冤案、錯案，導致當事人不服裁判。當這些腐敗人員被查處時，他們審理的案件就成了涉訴上訪的主要內容，法官們不得不花費更多的精力來復核這些案子。

其次，少數(shù)司法人員的素質不高，工作態(tài)度不認真，草率判案，缺乏大局意識，就案論案，沒有做好審判后的答疑工作，使得當事人懷疑法官的公正性并不信服判決而上訪。還有一些法官只注重審判過程和結果的公正合理，而忽視了判決書的制定，使得判決書的一些用語并不準確或有所紕漏，那么，當事人很可能抓住判決書上的漏洞產生纏訴的現(xiàn)象。

最后，在案件的執(zhí)行中，由于地方保護主義，人情案，關系案，法制觀念淡薄等原因，執(zhí)行不到位或者執(zhí)行手段粗暴，以致債權人的債權不能實現(xiàn)或者被執(zhí)行人的人身或財產受到損害，那么債權人或被執(zhí)行人在對法院失去信心后就有可能采取上訪的手段來維護權益。

（二）信訪者的原因

隨著我國法治進程的加快，人們的維權意識越來越強，但由于種種原因，我國公民的法律知識發(fā)展很不平衡，有些公民法律知識匱乏，對法律理解的不透徹或進行了曲解。這就導致公眾及當事人對司法不公的評判標準與事實的司法不公不相符合，這也是造成涉訴信訪增多的原因之一。[2]

1.法律信仰的缺失

涉訴信訪量的增加一方面表現(xiàn)了人們權利意識的覺醒，當合法權益受到侵害時，積極運用法律的手段來維護，另一方面表現(xiàn)了人們法律意識雖慢慢增強，卻沒有形成法律信仰，對法律仍持有懷疑，不信任的態(tài)度。這主要是由于受我國傳統(tǒng)的 “官本位”“清官”意識的影響，人們習慣性的把懲治邪惡打擊罪犯的任務寄托于英雄式的個人身上，當對訴訟結果不滿意時，自然會寄希望于高官的批示等行政力量的介入來解決問題。盧梭說過：“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里，它形成了國家的真正憲法，它每天都在獲得新的力量，當其它法律衰老或消亡的時候，它可以復活那些法律或代替那些法律它可以保持一個民族的精神”。[3]因此，一個國家的法律要充分發(fā)揮作用，必須要重視人們法律信仰的培養(yǎng)，用生命來捍衛(wèi)法律的公平正義。

2.公眾對司法的不正當期待

公眾對司法一般都會有較高的期待，有時受到社會輿論和倫理道德的影響，往往不能很好的分清客觀事實和法律事實，而對司法判決有異議，從而希望通過上訪獲得期待利益，而這些利益很可能是法律不承認的正當利益，因此會產生一部分固執(zhí)的上訪老戶。

3.個人的偏執(zhí)

有些上訪者自身的法律素養(yǎng)不高，缺乏訴訟風險意識，固執(zhí)己見，難以接受敗訴或者執(zhí)行不到位的結果，無端猜疑法官和當事人之間的關系，認為法官有失公正，簡單的認為如果案件引起領導的重視，一定可以得到公正的處理，還可以節(jié)省訴訟費而盲目上訪。

（三）社會環(huán)境方面的原因

1.信訪土壤的存在

我國正處于經濟轉型期，各種利益的沖突碰撞加劇，人們之間的矛盾類型呈現(xiàn)多樣化和復雜化，貧富差距不斷拉大，社會公平化程度有所降低，處于社會較低層的人們，特別是一些弱勢群體，當其利益受到侵害時，往往會采用上訪等較激烈的方式來維護利益。

我國的信用體系建設并不完善，社會信用缺失問題嚴重。一部分人不履行法院生效判決確定的義務，采取種種行為逃避責任，使得勝訴方無法實現(xiàn)自己的訴訟利益，從而認為法院執(zhí)行不力，寄希望于上訴解決問題。[4]

2.輿論的導向作用

在法治社會的建設過程中，人們對于司法工作的重視程度日益提高，這也是新聞媒體所關注的焦點。一些新聞媒體若出于自身利益的考慮，對某些上訪個案過度渲染，夸大報道，單純的從人情，道德倫理等方面強調上訪者的利益受到損害，而忽視了判決的公正性，使得法院承受巨大的輿論壓力，無法堅持公正的判決。對于一些成功個案的報道，更會增加上訪者繼續(xù)堅持上訪的信心，增加涉訴信訪的數(shù)量。

