地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的現(xiàn)狀與對(duì)策

王振海，王 義

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的現(xiàn)狀與對(duì)策

王振海，王 義

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)是在國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩大因素綜合作用下發(fā)生的，是政府主動(dòng)學(xué)習(xí)的結(jié)果，是改革開(kāi)放的產(chǎn)物。地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)在我國(guó)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，地方政府對(duì)此充滿熱情。目前搞得比較好的是深圳、上海、北京、廣州等大城市。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暴露出了法規(guī)缺乏、政策依據(jù)不足等問(wèn)題，其主要原因在于相關(guān)理論研究滯后及對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)特殊規(guī)律認(rèn)識(shí)不足。推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)進(jìn)程，必須以規(guī)范化為核心，以提高并滿足人民群眾的公共服務(wù)需求為著力點(diǎn)，以健全購(gòu)買(mǎi)組織服務(wù)流程為重點(diǎn)，強(qiáng)化理論研究力度，積極完善法律、政策，優(yōu)化環(huán)境，提升民間組織能力。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；民間組織；合同外包

一、實(shí)踐進(jìn)展情況

所謂“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，簡(jiǎn)稱(chēng)POSC），是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)等形式，交給有資質(zhì)的民間組織來(lái)完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。政府向民間組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是全球性新公共管理改革的一個(gè)重要內(nèi)容。在國(guó)際上，20世紀(jì)70年代以來(lái)，歐美國(guó)家在行政改革中開(kāi)始重視公共服務(wù)合同外包的民營(yíng)化途徑，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共財(cái)政資金使用效率和公共福利的效果。1998年，英國(guó)由首相代表政府簽署“英格蘭與威爾士政府與支援及社區(qū)部門(mén)關(guān)系協(xié)定”，在全球率先將政府與民間組織的伙伴關(guān)系作為國(guó)家政策提出［1］（p．205）。

我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)是在國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩大因素綜合作用下發(fā)生的。從國(guó)際因素看，20世紀(jì)70年代后期興起的新公共管理，對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了重大影響。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在新公共管理變革中推行的公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化對(duì)我國(guó)改革起到了示范作用。主流學(xué)者持有的觀點(diǎn)是，如果要對(duì)我國(guó)政府進(jìn)行改革，就必須摒棄全能政府理念，構(gòu)建有限政府，對(duì)政府瘦身，基本的方法就是進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，將不該由政府承擔(dān)的職能或政府職能中適宜由社會(huì)承擔(dān)的轉(zhuǎn)移出一部分給社會(huì)，能夠由市場(chǎng)解決的，政府就不要干預(yù)。這種主張?jiān)谑聦?shí)上為地方政府啟動(dòng)購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)提供了理論根據(jù)。

從國(guó)內(nèi)因素看，長(zhǎng)期的公共服務(wù)供給不足與效率低下，引發(fā)了社會(huì)公眾強(qiáng)烈不滿。在關(guān)注民生的政治壓力下，地方政府被迫改革，由獨(dú)家壟斷供給變?yōu)槎嘣袌?chǎng)化供給，以滿足公眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。對(duì)于這一點(diǎn)，我國(guó)理論界進(jìn)行了大量研究。最為典型的研究成果是《我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展報(bào)告（2006）》。該報(bào)告由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所和特華博士后科研工作站的部分研究人員組成的課題組歷時(shí)一年半完成。這份關(guān)于我國(guó)公共服務(wù)的綜合評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，我國(guó)基本公共服務(wù)嚴(yán)重不足，綜合績(jī)效整體處于偏低的水平。除基礎(chǔ)教育北京達(dá)到優(yōu)秀，一般公共服務(wù)上海和北京達(dá)到優(yōu)秀以外，其他各地區(qū)各類(lèi)公共服務(wù)績(jī)效等級(jí)都處于良好以下［2］。

同時(shí)，民間組織快速崛起，為承接政府部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民間組織不斷發(fā)展壯大，目前，我國(guó)登記注冊(cè)的各類(lèi)民間組織達(dá)到44萬(wàn)個(gè)，另外還有數(shù)百萬(wàn)沒(méi)有登記注冊(cè)的草根組織，它們分布于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮著日益重要的作用。民間組織的快速發(fā)展為政府部分職能社會(huì)化、市場(chǎng)化創(chuàng)造了有利條件。

