基層組織回歸方解鄉(xiāng)村水利困境——基于對(duì)荊門王橋村水利狀況調(diào)查

邢成舉，代利娟

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430073）

基層組織回歸方解鄉(xiāng)村水利困境
——基于對(duì)荊門王橋村水利狀況調(diào)查

邢成舉，代利娟

（華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430073）

王橋村用水方式的歷史轉(zhuǎn)變使得我們清楚地看到，農(nóng)村基層組織逐步地退出了鄉(xiāng)村水利的供給、組織與協(xié)調(diào)工作，與此同時(shí)也呈現(xiàn)出村莊水利日益嚴(yán)重的危機(jī)。要解決這個(gè)困境不僅要加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，更亟須我們?cè)谒ㄔO(shè)和維護(hù)中使集體強(qiáng)力回歸，加強(qiáng)基層組織的建設(shè)。我們?cè)谝酝乃ㄔO(shè)中對(duì)水利的社會(huì)組織基礎(chǔ)是有所忽略的，而這正是今后水利建設(shè)中必須加強(qiáng)的。王橋村基層組織的現(xiàn)狀不能適應(yīng)鄉(xiāng)村水利發(fā)展需求，要找回水利中的集體，加強(qiáng)農(nóng)村的黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨組織在基層工作中的全面指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，此外還要恢復(fù)村民小組長(zhǎng)，同時(shí)加強(qiáng)上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

鄉(xiāng)村水利；解困；組織合作；基層組織回歸

2010年發(fā)生在西南地區(qū)的大范圍干旱，使得我們對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村水利建設(shè)情況極為擔(dān)憂，同時(shí)也開始反思自改革開放以來我國(guó)水利體制的改革過程。本次的水利困境有天災(zāi)的成分，但是基層組織如果及時(shí)組織解決問題并維護(hù)好已有的基礎(chǔ)水利設(shè)施，則可以最低程度地降低本次大旱的損失。筆者2010年在荊門對(duì)農(nóng)村水利進(jìn)行調(diào)查后得出，鄉(xiāng)村基層組織已經(jīng)基本從水利的供給與組織協(xié)調(diào)工作中退出。通過所調(diào)查的王橋村改革開放以來用水方式的歷史回顧，我們發(fā)現(xiàn)要重建鄉(xiāng)村水利并解決當(dāng)前水利的困境必須要有基層組織的回歸。如果將基層組織建設(shè)放在鄉(xiāng)村水利困境的視野下，我們就應(yīng)更加重視基層組織建設(shè)并盡快行動(dòng)。在本文中，筆者所講的基層組織主要是指村級(jí)黨支部和村民委員會(huì)組織。

一、村莊概況及其水利情況

（一）村莊簡(jiǎn)介

（二）王橋村的用水環(huán)境介紹

依筆者看來，王橋村周邊的農(nóng)用水資源還是優(yōu)良的，可以獲取的水資源比較充裕。王橋村北有楊場(chǎng)水庫(kù)、漳河水庫(kù)干渠支渠，南有拾橋泵站，西有橋河港，東南有紅土港。

楊場(chǎng)水庫(kù)是?。ㄒ唬┬退畮?kù)，設(shè)計(jì)灌溉面積為1．2萬畝，實(shí)際灌溉面積為0．5萬畝。王橋村正好處于楊場(chǎng)水庫(kù)下流可以自流灌溉的灌區(qū)范圍內(nèi)，村內(nèi)的十四組、九組、十二組、十三組、十一組、十五組都有聯(lián)結(jié)水庫(kù)主渠道的支渠。拾橋泵站位于村莊南邊的橋河岸邊，設(shè)計(jì)灌溉面積為0．65萬畝，實(shí)際灌溉面積為0．65萬畝。2005年水利部門投入財(cái)政資金14．17萬元維修了一座泵房和一套機(jī)組設(shè)備，在原灌溉面積的基礎(chǔ)上增加了2000畝的灌溉能力。村內(nèi)一半稍多的小組都建有2級(jí)泵站，但是如今基臺(tái)和橡膠管已經(jīng)毀壞。此類設(shè)施被廢棄的原因大多不是不能用，而是沒有人愿意組織大家出錢出力對(duì)設(shè)備和基臺(tái)進(jìn)行維修。大量的渠道被廢置和破壞了，農(nóng)民用水都是自己顧自己，堰塘和水井明顯增多。與此同時(shí)，農(nóng)民的用水成本也不斷提高。