二、我國涉訴信訪的出路探索

根據(jù)憲法的規(guī)定，我國公民享有申訴權、控告權、檢舉權，因此上訪是公民的合法權利，但是涉訴信訪作為信訪中特別的形式，處于一個十分尷尬的地位，一方面，涉訴信訪的存在，無疑賦予了人們訴訟外的一種救濟方式，是行政權對司法權的干涉，強化了人治而違背了我國法治建設精神，大大消解了司法的權威性，另一方面，涉訴上訪確實解決了一些問題，糾正了一部分的冤假錯案，維護了司法的公正，有存在的現(xiàn)實意義。因此，對于它的或存或廢有很大的爭議。我認為，現(xiàn)在我國的法治建設并不完善，涉訴信訪制度有其存在的價值，而且，鑒于信訪制度的深入人心，要想廢除它也不是一朝一夕的事，所以，現(xiàn)階段最重要的是如何使它更好的發(fā)揮作用，使得信訪和我國的法治目標相一致。

（一）樹立司法權威

確保司法公正，提高司法公信力，是從源頭上減少和解決涉訴上訪問題的關鍵。

1.完善法院制度，確立司法獨立

我國法院制度設置的不完善首先表現(xiàn)在法院的地方化。[5]因此要完善法院制度，就必須使法院在人事和財政上脫離地方政府的控制。

第一，按司法轄區(qū)和行政區(qū)劃相脫離的原則設置地方各級法院，司法機關的設置和管轄應突破行政區(qū)域的劃分與級別，按照司法轄區(qū)和行政區(qū)劃相脫離的原則設置地方各級法院，建立跨行政區(qū)域和級別的司法體制，以擺脫地方對司法機關的控制，法官可以更自由的追求公正、公平。[2]

第二，建立獨立、統(tǒng)一的司法財政體系和人事制度。法院的財政應該由中央財政統(tǒng)一按照一定的標準分配，一定要充分保障法院的基礎設施和裝備，使得法院在財政上不依賴地方政府，根據(jù)2008年11月28日，中共中央政治局召開的會議，原則上通過了《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，該意見初步決定將基層法院財政納入中央財政預算，由中央財政予以保證，試圖改變目前由同級財政負擔的做法，這就是一個很好的嘗試。同時法官應實行高薪制，只有充分保障法官的生活安定，沒有后顧之憂，才能盡可能的使法官抵制住金錢的誘惑，法官具有較高的社會經濟地位是保證司法公正的物質基礎。在人事制度方面，我國應盡快建立司法人員統(tǒng)一任命制，由上級法院統(tǒng)一組織人才的選拔，直接報人大常委會進行配置。

2.提高法官素質，樹立司法公正

法官素質的高低直接影響他對案件的公正判決，因此我們要不斷的提高法官的素質，加大法學教育的投入，培養(yǎng)一批高素質的專業(yè)審判人才。

在案件的審理中，不僅要強調審理實體上的公正合理，還要注意審判方式的公正透明，同時要注意審判文書的制作，特別是對敗訴一方，要詳細說明判決的依據(jù)，使得當事人對判決心服口服，努力追求個案公正和社會公正的和諧統(tǒng)一，追求審判效果和經濟社會效果的統(tǒng)一，追求遵循法律和創(chuàng)制法律的和諧統(tǒng)一。[4]在案件的執(zhí)行階段，要建立執(zhí)行公開，執(zhí)行效率，執(zhí)行規(guī)范等制度，在保障被執(zhí)行人的基本生活的前提下，積極執(zhí)行，維護當事人的合法利益。

同時，司法腐敗的危害性不言而喻，直接危及社會秩序的穩(wěn)定，所以要加大反腐的力度，樹立法官正義之神的崇高形象，維護司法的公正。

（二）培養(yǎng)公民的法律信仰

在法治建設的過程中，培養(yǎng)公民對法律忠誠的信仰是實現(xiàn)法治的關鍵，也是解決涉訴信訪問題重要的精神要件。通過普法宣傳等活動，培養(yǎng)對法律至上的認同感和對法律的敬畏和信仰，[6]從而摒除人們傳統(tǒng)的官本位意識，逐漸理解法治的真正內涵，信任法律維護合法權益的積極作用。司法人員則在信仰法律的基礎上盡一切力量捍衛(wèi)法律的公平正義，降低案件錯判率，這樣，自然會逐漸的減少涉訴信訪的數(shù)量。