從20世紀(jì)90年代起，我國(guó)深圳、上海、廣州、北京等地方政府，紛紛啟動(dòng)向民間組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)活動(dòng)。

——深圳。深圳是在借鑒香港經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，引入POSC體制的。1994年，羅湖區(qū)率先推行POSC制，打破政府與環(huán)衛(wèi)工人的聘用關(guān)系，引導(dǎo)原有的環(huán)衛(wèi)工人（多為臨時(shí)工）成立環(huán)衛(wèi)公司，再由政府向這些公司購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。至1999年，區(qū)政府決定擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。當(dāng)時(shí)羅湖區(qū)承擔(dān)的市政道路清掃面積為624萬(wàn)平方米，區(qū)里將其中的367萬(wàn)平方米簽約外包給完全市場(chǎng)化的羅湖環(huán)衛(wèi)公司和日新公司，由區(qū)城管辦對(duì)履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；剩下的257萬(wàn)平方米，仍由城管辦直屬環(huán)衛(wèi)所承擔(dān)。兩相對(duì)比，前者優(yōu)勢(shì)突出，保潔效果亦好過(guò)后者。此后，POSC模式在更多領(lǐng)域推廣。羅湖區(qū)將此拓展到教師上下班接送、政府物業(yè)管理、醫(yī)院后勤服務(wù)、政府投資項(xiàng)目評(píng)審、基建審計(jì)、公共工程等多個(gè)方面［3］。

——上海。上海市政府向民間組織購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)主要集中于助老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來(lái)人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了“項(xiàng)目制”、“招標(biāo)制”等多種運(yùn)作形式。2003年，上海市政法委牽頭，按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的總體思路，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，組建了新航、陽(yáng)光、自強(qiáng)三個(gè)民辦非企業(yè)單位，分別接受市矯正辦、市團(tuán)委和市禁毒委的委托，從事社區(qū)矯正人員、“失學(xué)、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年和藥物濫用人員的相關(guān)社會(huì)服務(wù)工作。2006年，上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局等8個(gè)政府部門(mén)分別與民辦陽(yáng)光海川學(xué)校、陽(yáng)光慈善救助社、街道老年協(xié)會(huì)等8家民間組織簽訂了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的協(xié)議。2007年6月，新區(qū)政府還與32家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂政府購(gòu)買(mǎi)職業(yè)技能培訓(xùn)成果的協(xié)議。2005－2007年，浦東新區(qū)政府向民間組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的費(fèi)用分別達(dá)到2228．2萬(wàn)元、4197．3萬(wàn)元及5955萬(wàn)元。靜安區(qū)300家民間組織中，只有87家社區(qū)民間組織，近2500人從業(yè)服務(wù)人員，承接政府部門(mén)社會(huì)事務(wù)性工作就有50余項(xiàng)，每年政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)金額達(dá)千萬(wàn)元，惠及人員達(dá)萬(wàn)人（次）。上海閘北區(qū)臨汾街道辦2006年以來(lái)，相繼探索出“車(chē)輪食堂”、“健康小屋”、“弄堂游戲”、“新上海一家人”等多個(gè)項(xiàng)目，形成了“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)模式，促進(jìn)了基層民間組織能力的全面提升［4］。

——廣州。廣州市創(chuàng)造了“政府推動(dòng)、民間運(yùn)作”的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。早在2004年，廣州市就在全國(guó)率先創(chuàng)造性地推出了“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的做法，舉辦招聘會(huì)由政府財(cái)政補(bǔ)貼。2007年，廣州財(cái)政出資60萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)志愿服務(wù)項(xiàng)目。同年，政府采取“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式核撥補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為社區(qū)服務(wù)人口每年25元，市、區(qū)兩級(jí)共投入1．6億元，比2006年增加了176%。2009年1月，廣州越秀區(qū)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，與社會(huì)服務(wù)組織——廣州市北斗星社會(huì)工作服務(wù)中心合作，在區(qū)福利院引入社會(huì)工作者，通過(guò)個(gè)案、小組、社區(qū)等方式為住院老年人提供各項(xiàng)服務(wù)。并在社區(qū)服務(wù)中心建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作部負(fù)責(zé)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)估，確保各項(xiàng)服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高老年人的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量［5］。