王橋村周邊水資源基礎(chǔ)不錯(cuò)，但是現(xiàn)實(shí)令人擔(dān)憂。這些水利設(shè)施本可以順利地銜接起來并保持渠道的通暢，但王橋村在我們的訪談過程中一直強(qiáng)調(diào)其用水困難的情況。現(xiàn)在雖然周邊有水源，但是村民都是各自搞各自的，或者挖堰塘，或者打井，其用水成本是集體時(shí)期的2～3倍。如此看來村民們一直強(qiáng)調(diào)的用水困難是真實(shí)存在的。

二、基層組織水利組織功能的式微：村莊用水方式的歷史轉(zhuǎn)換的折射

從上面論述可知，王橋村的周圍可用水源是相當(dāng)豐富的，村子所有小組都可以被現(xiàn)有的仍可使用的水利設(shè)施的灌溉區(qū)域所覆蓋，但是悖謬的是，每到一個(gè)村民小組去調(diào)查的時(shí)候，村民都說“我們小組用水條件是最差的，全村最差”。為了更好地認(rèn)識(shí)王橋村現(xiàn)存的水利困境，我們必須了解建國(guó)以來王橋村曾經(jīng)存在的主導(dǎo)性的用水方式，這樣我們就可以對(duì)該村當(dāng)前的用水方式有更加全面和深刻的把握。筆者將以農(nóng)田水利的供給主體和使用水資源的組織單位為分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)改革開放以來王橋村的農(nóng)田用水供給方式進(jìn)行梳理：

（一）國(guó)家供給、國(guó)家組織模式

這一模式是伴隨著國(guó)家農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)開始的。政社合一的人民公社體制在實(shí)踐中證明了自己的強(qiáng)大力量和優(yōu)勢(shì)。全盤考慮、規(guī)劃設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)和配套跟進(jìn)的水利設(shè)施建設(shè)與水利資源的計(jì)劃性配置都是從縣人民委員會(huì)到生產(chǎn)隊(duì)這樣的一體化行政系統(tǒng)組織實(shí)施的。這個(gè)時(shí)候的農(nóng)田用水不需要使用者交錢，而且也將水利事業(yè)納入了國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，并將糧食生產(chǎn)作為了一段時(shí)期內(nèi)的戰(zhàn)略安全工作。以上體現(xiàn)了國(guó)家供給的特色，那么從需求的組織層面看又如何呢？因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候的基礎(chǔ)生產(chǎn)單位是生產(chǎn)隊(duì)，其用水需求是逐層上報(bào)的。由于土地和生產(chǎn)的集體所有制性質(zhì)，用水組織也是由國(guó)家來組織的。

王橋村周邊的水利工程單位都是在這一時(shí)期建設(shè)并投入使用的。當(dāng)時(shí)的王橋村是一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)，村組內(nèi)的8個(gè)2級(jí)泵站及其配套渠道都是在生產(chǎn)大隊(duì)書記的帶領(lǐng)下建設(shè)的。村里的老人們都說，這一時(shí)期的用水矛盾是最少的，水足夠使用。當(dāng)然，這一階段也出現(xiàn)了水資源的大量浪費(fèi)，同時(shí)一些水利設(shè)施的布局和使用并沒有考慮太多的經(jīng)濟(jì)因素。

2011年區(qū)水務(wù)行政執(zhí)法支隊(duì)累計(jì)出動(dòng)執(zhí)法人員2 434人次，參加行政檢查1 314次，實(shí)施行政許可事后監(jiān)督檢查110家，共立案查處74件，責(zé)令采取補(bǔ)救措施216件。2011年先后對(duì)重點(diǎn)排水企業(yè)進(jìn)行摸底調(diào)查，確定排水執(zhí)法檢查重點(diǎn)跟蹤企業(yè)450家；專項(xiàng)執(zhí)法檢查2 400多家排水企業(yè)，對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)厲查處；聯(lián)合區(qū)環(huán)保部門對(duì)全區(qū)范圍內(nèi)的重點(diǎn)排水企業(yè)污水預(yù)處理設(shè)施和檢測(cè)井、沿河沿江水環(huán)境安全進(jìn)行了專項(xiàng)執(zhí)法檢查。

（二）國(guó)家供給、基層組織自組織模式

1978年開始，拾橋人民公社改制為拾橋鎮(zhèn)人民政府，公社原管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)隊(duì)也先后實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一時(shí)期農(nóng)田用水的供給仍是由國(guó)家負(fù)責(zé)，農(nóng)田用水設(shè)施的維護(hù)、水資源的管理和調(diào)配仍是由水利工程單位和水利管理部門共同進(jìn)行的。