（三）調整“涉訴上訪”處理機制

目前，我國的涉訴上訪處理機構設置混亂，國務院設有國家信訪局，地方設有信訪辦，檢察院，法院，公安部門也設有信訪室，很容易造成一案多訪的情況，按照現(xiàn)行“分級處理，歸口辦理”的原則，法院是涉訴信訪的責任主體，這等于是法院充當自己的裁判者，自己糾錯，那么可以想象信訪案件的處理未必都是及時有效，公平正義的。另一方面，由于權限不清，很多案件都有行政部門介入，這又出現(xiàn)了行政權干涉司法之嫌，動搖司法的權威性。因此，對于涉訴信訪的處理應該特別對待，可以考慮整合現(xiàn)有信訪資源，成立一個專門處理涉訴信訪的機構，賦予機構人員一定的處置權限，避免司法機關和行政機關對它的干涉，保持其獨立性和中立性。機構的組成人員應該具備必要的法律專業(yè)素養(yǎng)，在處理涉訴案件時，要將“訴”和“訪”分開，需要通過訴訟來解決的案件，要引導信訪者通過訴訟的方式解決，對于訪的案件，則以息訪為目標，根據(jù)具體情況，綜合處理。同時，應采用“首辦責任制”，案件確定首辦負責人后，則由其全權負責，承擔處理過程中的責任，這樣，可以增加負責人的責任心，有效提高案件的處理效率。

（四）構建涉訴信訪終結制度

根據(jù) 《關于涉法涉訴信訪案件終結后進一步加強相關工作的若干意見》的規(guī)定可知，涉訴信訪案件的終結是指涉訴信訪案件經過辦理和復查，復核認定予以結案。當前，我國因缺乏完善的涉訴信訪終結制度，很多案件一訪再訪，申訴不止，大大浪費有限的司法資源，沖擊司法的權威性，因此，我國應該構建涉訴信訪終結制度。規(guī)定涉訴案件的處理程序和備案制度，在經過嚴格的規(guī)范處理程序確立案件的終結后，向上級涉訴信訪機關備案，將備案作為案件終結的一個必須的環(huán)節(jié)，若不嚴格備案，則要承擔一定的法律責任。

同時，法院在處理涉訴信訪時，應當將涉訴信訪處理置于公眾和當事人的監(jiān)督之下，可以采取社區(qū)群眾評議、或者對于一些涉訴信訪老戶，采取邀請新聞媒體等方法予以公開聽證，去掉涉訴信訪人員的疑慮心理。象行政信訪一樣，建立全國性的涉訴信訪網(wǎng)絡系統(tǒng)，避免涉訴信訪人重復登記，越級上訪，也便于最高法院控制和統(tǒng)計全國涉訴信訪，有便于下一級法院及時知道所轄區(qū)域內涉訴信訪的狀況，及時對自己的下級法院進行督促。[4]

（五）做好正確的輿論引導工作

在處理涉訴信訪中，應當正確處理好輿論與法院的關系，法院應積極與媒體進行溝通，接受輿論的監(jiān)督，媒體在報道時應充分了解案件的情況，如實報道，而不是簡單的認為肯定是法院錯誤或司法腐敗，正確的引導人們樹立法律意識和誠信意識，加大法治宣傳，營造和諧的法制輿論環(huán)境。

涉訴信訪現(xiàn)象劇增，已經成為困惑我國司法機關的一個復雜問題，一方面，要充分維護公民的權益，保障公民表達意愿的渠道通暢無阻，另一方面，又要維護司法的權威和公正性，防止行政權過度的干預，因此，需要從根源上解決涉訴上訪問題，協(xié)調司法權威和公民權益之間的關系，肯定它在當前社會存在的現(xiàn)實意義，這不是一朝一夕或者依靠某個部門就能解決的，需要一定的時間。

[1]石茂生，趙麗娜.中外法院制度比較研究[J].河南司法警官職業(yè)學院學報，2005：3(l):99-102.

[2]宋軍麗.關于構建涉訴信訪長效機制的探討[D/OL].中國優(yōu)秀碩士學位論文全文數(shù)據(jù)庫，25-26.

[3]盧 梭.社會契約論(第二卷)[M].北京:商務印書館，1980：20.

[4]李 微.涉訴信訪制度研究[D/OL].中國優(yōu)秀博士學位論文全文數(shù)據(jù)庫，88-89.

[5]季金華.司法權威的意義闡釋[J].江海學刊，2004（6）.

[6]黃 雯.在涉法涉訴信訪中抓好普法工作[J].秘書工作，2007(11):27

[7]張 敏，戴 娟.困惑與出路:轉型期法院涉訴信訪制度的理性探究[J].法律適用，2009（6）：71-74.

[8]關保英，陳書筍.涉法涉訴信訪案件終結的法律效力[J].法治論叢，2006:21（2）：74-78.

[9]陶 蛟，龍陳鍵.信訪制度的反思與重構[J].法律適用，2009（5）：76-79.

[10]應 星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004(3):58-71.

（責任編輯：卞實）

D923.49

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1008—7974(2011)11—0029—04

2011—10—08

肖 海（1971－），江西余干人，華東交通大學人文社會科學學院副教授、民商法學碩士生導師；胡祎菲（1986-），女，浙江淳安人，華東交通大學2009級民商法學在讀碩士。