——北京。2006年，北京市政府首次購(gòu)買(mǎi)民間組織養(yǎng)老服務(wù)。由鶴童老年福利協(xié)會(huì)管理月壇街道敬老院，開(kāi)展了民間組織接受委托管理國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一次實(shí)驗(yàn)。2007年，針對(duì)春節(jié)期間居民家政服務(wù)短缺，北京市民政局公開(kāi)招募社區(qū)服務(wù)志愿者，并嘗試用政府購(gòu)買(mǎi)一部分服務(wù)方式，以滿足孤寡老人、空巢老人、殘疾人等特需人群的需求，并讓更多的下崗失業(yè)人員獲得彈性就業(yè)機(jī)會(huì)。2007年，政府出資近1億元購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼養(yǎng)老床位，惠及20萬(wàn)老人。2008年以政府出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療服務(wù)的形式推出“村級(jí)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)包”，全市所有村級(jí)鄉(xiāng)村醫(yī)生必須為農(nóng)民免費(fèi)提供包括免費(fèi)注射在內(nèi)的40項(xiàng)服務(wù)，政府給每位鄉(xiāng)村醫(yī)生月補(bǔ)800元［6］。2010年，北京市財(cái)政撥款上億元，向民間組織購(gòu)買(mǎi)了20類(lèi)300多個(gè)公益性服務(wù)項(xiàng)目。

此外，開(kāi)展POSC模式的還有鎮(zhèn)江醫(yī)改、寧波海曙養(yǎng)老、杭州公交改革、成都購(gòu)買(mǎi)審計(jì)等，也都在全國(guó)產(chǎn)生了一定影響。

在實(shí)踐中，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具有以下特點(diǎn)：一是各地發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)走在前列。政府購(gòu)買(mǎi)民間組織提供的公共服務(wù)必須有足夠的資金支持，我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)了絕大部分，不僅是觀念的問(wèn)題，而且與經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān)。另外，也與民間組織發(fā)達(dá)程度成正比。如上海有各類(lèi)民間組織9700多家、北京7000多家、廣州10000多家、深圳3862家。無(wú)論是總量，還是人均占有量均位居全國(guó)前列。發(fā)達(dá)的民間組織為推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了可供選擇的承接對(duì)象。二是積極推行項(xiàng)目管理方式，通過(guò)項(xiàng)目管理推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)成為一個(gè)重要的潮流和趨勢(shì)。項(xiàng)目管理的優(yōu)勢(shì)在于可以為政府購(gòu)買(mǎi)民間組織提供的公共服務(wù)創(chuàng)造一個(gè)方便合理的操作機(jī)制，如招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)控、績(jī)效管理等。三是領(lǐng)域廣泛，除了養(yǎng)老、特殊人群救助、弱勢(shì)群體就業(yè)、城市垃圾收集、社區(qū)醫(yī)療外，還擴(kuò)展到公交、審計(jì)等領(lǐng)域。四是資金來(lái)源多樣，納入公共預(yù)算的非常有限。五是合同外包成為地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的主要方式。合同外包有不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照購(gòu)買(mǎi)主體與政府之間的關(guān)系和購(gòu)買(mǎi)程序，可以分為四種模式，即獨(dú)立性購(gòu)買(mǎi)下的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)以及依賴(lài)性購(gòu)買(mǎi)條件下的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)及非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)［7］。

二、存在的主要問(wèn)題及原因

從總體上看，同西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織提供的公共服務(wù)尚處于起步階段，沒(méi)有形成比較完善的制度化保障機(jī)制，表現(xiàn)在：

第一，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。眾所周知，法律法規(guī)以其權(quán)威性、強(qiáng)制性、規(guī)范性成為推進(jìn)制度建設(shè)的強(qiáng)有力工具。目前，與政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)有關(guān)的法律是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。該法沒(méi)有將服務(wù)項(xiàng)目納入采購(gòu)范圍，購(gòu)買(mǎi)的客體也沒(méi)有民間組織。民間組織不具備公共服務(wù)的主體資質(zhì)。法律、法規(guī)缺失導(dǎo)致地方政府往往用紅頭文件來(lái)推進(jìn)工作，不僅效力低，而且隨意性很大。一個(gè)明顯的事實(shí)是，地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的進(jìn)展水平往往與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視程度成正比。如果領(lǐng)導(dǎo)重視，起步就早，探索的成效就顯著，否則就會(huì)出現(xiàn)相反的結(jié)果。