從使用水源的組織單位看，這一階段的基本組織單位是村社自治組織。基層黨組織開始從水利的組織角色中脫離，盡管此時(shí)的村支書每年都要協(xié)調(diào)村莊生產(chǎn)用水，但是從整體上看，對(duì)村莊具體事務(wù)的參與是日益減少了，其作用主要體現(xiàn)在政治方向的把握和思想領(lǐng)導(dǎo)上。具體的事務(wù)則是村委會(huì)來組織的，村干部和小組長(zhǎng)在此時(shí)期發(fā)揮了重要作用。這個(gè)時(shí)期明顯地體現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，其分的方面在于農(nóng)田經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)下放給各個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)戶可以自主地安排農(nóng)田的種植作物、種類和面積，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上有不小的自由決定權(quán)。同樣，這一時(shí)期也體現(xiàn)了統(tǒng)的方面，即村委會(huì)對(duì)農(nóng)戶征收共同生產(chǎn)費(fèi)、村提留并組織農(nóng)戶進(jìn)行“兩工”②等工作。農(nóng)戶生產(chǎn)用水的費(fèi)用從村委會(huì)征收的共同生產(chǎn)費(fèi)和村提留中支出。這個(gè)時(shí)期，漳河水庫(kù)是王橋村最重要的用水供給來源。每年春播之前，村支書都要到漳河干渠楊場(chǎng)管理段去開會(huì)，上報(bào)用水量和用水時(shí)間，以便管理段可以給多個(gè)村莊排出用水的次序。

（三）市場(chǎng)供給、基層組織自組織模式

在上一個(gè)階段的后期，水利供給方的運(yùn)行就遇到了嚴(yán)重的危機(jī)。造成這種情況，原因是水價(jià)偏低，加上政府承諾的經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)到位，同時(shí)黨支部、村委會(huì)不能及時(shí)收取水費(fèi)形成大量的水利債務(wù)等，農(nóng)田用水的國(guó)家供給模式困難重重，無以為繼。村委會(huì)原有的如收稅、收費(fèi)、組織義務(wù)工等權(quán)威性的職能逐漸消失，同時(shí)服務(wù)性職能如統(tǒng)計(jì)作物面積、宣傳上級(jí)政策等開始成為其工作職能的主要體現(xiàn)。

稅費(fèi)改革的同時(shí)，國(guó)家也醞釀了水利管理體制改革。2002年國(guó)務(wù)院體制改革辦公室印發(fā)了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，水利體制改革全面開始。2003年荊門市依據(jù)上級(jí)文件的意見和精神制定了《荊門市農(nóng)業(yè)灌溉管理改革試行意見》。其核心思想是：農(nóng)業(yè)用水應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步商品化、農(nóng)業(yè)灌溉要走市場(chǎng)化道路。經(jīng)過這場(chǎng)改革，拾橋鎮(zhèn)的水利工程單位由企業(yè)管理型事業(yè)單位變成了自負(fù)盈虧的準(zhǔn)企業(yè)單位；水資源由準(zhǔn)公共品變成了商品；稅費(fèi)征收成為一種純粹的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。

改革之后，農(nóng)田用水的供給者是水庫(kù)、泵站等水利工程的承包人，這種供給性質(zhì)的轉(zhuǎn)變使得承包人以最小的水利供給成本和最高的水利經(jīng)營(yíng)收益為目標(biāo)。從組織方看，這一階段仍有集體組織收取水費(fèi)的情況，但是這個(gè)集體下降到了村民小組一級(jí)。村民小組內(nèi)10多戶到30多戶的規(guī)模降低了集體收取費(fèi)用的難度，也最大程度上抹平了農(nóng)戶之間農(nóng)田用水量的差異。當(dāng)然，這個(gè)時(shí)候也有村出面組織用水的，但是這樣的情況很少見，一般是在遇到比較明顯的旱情時(shí)才在全村范圍內(nèi)組織收費(fèi)和調(diào)水。這一模式隨著2005年底村民小組長(zhǎng)的撤銷而宣告退出。

（四）市場(chǎng)供給、農(nóng)戶自組織模式

由于稅費(fèi)改革之后取消了兩工、禁止征收村莊共同生產(chǎn)費(fèi)用和村提留，所以以往模式中強(qiáng)制性的水費(fèi)征收辦法是無法行通的，如果要維持的話，只能依靠農(nóng)戶的主動(dòng)和自愿。原本每年還組織的渠道維修和養(yǎng)護(hù)工作也終止了，因?yàn)橹醒胝咭呀?jīng)深入人心，村干部的動(dòng)員是無力的，村兩委對(duì)于村莊的治理能力很弱。這種治理的弱化是基層資金空虛和人員消減的共同后果。各種稅費(fèi)取消后，村莊進(jìn)行了合并，小組也進(jìn)行了合并，村干部的補(bǔ)貼則來自上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。合并小組和村莊其本意是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是從實(shí)際效果來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能輕了，但是農(nóng)民們辦事不方便了。社會(huì)流動(dòng)的加快，加上基層黨組織工作的渙散，村級(jí)黨支部的作用日益式微。村民們對(duì)于村莊中黨員的評(píng)價(jià)不高，黨員也對(duì)自己的身份和責(zé)任意識(shí)模糊。

