新公共服務(wù)理論視野下體育管理體制改革的啟示

毛偉民

(南京市工人文化宮，江蘇 南京210005)

自上個(gè)世紀(jì)八九十年代以來(lái)，伴隨著西方政府重塑運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，新公共管理在當(dāng)代公共行政理論與實(shí)踐中越來(lái)越顯示出其主導(dǎo)的地位.而在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的新公共服務(wù)理論，則是對(duì)包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理理論(New Public Management)進(jìn)行的反思與批判.在我國(guó)，自進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，特別是2008年北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束以后，如何在建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下進(jìn)行我國(guó)體育管理體制的改革便成為廣大體育人經(jīng)常思考的問(wèn)題.本文試著從服務(wù)型政府的理論源泉，即新公共服務(wù)理論入手，結(jié)合我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，借鑒新公共服務(wù)理論中有益的成分，尋找對(duì)我國(guó)體育管理體制改革有益的啟示.

1 新公共服務(wù)理論產(chǎn)生的背景以及基本內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代伊始，伴隨著西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)的加深，發(fā)達(dá)國(guó)家政府掀起了新一輪行政改革熱潮，其間出現(xiàn)了多種對(duì)政府行政改革產(chǎn)生巨大影響的行政學(xué)說(shuō)，這其中就包括以?shī)W斯本等人提出的企業(yè)家政府理論為代表的新公共管理理論和由登哈特等人提出的新公共服務(wù)理論，而后者正是在對(duì)前者進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的.在新公共服務(wù)理論的思想來(lái)源和概念基礎(chǔ)中，最主要的理論先驅(qū)包括：①民主公民權(quán)理論;②社區(qū)與公民社會(huì)理論;③組織人本主義和新公共行政;④后現(xiàn)代公共行政.

一般認(rèn)為所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念.作為一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策的時(shí)候，應(yīng)該把注意力集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)上，而不是簡(jiǎn)單的“掌舵”和“劃槳”.具體的來(lái)說(shuō)，新公共服務(wù)理論主要包括以下幾方面的基本觀(guān)點(diǎn)：

(1)政府的職能是服務(wù)而不是掌舵.公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達(dá)并滿(mǎn)足他們共同的利益需求，而不是試圖通過(guò)控制或掌舵使社會(huì)朝著新的方向發(fā)展.也就是說(shuō)，在一個(gè)公民積極參與的社會(huì)中，公共官員將要扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人或者裁判員.這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協(xié)商以及解決沖突的新技巧.

(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品.公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀(guān)念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任.因此，公共行政官員應(yīng)當(dāng)積極的為公民能夠通過(guò)對(duì)話(huà)清楚的表達(dá)共同的價(jià)值觀(guān)念，并形成共同的利益觀(guān)念提供舞臺(tái)，應(yīng)該鼓勵(lì)公民采取一致的行動(dòng)，而不是僅僅通過(guò)促成妥協(xié)而簡(jiǎn)單的回應(yīng)不同的利益要求.

(3)為公民服務(wù).新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共利益不是由個(gè)人的自我利益聚積而成的，而是產(chǎn)生于一種關(guān)于共同價(jià)值的對(duì)話(huà).因此，公務(wù)員必須集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系.特別是當(dāng)有些公民試圖憑借其所擁有的更多資源和更高技能使自己的需求優(yōu)先于別人的需求時(shí)，更應(yīng)在政府中強(qiáng)調(diào)和突出公平和公正原則.換言之，政府必須關(guān)注公民的需要和利益.

(4)責(zé)任的多元化.公務(wù)員關(guān)注的不僅僅是市場(chǎng)，他們還應(yīng)該關(guān)注憲法、法律、社會(huì)價(jià)值觀(guān)、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及公民利益，因此說(shuō)責(zé)任問(wèn)題是極其復(fù)雜的.公共行政官員應(yīng)該受到并且也已經(jīng)受到，包括公共利益憲法法律、各個(gè)層次的政府、民主規(guī)則、公民需求環(huán)境因素在內(nèi)的各種制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素的綜合影響，而且他們應(yīng)該對(duì)這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素負(fù)責(zé).