第二，政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)缺少完整系統(tǒng)而明確的制度化規(guī)范。所謂的制度化機(jī)制就是對(duì)服務(wù)雙方的行為有清晰的約定，保障這種行為的可重復(fù)性、可復(fù)制性。完善的制度化機(jī)制必須能夠解決以下問(wèn)題：購(gòu)買(mǎi)主體與客體關(guān)系定位科學(xué)；購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容與范圍確定；購(gòu)買(mǎi)的方式及其限定條件清晰；購(gòu)買(mǎi)的效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)明確；購(gòu)買(mǎi)的行為發(fā)生糾紛后的救濟(jì)途徑暢通。顯然，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)還難以做到這一點(diǎn)。

第三，資金沒(méi)有全部納入公共財(cái)政體制。是否納入公共財(cái)政體制，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的規(guī)范化進(jìn)程所產(chǎn)生的影響存在明顯差別。如果納入公共財(cái)政體制，意味著進(jìn)入政策議程，處在權(quán)力機(jī)關(guān)的有力監(jiān)督之下。資金使用的正當(dāng)性與合法性也具有了切實(shí)保證。

由于缺乏有效的制度化保障機(jī)制，導(dǎo)致如下后果：一是政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的總體力度有限，難以形成全國(guó)上下一致的黨委政府重視、民間組織積極參與的良好氛圍；政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的政策工具價(jià)值有限，沒(méi)有完全起到促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和民間組織發(fā)展的雙重效果。二是購(gòu)買(mǎi)數(shù)量發(fā)展失衡，除了地域不均衡外，政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的范圍有限，主要集中在社區(qū)服務(wù)類(lèi)（垃圾處理、養(yǎng)老、助殘、培訓(xùn)、職業(yè)介紹、道路養(yǎng)護(hù)與管理）領(lǐng)域，行業(yè)性服務(wù)與管理類(lèi)、行政事務(wù)與管理類(lèi)領(lǐng)域較少。受惠人群主要限于城鎮(zhèn)居民。除了少量項(xiàng)目惠及農(nóng)民（青島等地的農(nóng)民工免費(fèi)培訓(xùn)項(xiàng)目、北京的為農(nóng)民服務(wù)等項(xiàng)目）外，多數(shù)或者占主體部分的是城鎮(zhèn)居民，在有效解決城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化方面貢獻(xiàn)不大。

導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因非常復(fù)雜，歸結(jié)起來(lái)有：

首先，相關(guān)理論研究滯后。成熟的理論是推進(jìn)實(shí)踐走向成熟的條件，政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)在實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題，與前期的理論研究的滯后性密切相關(guān)。通過(guò)檢索“中國(guó)知網(wǎng)”發(fā)現(xiàn)，1999－2010年我國(guó)共發(fā)表政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)領(lǐng)域的研究論文101篇，1999年到2004年，理論界研究成果很少，分別是2篇、1篇、2篇、9篇、3篇、4篇。從2005年開(kāi)始，學(xué)術(shù)界開(kāi)始重視這個(gè)課題研究，這一年共發(fā)表文章13篇，此后，數(shù)量逐漸攀升，2006年15篇，2007年18篇，2008年達(dá)到29篇，較2005年翻了一倍。但是到了2009年，專(zhuān)題性研究數(shù)量出現(xiàn)下降，僅有5篇，2010年上升到10篇。100多篇文章的研究?jī)?nèi)容可以分為兩大類(lèi)：基礎(chǔ)理論研究與經(jīng)驗(yàn)介紹，其中經(jīng)驗(yàn)介紹占90%以上。對(duì)實(shí)踐現(xiàn)象的追蹤是必要的，但透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，總結(jié)事物發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律對(duì)于指導(dǎo)今后的實(shí)踐具有更為重要的意義。在這一點(diǎn)上，理論研究的現(xiàn)狀與承擔(dān)的任務(wù)相比，存在較大差距。我們應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)下列命題的研究，如，政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的理論依據(jù)以及應(yīng)該堅(jiān)持的基本原則是什么？有哪些內(nèi)在的規(guī)律？基本流程是什么？配套政策應(yīng)該有哪些？操作模式主要有哪幾種？我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有何不同？如何在新的形勢(shì)下繼續(xù)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)？基礎(chǔ)理論研究的進(jìn)步，不僅會(huì)加快政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)進(jìn)程，而且一定能夠?yàn)橹贫然瘷C(jī)制的建立奠定良好的理論基礎(chǔ)。