由于農(nóng)戶田地都是“插花田”，地塊的位置、保水性和地勢(shì)的差異導(dǎo)致農(nóng)戶之間的利益難以協(xié)調(diào)。村民要達(dá)成自發(fā)的合作相當(dāng)困難，需要很嚴(yán)格的前提條件。基于上述各個(gè)方面的原因，這一階段農(nóng)田用水的供給方仍然是水利工程的承包人，而需求方則成為了分散的個(gè)體農(nóng)戶或個(gè)別農(nóng)戶之間的聯(lián)合。

王橋村用水模式的歷史發(fā)展顯示，用水供給方從國(guó)家供給到市場(chǎng)供給，用水方也從村社集體到村民個(gè)人。我們由此看到基層組織逐步地從用水的供給與組織方中淡出了。供需雙方的個(gè)體化，使得彼此的交易成本急劇升高，以往建立的合作與信任關(guān)系也破裂了。在王橋村前兩個(gè)階段的用水方式上，上級(jí)和基層黨組織和政府發(fā)揮了重要的作用，但是到后來基層黨組織的作用就沒能體現(xiàn)，同時(shí)鄉(xiāng)村水利的困境也越發(fā)突出。原本的組織間的合作狀態(tài)已經(jīng)無法再繼續(xù)維持，村莊內(nèi)的基層組織逐步從水利供求中退出，最后只剩下市場(chǎng)化供水單位和需要水利灌溉的個(gè)體農(nóng)民。

三、從合作到斷裂：基層組織退出水利供求的歷史演進(jìn)

縱觀王橋村建國(guó)以來存在的四種用水方式，我們發(fā)現(xiàn)用水的健康進(jìn)行是需要組織間融洽的合作的（這里講的組織主要包括基層政府及其水利管理部門、水利工程管理單位和用水的村社）。通過王橋用水方式的歷史演變，我們可以看到組織間的合作是逐漸斷裂的。從最初的組織間各方的通力合作到最后的某一組織單方面的期望合作，從一個(gè)層面上說明了王橋村用水困難的成因。下面我們分階段具體討論組織合作在各個(gè)階段的形成以及變化：

（一）國(guó)家供給、國(guó)家組織模式：組織間的緊密合作

這一階段我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是人民公社這種政社合一的制度，它最顯著的特征就在于，村社也是國(guó)家政權(quán)的一級(jí)單位，是政權(quán)體系中的最基層。當(dāng)時(shí)的水利建設(shè)和水利事業(yè)都是舉國(guó)體制，很明顯地帶有全民所有制的性質(zhì)。當(dāng)時(shí)基層政府及其需要用水的村社在行政上是上下級(jí)的隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是人民公社，而同時(shí)水利工程管理單位也是政府水利部門，即人民公社直接管轄的工程單位。這個(gè)時(shí)候農(nóng)田用水是不需要農(nóng)民掏錢的，因?yàn)閷?shí)行的是集體生產(chǎn)。在這樣的背景下，基層政府及其水利管理部門、用水的村社和水利工程管理單位都受政府農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，農(nóng)用水資源也是統(tǒng)一調(diào)配，所以這個(gè)時(shí)候組織間的合作很緊密。這種合作帶有明顯的政治色彩，也是國(guó)家行政權(quán)力協(xié)調(diào)的結(jié)果。正是這種合作給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水帶來了便利，也保證了糧食的增收。

（二）國(guó)家供給、基層組織自組織模式：組織間合作開始松散

十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(yíng)”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。人民公社體制下國(guó)家供給和國(guó)家組織的用水方式開始解體，人民公社被撤銷，代之而起的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。原來歸公社管理的水利工程管理單位現(xiàn)在則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站統(tǒng)一管理。水利工程管理單位管轄權(quán)的變更并沒有帶來其自身性質(zhì)的變化，水庫(kù)、泵站等仍屬于國(guó)有事業(yè)單位，其工作人員由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包中的“統(tǒng)”包含農(nóng)田水利，這個(gè)是由國(guó)家供給的，但是用水方則成為了村民自治組織。通過“分”，集體土地分給了各家各戶自己經(jīng)營(yíng)，但是農(nóng)田用水卻由村級(jí)基層組織按照農(nóng)戶家土地畝數(shù)統(tǒng)一征收水費(fèi)。這個(gè)時(shí)候，農(nóng)田用水必須由農(nóng)民出錢，農(nóng)田水利開始了貨幣化運(yùn)作的過程。