(5)重視人而不只是重視生產(chǎn)率.新公共服務(wù)理論十分強(qiáng)調(diào)“通過(guò)人來(lái)進(jìn)行管理”的重要性.這里包括兩層含義，即作為管理對(duì)象的非政府組織或者個(gè)人需要被善待，以及公務(wù)員本身也需要公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的善待.在這個(gè)過(guò)程中，公民和公共雇員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)同樣可以得到承認(rèn)和支持.

2 當(dāng)前我國(guó)的體育行政管理體制及面臨的困難

所謂體育管理體制，一般認(rèn)為是指國(guó)家在對(duì)體育管理的過(guò)程中所形成的、相對(duì)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)形式、權(quán)力分配方式和在一定管理制度規(guī)范、約束下展開(kāi)的運(yùn)行機(jī)制的總稱(chēng).體育管理體制決定了國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人在體育領(lǐng)域中的地位，也決定了他們?cè)隗w育領(lǐng)域中的權(quán)力和利益的比例分配，并為不同的參與主體提供相應(yīng)的組織保障.國(guó)家在不同的歷史時(shí)期，依據(jù)內(nèi)、外部環(huán)境條件的變化和體育發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，必然會(huì)對(duì)現(xiàn)行的體育管理體制做出相應(yīng)的改變和調(diào)整，即體育管理體制改革，這也是體育管理體制自我組織和自我完善的必然過(guò)程.目前，我國(guó)體育管理體制處于一個(gè)由政府主導(dǎo)型的體育管理體制向國(guó)家辦、社會(huì)辦相結(jié)合的體育管理體制過(guò)渡的時(shí)期.換句話(huà)說(shuō)，就是在舉國(guó)體制的框架內(nèi)部分的融入了一些社會(huì)成分，當(dāng)然舉國(guó)體制依舊是占主導(dǎo)地位的.

舉國(guó)體制是伴隨著新中國(guó)的建立而來(lái)的，其發(fā)展由來(lái)已久，并且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)揮了舉足輕重的作用.其特點(diǎn)一般表現(xiàn)為：首先，政府行使幾乎全部的管理權(quán)力.1952年11月國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)成立(現(xiàn)在的國(guó)家體育總局)，作為國(guó)務(wù)院的下屬部委之一(現(xiàn)為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu))，由此開(kāi)始對(duì)全國(guó)的體育事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃管理.其次，政府直接對(duì)體育事業(yè)進(jìn)行投資，在競(jìng)技體育方面國(guó)家?guī)缀醭袚?dān)了各級(jí)體校和體育訓(xùn)練隊(duì)的全部費(fèi)用，在群眾體育方面，國(guó)家也通過(guò)直接撥款的方式承擔(dān)著主要的經(jīng)濟(jì)義務(wù).再次，行政命令是進(jìn)行體育管理的主要手段.由于政府對(duì)體育事業(yè)的發(fā)展承擔(dān)著主要的義務(wù)，因此也掌握著幾乎全部的權(quán)利，無(wú)論是運(yùn)動(dòng)員的日常訓(xùn)練和管理，還是體育機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，都帶著濃厚的政府行為或者政府習(xí)慣行為的氣息.

但是，隨著近年來(lái)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，舉國(guó)體制開(kāi)始出現(xiàn)了某種程度的“不適應(yīng)”.其表現(xiàn)大致可以概括為：首先，社會(huì)的進(jìn)步導(dǎo)致出現(xiàn)了許多政府序列中的體育行政管理部門(mén)管不了也管不好的事物.由于參與體育事業(yè)的主體逐步走向多元化，來(lái)自不同社會(huì)階層的群體對(duì)體育事業(yè)特別是群眾體育事業(yè)提出了不同的要求，要求體育管理部門(mén)提供更多更好的服務(wù).而政府由于自身能力的限制，一方面難以應(yīng)對(duì)人民日益增長(zhǎng)的對(duì)體育事業(yè)的要求，另一方面也開(kāi)始難以對(duì)大眾生活中層出不窮的新的體育事業(yè)進(jìn)行有效管理，這樣就開(kāi)始產(chǎn)生了體育事業(yè)中的“政府失靈”現(xiàn)象.