其次，實(shí)踐中對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的特殊性缺乏認(rèn)識(shí)。政府向民間組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不是類(lèi)似企業(yè)那樣簡(jiǎn)單的購(gòu)買(mǎi)行為，因?yàn)樯婕皟蓚€(gè)特殊的交易主體：政府和民間組織，其交易行為與企業(yè)相比存在質(zhì)的差別。對(duì)于這一點(diǎn)，我們的認(rèn)識(shí)還不是非常到位，盲目模仿企業(yè)行為比較普遍。政府和民間組織交易的特殊性表現(xiàn)：第一，交易雙方不是完全對(duì)等的兩個(gè)實(shí)體。政府占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，掌握信息、資金等主導(dǎo)權(quán)，政府的意愿決定了交易的成功與否。民間組織處于弱者地位，在與政府的博弈中，處于不利地位。第二，購(gòu)買(mǎi)過(guò)程既符合市場(chǎng)契約原理，又有所區(qū)別。購(gòu)買(mǎi)方和承接者在完成交易過(guò)程中，以契約形式來(lái)規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，彼此受到合同的約束。但考察雙方簽訂契約的過(guò)程就會(huì)發(fā)現(xiàn)，存在著許多不符合平等契約精神的地方。如，買(mǎi)什么政府說(shuō)了算，民間組織沒(méi)有發(fā)言權(quán)；什么樣的民間組織參與競(jìng)標(biāo)，完全由政府單方確定；服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也由政府單方預(yù)先設(shè)定；政府對(duì)于合同執(zhí)行結(jié)果在事實(shí)上享有最終解釋權(quán)。雙方如果發(fā)生糾紛，以何種法律救濟(jì)，購(gòu)買(mǎi)方往往刻意回避，提供者也不敢或不愿言及。購(gòu)買(mǎi)主體與客體的高度不對(duì)稱(chēng)性貫穿于整個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程之中。制度的缺乏顯然和這種初始狀態(tài)有關(guān)。強(qiáng)者一般不愿主動(dòng)約束自己，弱者想約束強(qiáng)者，雖有心而無(wú)力。這樣，就產(chǎn)生了一個(gè)悖論：一方面，民間組織是政治權(quán)利主體之一，有權(quán)對(duì)政府的公共決策與執(zhí)行情況“說(shuō)三道四”；另一方面，在具體的交易過(guò)程中，民間組織又處于極度被動(dòng)地位，天然的政治權(quán)利潛身不見(jiàn)，只剩下“唯命是從”。

再次，民間組織能力不強(qiáng)，推動(dòng)制度建設(shè)上相當(dāng)乏力。中國(guó)是一個(gè)公民結(jié)社權(quán)受到嚴(yán)格限制的國(guó)家，政府對(duì)于民間組織發(fā)展存在著嚴(yán)重的控制性管理傾向，設(shè)置了較高的法定登記條件、嚴(yán)格但容易流于空洞的“雙重負(fù)責(zé)管理體制”，合法與非法之間“非此即彼”的清晰界限，導(dǎo)致大量的民間組織“非法”存在。同國(guó)外民間組織相比，我國(guó)民間組織雖然發(fā)展速度較快，但距離公民社會(huì)之需尚有相當(dāng)距離。用兩個(gè)指標(biāo)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。一是萬(wàn)人擁有的民間組織數(shù)量。民間組織發(fā)達(dá)的國(guó)家按人口平均，每一百人就有一個(gè)民間組織。1997年，美國(guó)有160萬(wàn)個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，70%的人至少屬于一個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，1／4的人是4個(gè)以上的第三部門(mén)組織的成員。而中國(guó)每萬(wàn)人擁有的社團(tuán)數(shù)量?jī)H為1．45家，這一比例同埃及比較接近，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家（只相當(dāng)于法國(guó)的1／90），而且低于印度和巴西等發(fā)展中國(guó)家［8］。二是資金投入。西方國(guó)家非營(yíng)利組織的資金30%來(lái)自政府贊助，我國(guó)的情況如何呢？據(jù)清華大學(xué)NGO研究中心2000年《全國(guó)問(wèn)卷調(diào)查分析》，1998年中國(guó)社團(tuán)的平均支出為19．97萬(wàn)元，總支出占GDP的比重為0．46%，比許多國(guó)家少得多，如荷蘭、以色列的比例超過(guò)了10%，美國(guó)、澳大利亞的比重超過(guò)5%。政府投入不足，不僅制約了民間組織的發(fā)展，使其承接政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能方面的能力受到限制，而且也嚴(yán)重制約了政府公共服務(wù)體制變革進(jìn)程。