發(fā)展到這一階段，基層政府及其水利管理部門已經(jīng)從上一階段的三方合作中慢慢淡出。政府對(duì)于水利管理單位的行政干預(yù)和指導(dǎo)較上一個(gè)階段明顯減少。而作為用水方的村社和水利工程管理單位之間的接觸變多了。盡管基層政府還是會(huì)在個(gè)別的時(shí)候要求水利工程管理單位放“政治水”、“穩(wěn)定水”（為了保持農(nóng)村穩(wěn)定，在農(nóng)民上訪或是爭(zhēng)搶水的時(shí)候由政府出面協(xié)調(diào)，從水利工程單位放出的農(nóng)田用水），但是水利工程單位已經(jīng)類似于社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)企業(yè)。因?yàn)樵诩彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐中，我們對(duì)“分”強(qiáng)調(diào)的多，而對(duì)“統(tǒng)”強(qiáng)調(diào)的少，所以個(gè)體化的用水方式在這一階段開始出現(xiàn)了。政府對(duì)水利工程管理單位的投資也經(jīng)常出現(xiàn)不能按時(shí)到位的情況，加上20世紀(jì)90年代中后期開始的農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的群體反映和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資價(jià)格的上漲，村級(jí)基層組織統(tǒng)一征收水費(fèi)交給水利工程管理單位的用水方式不再可行了。

（三）市場(chǎng)供給、基層組織自組織模式：組織間合作的解體

2002年開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，同時(shí)還啟動(dòng)了水利管理體制改革。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的重要成果就是取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和農(nóng)村兩工，并進(jìn)行了合村并組。水利管理體制改革的重要方向就是：農(nóng)田用水的商品化，實(shí)行水利工程單位的承包或是拍賣，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路完善和發(fā)展用水市場(chǎng)。同時(shí)也將基層的水利管理部門進(jìn)行改革，對(duì)其工作人員大量裁撤，水利站由政府單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化的水利服務(wù)中心。同樣，水資源也變成了商品，水費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性收費(fèi)項(xiàng)目。稅費(fèi)改革取消了村級(jí)組織收取任何費(fèi)用的權(quán)力，原來以共同生產(chǎn)費(fèi)名義收取的水費(fèi)不能再收了，所以村級(jí)基層組織也退出了農(nóng)田用水的組織隊(duì)伍。還有一個(gè)原因就是，村級(jí)基層組織沒有了任何多余的資源可以組織村民進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，所以也就無力與水利工程管理單位進(jìn)行合作。從水源地到各個(gè)村組的渠道以前是要由村組織村民來修的，但是如今行不通了。同樣的村民組長(zhǎng)被取消后，用水在村莊層面就沒有了組織的載體。水利體制改革的結(jié)果是農(nóng)田用水的供水者變成了水庫(kù)、泵站等的承包人，而農(nóng)田水利的需求方則是一家一戶的農(nóng)民。對(duì)于承包者來講，“只要有人買水，哪怕是一戶我也放水，我只要放水出去就行了，至于能不能到農(nóng)戶的田地，這我就不管了”。這是一個(gè)水庫(kù)的承包者講的。盡管這個(gè)階段同樣要面臨放“政治水”、“穩(wěn)定水”的情境，但是基層政府有時(shí)候也沒法跟水利工程的承包者進(jìn)行協(xié)調(diào)，一般都還是通過政府拿錢來解決。

到目前為止，王橋村的用水方式就走到了市場(chǎng)與農(nóng)戶直接對(duì)接的階段。通過對(duì)上面三個(gè)階段的分析，我們可以清晰地看到，三個(gè)階段的改革使得基層政府、水利管理部門、水利工程管理單位和村社基層組織（或是村組）逐步退出了原有的組織合作狀態(tài)下的農(nóng)田用水方式。這讓我們不得不思考體制改革給農(nóng)田用水供給與需求方面的組織合作機(jī)制帶來的深刻影響，也使得我們反思改革本身。