其次，隨著體育事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政的壓力日益突出，無(wú)法為包括競(jìng)技體育和群眾體育在內(nèi)的體育事業(yè)提供充足的資金支持，從而開(kāi)始尋求和逐步接受來(lái)自社會(huì)的力量介入體育事業(yè)的發(fā)展；同時(shí)，國(guó)門(mén)的開(kāi)放使得國(guó)際體育中的職業(yè)化、商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化浪潮對(duì)原有的體制產(chǎn)生了巨大的沖擊，全新的理念和飛速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不斷刺激著體育事業(yè)上早已不堪重負(fù)的政府財(cái)政的神經(jīng).

再次，單一的行政指令式管理，人為的割裂了體育與社會(huì)、體育與經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政色彩使得體育無(wú)法按照自身規(guī)律得以發(fā)展.特別是在處理競(jìng)技體育和群眾體育的問(wèn)題上，由于過(guò)分的依附于政府，使得競(jìng)技體育帶上濃厚的政治色彩，而在實(shí)際工作中過(guò)分的追求競(jìng)技體育的政治效應(yīng)，又使得競(jìng)技體育和群眾體育無(wú)論是在投入還是在產(chǎn)出上都發(fā)生了的嚴(yán)重失調(diào).由此不難看出，我國(guó)現(xiàn)行的體育管理體制已經(jīng)落后于我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且已經(jīng)在多個(gè)方面影響到了體育事業(yè)的健康發(fā)展.

3 新公共管理理論對(duì)我國(guó)體育管理體制改革的啟示

眾所周知，“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”一直是我國(guó)體育管理部門(mén)工作的根本任務(wù).而作為實(shí)質(zhì)上的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體育事業(yè)的部門(mén)，我國(guó)的體育行政機(jī)構(gòu)依舊扮演著代表政府領(lǐng)導(dǎo)興辦各項(xiàng)體育事業(yè)的角色.這就為從針對(duì)政府行政管理改革的新公共管理理論中借鑒有益的成分提供了可能.同時(shí)，我國(guó)目前體育管理實(shí)踐中出現(xiàn)的諸如權(quán)責(zé)不清、效率不高等等的現(xiàn)實(shí)狀況，也為部分的借鑒和運(yùn)用該理論提供了機(jī)遇.

首先，轉(zhuǎn)變體育行政管理機(jī)構(gòu)的行政角色.當(dāng)今體育事業(yè)主管部門(mén)的作用在于和私營(yíng)以及非盈利的體育相關(guān)組織一起，為社會(huì)所面臨的問(wèn)題尋求解決的辦法，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，是協(xié)調(diào)相關(guān)各方坐到一起促進(jìn)公共問(wèn)題的解決進(jìn)行磋商.這樣一來(lái)，體育行政管理部門(mén)，特別是群眾體育的管理部門(mén)，其角色就不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、裁判員或者說(shuō)監(jiān)督者.這就避免了體育管理部門(mén)自己制定政策法規(guī)的同時(shí)又參與實(shí)際的利益活動(dòng)，以及由此帶來(lái)的管理部門(mén)與民爭(zhēng)利和利益分配不均等問(wèn)題.

其次，建立和完善基層體育指導(dǎo)部門(mén)的信息反饋機(jī)制.一般來(lái)說(shuō)體育事業(yè)主管部門(mén)往往關(guān)注較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而普通的公民關(guān)注的是切身利益的最大化，兩者經(jīng)常發(fā)生矛盾.因此，基層體育管理部門(mén)，特別是我國(guó)的群眾體育管理部門(mén)應(yīng)建立一個(gè)有效與公民對(duì)話(huà)的機(jī)制，為公民表達(dá)自己的利益提供舞臺(tái)，形成制度化周期性的信息采集和反饋制度，以此來(lái)鼓勵(lì)公民在選擇體育運(yùn)動(dòng)形式和手段等方面形成大多數(shù)一致，而不是簡(jiǎn)單粗暴的用行政手段規(guī)定或者具體指揮基層的群眾開(kāi)展體育運(yùn)動(dòng).