三、推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的原則與措施

（一）基本原則

1．將規(guī)范化作為制度建設(shè)的核心。欲克服隨意性，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，須制定或完善相關(guān)的法律、法規(guī)，依法規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)。目前的當(dāng)務(wù)之急是，一方面加大理論研究力度，另一方面盡快修改《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，增加政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)專(zhuān)章，對(duì)購(gòu)買(mǎi)事項(xiàng)做出明確規(guī)定，引導(dǎo)和規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，提高預(yù)算資金的使用效率。

2．以提高并滿足人民群眾的公共服務(wù)需求為著力點(diǎn)。公共服務(wù)供給能力不足與群眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求成為當(dāng)前一個(gè)十分突出的社會(huì)問(wèn)題。養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療、農(nóng)民工技能培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)等眾多公益性領(lǐng)域，成為“民生”的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。政府由于自身能力的局限性，難以全部顧及，或雖能顧及但效率不高，如果由民間組織去做，效果會(huì)更好。因?yàn)槊耖g組織孕育、成長(zhǎng)于人民中間，對(duì)于群眾的需求有更為直接的體會(huì)。推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)保障機(jī)制建設(shè)，必須以滿足人民群眾的需求為目標(biāo)，圍繞這個(gè)核心，發(fā)揮各類(lèi)民間組織供給優(yōu)勢(shì)。

3．要以健全政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)流程為重點(diǎn)。流程就是做事的順序、步驟和方法。流程的價(jià)值在于形成固化的標(biāo)準(zhǔn)，避免人為的隨意性。政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的流程包括：服務(wù)項(xiàng)目征集、選擇、公示；招標(biāo)與投標(biāo)；簽訂績(jī)效合同；執(zhí)行合同。流程中暗含了三個(gè)機(jī)制：服務(wù)項(xiàng)目征集與發(fā)布機(jī)制；招投標(biāo)機(jī)制；績(jī)效評(píng)價(jià)與資金支付機(jī)制。

（二）主要措施

1．修訂《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，依法規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定的供應(yīng)商不包括民間組織，采購(gòu)的內(nèi)容大多是工程和貨物，工程和貨物之外的服務(wù)多屬于有形的服務(wù)。修改后的采購(gòu)法應(yīng)當(dāng)明確民間組織供應(yīng)商地位，并對(duì)購(gòu)買(mǎi)的范圍、程序、經(jīng)費(fèi)保障等做出規(guī)定，使政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)得到法律的有效保障。地方政府應(yīng)根據(jù)修訂后的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或配套政策，既保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性，又較好地體現(xiàn)出緊扣地方實(shí)際的靈活性。條件成熟后，可制定政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)法律、法規(guī)。

2．以項(xiàng)目管理為抓手，積極推廣項(xiàng)目制。項(xiàng)目是指一系列獨(dú)特的、復(fù)雜的并相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng)，這些活動(dòng)有一個(gè)明確的目的或目標(biāo)，必須在特定的時(shí)間、預(yù)算、資源限定內(nèi)，依據(jù)規(guī)范完成。項(xiàng)目管理是通過(guò)項(xiàng)目各利益相關(guān)者的合作，將各種資源應(yīng)用于項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)過(guò)程。項(xiàng)目管理自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在行政管理等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)政府組織變革與轉(zhuǎn)型的重要引擎。