四、困境重重的村莊基層組織

按照目前的形勢(shì)看，當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)逐步進(jìn)行改革的時(shí)候，村組作為鄉(xiāng)村內(nèi)部一個(gè)基礎(chǔ)單位的行動(dòng)能力越來越弱化。村莊合并后村子的人數(shù)增加了一倍，但是小組長(zhǎng)被取消了，村干部也減少為5人。據(jù)村干部自己講，稅費(fèi)改革后自己的工作量并沒有明顯減輕，因?yàn)闆]有了小組長(zhǎng)。與此相應(yīng)的，黨組織的動(dòng)員力、先進(jìn)性和治理能力都弱化了。村民委員會(huì)的成員盡管有多年的工作經(jīng)驗(yàn)，但是村干部后備人選嚴(yán)重缺失。談起選舉，現(xiàn)任的村會(huì)計(jì)告訴我說，“我們這里的選舉很平淡，基本上沒有什么人來跟我們競(jìng)爭(zhēng)。村民投票的時(shí)候代為投票的現(xiàn)象十分普遍。很多村民都不愿親自投票，因?yàn)樗麄冇X得這個(gè)事情并不直接涉及他們個(gè)人利益。選舉當(dāng)中的代替投票現(xiàn)象非常嚴(yán)重，一個(gè)人拿著10張、8張選票的事情很常見?！雹?/p>

這與我們?cè)阪?zhèn)里了解到的情況是一致的：“很多村子都是一些大齡的村干部，年輕人沒有愿意當(dāng)村干部的，因?yàn)殄X少雜事還多。大學(xué)生村官在這個(gè)地方也沒有實(shí)行，即使實(shí)行了也不能留住人的。我們這里經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，待遇也比較差，大學(xué)生怎么會(huì)留下來呢！”④鎮(zhèn)里相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)跟我們談起這件事情的時(shí)候也擔(dān)心，當(dāng)現(xiàn)在的這些老干部退了之后，沒有人愿意當(dāng)村干部怎么辦。還有與此相關(guān)的一個(gè)問題就是，如果村中沒有品行端正的人來?yè)?dān)任村干部，而“混混力量”參與競(jìng)選村干部的話，到時(shí)候的問題就嚴(yán)重了。村民委員會(huì)作為一個(gè)自我管理的組織，如果因?yàn)榛旎烊宋锏漠?dāng)選而改變性質(zhì)的話，我們黨和政府的執(zhí)政基礎(chǔ)就變了，人民的利益就很難得到切實(shí)的保證。

上面是關(guān)于村民委員會(huì)的情況，同樣的，村莊內(nèi)的黨組織建設(shè)也急需加強(qiáng)。以王橋村為例，全村共有黨員51人，其中在村黨員28人，不在村的黨員23人。村內(nèi)的黨員每年都交黨費(fèi)，而村外的黨員有的則是很多年沒有交黨費(fèi)了。村內(nèi)黨員的組織生活一年有兩次，即春節(jié)黨員集訓(xùn)和“七一”建黨節(jié)的集訓(xùn)，集訓(xùn)的內(nèi)容由上級(jí)黨組織安排，基本上是年度黨的精神學(xué)習(xí)。對(duì)于村莊范圍內(nèi)的具體事務(wù)，基層黨組織很少開會(huì)商討?！伴_完會(huì)，黨員們就是在一起吃飯，沒什么意思。村子也連續(xù)3年沒有發(fā)展黨員了?！雹?/p>

鄉(xiāng)村水利的困境與鄉(xiāng)村基層組織的建設(shè)密切相關(guān)，鄉(xiāng)村的基層組織是水利健康運(yùn)轉(zhuǎn)的組織基礎(chǔ)，如果沒有了這個(gè)基礎(chǔ)，水利自上而下的鏈條就不能對(duì)接，更沒人可以組織村莊范圍內(nèi)的水利配套設(shè)施。如果干部和黨員不能在鄉(xiāng)村水利的發(fā)展中做出貢獻(xiàn)，那么一般的村民又怎么會(huì)自覺地為鄉(xiāng)村水利做出貢獻(xiàn)呢！鄉(xiāng)村基層組織要加強(qiáng)建設(shè)，不僅要加強(qiáng)其工作能力，更要提升其思想境界。

五、鄉(xiāng)村水利解困呼喚基層組織回歸

王橋村用水方式的演變以及基層組織在農(nóng)田水利發(fā)展中的角色變遷，給我們留下了深刻的印象：村莊用水困境的形成是與村委會(huì)和基層黨支部的動(dòng)員能力、工作權(quán)威和組織形象的弱化分不開的。因此鄉(xiāng)村水利解困需要鄉(xiāng)村基層組織的強(qiáng)力回歸，要加強(qiáng)基層組織的建設(shè)。以村莊的水利困境為例，我們就足以體會(huì)到基層黨組織和村委會(huì)在村莊生產(chǎn)和生活中的重要地位了。但是現(xiàn)實(shí)留給我們的是基層組織發(fā)展面臨的諸多困境。