第三，強(qiáng)調(diào)公民體育運(yùn)動(dòng)的權(quán)利，體現(xiàn)為公民服務(wù)的意識(shí).針對(duì)目前我國(guó)基層群眾體育事業(yè)中出現(xiàn)的，公民正常的體育運(yùn)動(dòng)訴求得不到響應(yīng)和相關(guān)的指導(dǎo)，基本的體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施得不到切實(shí)的維護(hù)，基層的體育活動(dòng)得不到政府的財(cái)政支持而只能依賴(lài)極為有限的社會(huì)贊助等問(wèn)題，我們不妨跳開(kāi)僅僅依賴(lài)體育部門(mén)來(lái)管體育的瓶頸，把公民的體育運(yùn)動(dòng)權(quán)利提升到公民基本權(quán)利的角度來(lái)考慮.具體的來(lái)說(shuō)，就是可以考慮將原本屬于體育部門(mén)主辦主管的基層體育活動(dòng)放歸社區(qū)管理，將群眾性強(qiáng)的體育項(xiàng)目以招標(biāo)的形式委托給體育界內(nèi)相關(guān)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)來(lái)主辦，依托社區(qū)和鄉(xiāng)村進(jìn)行體育文化建設(shè)，重視活動(dòng)主辦者和參與者積極性的培養(yǎng).同時(shí)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，由政府財(cái)政作為支持，培訓(xùn)和維持一批類(lèi)似于社會(huì)體育指導(dǎo)員的隊(duì)伍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層群眾的體育運(yùn)動(dòng)的訴求，指導(dǎo)基層體育運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展.這樣，體育行政管理部門(mén)就可以從主辦具體活動(dòng)的桎梏中解脫出來(lái)，騰出精力和財(cái)力，做好體育運(yùn)動(dòng)的管理和保障工作，而將具體的體育項(xiàng)目交給社區(qū)和相關(guān)的非盈利性機(jī)構(gòu)來(lái)組織，使得我國(guó)的體育事業(yè)特別是基層的群眾體育事業(yè)，在形式多樣內(nèi)容豐富的同時(shí)又能得到相關(guān)部門(mén)的支持和保障，從而避免因?yàn)轶w育行政管理部門(mén)的疏忽而產(chǎn)生的基層體育事業(yè)管理真空的局面，不給一些不法分子提供可乘之機(jī).

自上世紀(jì)80年代起，我國(guó)就開(kāi)始了對(duì)原有的以舉國(guó)體制為主的體育管理體制進(jìn)行有計(jì)劃的改革.盡管我國(guó)目前的體育管理體制面對(duì)社會(huì)日新月異的進(jìn)步和發(fā)展依舊表現(xiàn)出種種的不適，但是我們必須看到，也正是在這樣的現(xiàn)有體制下，數(shù)十年間我國(guó)的體育事業(yè)取得了令世界震驚的發(fā)展.從《全民健身計(jì)劃綱要》的順利實(shí)施，到我國(guó)運(yùn)動(dòng)員在雅典奧運(yùn)會(huì)上的驕人戰(zhàn)績(jī)，都在說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的體育管理模式依然有它合理的一面，能夠找到其現(xiàn)實(shí)的需要.因此我們應(yīng)該肯定現(xiàn)行體制存在的意義和價(jià)值，更應(yīng)對(duì)未來(lái)的改革發(fā)展充滿(mǎn)信心.從某種意義上講，我們目前面臨的種種困難，正是變革的信號(hào)，是進(jìn)步的一種表征，是新的種種現(xiàn)實(shí)正面沖擊原有體制時(shí)產(chǎn)生的一種沖突的表征.我們將用各種新的技術(shù)和知識(shí)，在新的社會(huì)實(shí)踐給予我們的機(jī)遇中，去做也許在過(guò)去都無(wú)法夢(mèng)想的事情，要用積極的行動(dòng)去尋求真正適合我國(guó)國(guó)情的體育管理體制.

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