推進(jìn)項(xiàng)目管理，在制度建設(shè)上要抓好三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是項(xiàng)目選擇上，要根據(jù)群眾需求，從民生視角制訂項(xiàng)目遴選辦法；二是選擇項(xiàng)目承擔(dān)者，要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并努力規(guī)范從申請(qǐng)到契約合同簽訂各個(gè)環(huán)節(jié)；三是項(xiàng)目監(jiān)管上，要推進(jìn)社會(huì)參與，明確公眾參與的辦法和途徑，使之制度化、常態(tài)化，通過(guò)社會(huì)公眾參與和監(jiān)督，不斷規(guī)范政府和民間組織行為，提高公共服務(wù)整體供給能力。

3．納入公共財(cái)政預(yù)算體制。政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)項(xiàng)目的資金來(lái)源主要有三種：專(zhuān)項(xiàng)資金、預(yù)算外資金、預(yù)算內(nèi)資金［9］。從目前的實(shí)際情況看，一些地方政府還沒(méi)有將購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)納入公共財(cái)政體制內(nèi)，專(zhuān)項(xiàng)資金、預(yù)算外資金使用比例相當(dāng)高。這種狀況必須盡快改變。既然提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，那么，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金理所當(dāng)然應(yīng)納入公共財(cái)政預(yù)算，這不僅有利于規(guī)范政府行為，而且為構(gòu)建政府與民間組織的伙伴關(guān)系奠定良好基礎(chǔ)。當(dāng)然，納入公共財(cái)政預(yù)算體制，不僅僅是資金供給渠道的變化，也意味著政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的制度化有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，即政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)應(yīng)該有整體規(guī)劃、計(jì)劃，且與年度預(yù)算時(shí)間與過(guò)程保持相一致性。

4．大力提升民間組織能力。一是進(jìn)一步改革登記管理制度，為民間組織發(fā)展松綁；二是改善民間組織治理機(jī)構(gòu)，按照章程的規(guī)定，建立健全理事會(huì)、會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完善其運(yùn)行規(guī)則；三是加大信息公開(kāi)力度，解決部分民間組織信息不透明問(wèn)題；四是加快社工隊(duì)伍建設(shè)步伐。重點(diǎn)抓好三類(lèi)社工隊(duì)伍建設(shè)，即社區(qū)社工隊(duì)伍、“服務(wù)型”社會(huì)組織社工隊(duì)伍和樞紐式社會(huì)組織專(zhuān)職社工隊(duì)伍建設(shè)；五是依據(jù)《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》，推進(jìn)民間組織評(píng)估工作。

四、結(jié)論

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)既是公共服務(wù)供給方式的變革，也是政府—社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，關(guān)系到地方政府治理轉(zhuǎn)型與民間組織發(fā)展兩大主題，涉及政府、民間組織與社會(huì)公眾三方利益的調(diào)整與優(yōu)化。

就公共服務(wù)供給而言，多元供給應(yīng)優(yōu)于單一供給模式。民間組織以其專(zhuān)業(yè)性、志愿性、公開(kāi)性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，成為幫助政府承擔(dān)部分公共服務(wù)職能的適宜主體。從地方治理來(lái)講，政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)不僅可以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化公共服務(wù)需求，而且對(duì)于構(gòu)建政府為主導(dǎo)的多元治理機(jī)制具有積極意義。

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［4］楊金志，等．上海通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式推動(dòng)民間組織 發(fā) 展，我 國(guó) 民 間 組 織 網(wǎng) ［EB／OL］．www．chinanpo．gov．cn／．．．id＝1938－16k－2009－04－29．

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［7］王名，等．我國(guó)民間組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的模式分析［J］．中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2008，（4）．

［8］張智新．救災(zāi)暴露民間組織發(fā)展軟肋［EB／OL］．http：／／www．wenweipo．com，2008－06－18．

［9］曾永和．城市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與新型政社關(guān)系的建立——以上海政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的實(shí)踐為例［J］．上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（1）．

D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2011）05－0059－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．010

2011－02－27

王振海（1961－），男，山東新泰人，中共青島市委黨校副校長(zhǎng)，教授；

王 義（1966－），男，吉林乾安人，中共青島市委黨校教授。

段志超］