王橋村村委會(huì)自稅費(fèi)改革后已經(jīng)基本喪失了有效動(dòng)員村民進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的能力。這種能力的喪失，不僅是稅費(fèi)改革后基層村組織財(cái)政空虛和鄉(xiāng)村治理資源有限性帶來的，同時(shí)也與中央惠民政策對(duì)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的培育所致，更是市場(chǎng)化的水利體制改革思路帶來的客觀效果。小組作為一個(gè)天然的生產(chǎn)和生活單位具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義，但是因?yàn)闇p負(fù)的原因?qū)⑿〗M長(zhǎng)給取消了。從當(dāng)前的情況看，小組長(zhǎng)是被取消了，卻多出了不少的信息員，上級(jí)所要承擔(dān)的總費(fèi)用并沒有減少。因此農(nóng)民的負(fù)擔(dān)并沒有從根子上得到減輕，用水成本的提高就是一個(gè)明證。所以加強(qiáng)村委會(huì)建設(shè)，筆者建議恢復(fù)小組長(zhǎng)，同時(shí)加強(qiáng)上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

2010年的中央“一號(hào)文件”指出，要進(jìn)一步完善符合國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制。發(fā)展和完善黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制，規(guī)范村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督程序?？偨Y(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因地制宜推廣本村重大事項(xiàng)由村黨支部提議、支委會(huì)和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議商議、全村黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，以及決議公開、實(shí)施結(jié)果公開等做法。這個(gè)方法是不錯(cuò)的設(shè)想，但具體實(shí)施在不少農(nóng)村是比較困難的。黨員的民主生活十分缺乏，一年也就有兩次的集中學(xué)習(xí)，黨員之間的溝通和協(xié)商缺乏制度化的保障。黨組織作為我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)的核心和改革事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量，在鄉(xiāng)村水利的歷史上發(fā)揮過不可替代的作用，如今似乎在基層建設(shè)事業(yè)中很少見到黨組織的身影，這需要我們深入反思。我們必須將農(nóng)村的基層黨建工作放在重要的位置上，不但要在思想上重視，更要在行動(dòng)中實(shí)施。

中央盡管給了農(nóng)民大量的政策補(bǔ)貼和優(yōu)惠措施，但是其并沒有直接改變鄉(xiāng)村治理所固有的一些問題。如果說基層組織在稅費(fèi)改革之后出現(xiàn)了在村民和上級(jí)政府要求下的倒逼，那么這種夾縫中的生存對(duì)村干部是不公平的，也是不能解決問題的。在大量資源輸入村莊的情況下，由于基層組織無法進(jìn)行對(duì)接，這些資源的最初設(shè)計(jì)功能都被扭曲，最后變成了麻將桌上的賭資。同時(shí)，由于基層組織治理能力的弱化，村莊內(nèi)外的灰黑勢(shì)力開始進(jìn)入鄉(xiāng)村治理的體系，我們?cè)谶@里看到的堰塘被霸占和水庫(kù)承包等都是鄉(xiāng)土灰黑勢(shì)力泛起的重要表現(xiàn)。這種勢(shì)力的泛起實(shí)際上是與村民爭(zhēng)奪資源，如此情境下國(guó)家的財(cái)政投入只能陷入補(bǔ)貼和投資的怪圈，同時(shí)基層組織卻在這中輸入資源下不斷地喪失著自己的合法性。最終出現(xiàn)的是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，即中央政府雖然不斷地將大量資源投入到鄉(xiāng)村治理的過程中去，但是沒有獲得鄉(xiāng)村治理狀態(tài)的改善，反而導(dǎo)致大量治理資源向村莊內(nèi)外灰黑勢(shì)力的流失，并不斷地又強(qiáng)化著中央政府對(duì)鄉(xiāng)村治理的投資行為。因此，找回集體是解決水利困境的當(dāng)務(wù)之急。

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利基礎(chǔ)設(shè)施與村莊水利輸送渠道的建設(shè)

這主要是建立與完善村莊外水利到村莊的用水渠道，如果可能的話要使得水利設(shè)施的供水口可以達(dá)到每一個(gè)小組一個(gè)。我們要建立以小組為單位的集體用水模式，如果供水渠道無法達(dá)到小組，這項(xiàng)工作就難以展開。完善水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不單純是為了讓國(guó)家公權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村水利建設(shè)，同時(shí)也是為了調(diào)動(dòng)村民建設(shè)水利的積極性。水利設(shè)施的建設(shè)必須要有收益村民的參與，這樣才可以做到用養(yǎng)結(jié)合，不然的話，水利建設(shè)就是一個(gè)無底洞。

（二）恢復(fù)村民小組長(zhǎng)的設(shè)置

村民小組長(zhǎng)是鄉(xiāng)村治理體系中的重要要素。村民小組長(zhǎng)是小組范圍內(nèi)權(quán)威的代言人，也是協(xié)助村干部做好村莊各項(xiàng)工作的重要的人物。在鄉(xiāng)村水利集體用水方式的建設(shè)中，小組長(zhǎng)的作用是不能忽視的。小組長(zhǎng)的重要性首先來自于人民公社時(shí)期小隊(duì)長(zhǎng)和聯(lián)產(chǎn)承包制以來小組長(zhǎng)作用在村民的印象中留下的重要印跡，還來自于小組是一個(gè)集生活、生產(chǎn)和工作于一體的自然單位。小組是村莊的基礎(chǔ)，也是村民生活的重要單位。一個(gè)小組長(zhǎng)一年2000元的補(bǔ)貼就夠了，小組長(zhǎng)可以將所有信息員的職能都擔(dān)當(dāng)起來。其實(shí)財(cái)政負(fù)擔(dān)并不會(huì)因此增加多少，但是小組長(zhǎng)的社會(huì)效益將是明顯的。切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的建設(shè)，不僅要有制度的設(shè)計(jì)，更要給予基層組織指導(dǎo)和協(xié)調(diào)農(nóng)村各項(xiàng)工作的任務(wù)，在為村民服務(wù)的過程中去重塑基層組織的治理能力和權(quán)威。鄉(xiāng)村治理能力和權(quán)威不僅僅是對(duì)個(gè)人工作能力的要求，還要由上級(jí)給予鄉(xiāng)村治理的權(quán)威性資源和配置型資源，并授權(quán)基層組織進(jìn)行治理的多種手段，只有這樣，加強(qiáng)基層組織建設(shè)才能落到實(shí)處。

（三）財(cái)政出資對(duì)農(nóng)民進(jìn)行用水補(bǔ)貼

中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資對(duì)農(nóng)民進(jìn)行用水補(bǔ)貼或者從現(xiàn)有的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中拿出一部分作為水費(fèi)補(bǔ)貼。這項(xiàng)補(bǔ)貼不能直接發(fā)給農(nóng)民個(gè)人，而是要交給村民小組，由小組拿這部分錢進(jìn)行水利設(shè)施的養(yǎng)護(hù)并組織集體水利的發(fā)展。因?yàn)檠a(bǔ)貼按照土地面積來確定，所以這部分資金的數(shù)額村民會(huì)很清楚。加之，集體水利要求對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行歲修，沒有歲修就會(huì)影響集體用水，所以這筆錢會(huì)在村民的監(jiān)督下被透明地使用掉。其實(shí)之所以進(jìn)行集體水利并對(duì)用水進(jìn)行補(bǔ)貼就是為了平衡小組和村莊內(nèi)部因?yàn)樽匀粭l件的差異而導(dǎo)致的用水成本的差異過大。集體用水方式最大的困境就是不同的村民的用水成本差異較大，渠道上游與下游的成本就是這樣的情況。所以用水補(bǔ)貼很重要，他可以讓村民在共同合作的基礎(chǔ)上最大程度地降低用水成本。

注釋：

①“新井田制”在農(nóng)民的話語中就是指越來越多的田地旁邊都新挖了機(jī)井。集體退出用水協(xié)調(diào)機(jī)制后，為了解決農(nóng)田用水困難，農(nóng)戶都是自己想自己的辦法。當(dāng)前這種現(xiàn)象有蔓延的趨勢(shì)，很值得我們反思。

②“兩工”即我們通常說的“義務(wù)工”和“積累工”。這是組織農(nóng)民出力參與公共工程建設(shè)的重要手段。

③筆者在王橋村調(diào)研時(shí)與村會(huì)計(jì)的談話。

④這是王橋村村會(huì)計(jì)對(duì)村民委員會(huì)人員培養(yǎng)與人才引進(jìn)的擔(dān)憂。

⑤這是王橋村原支書對(duì)于黨員集訓(xùn)學(xué)習(xí)的一點(diǎn)評(píng)價(jià)。

D616 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2011）05－0075－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．013

2011－02－18

湖北省發(fā)展與改革委員會(huì)委托華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心進(jìn)行的農(nóng)田水利項(xiàng)目課題。

邢成舉（1984－），男，河南洛陽(yáng)人，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心碩士生；

代利娟（1988－），女，河南駐馬店人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。

王 篆］