新《水土保持法》對(duì)水保方案編制的啟示

劉蘭華，周鐵軍

(中國(guó)鐵道科學(xué)研究院節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所，北京 100081)

1991年，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水土保持法》(簡(jiǎn)稱《水土保持法》，下同)，標(biāo)志著我國(guó)水土保持工作進(jìn)入了法制化道路，對(duì)于預(yù)防和治理水土流失、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展和人們對(duì)生態(tài)環(huán)境要求的不斷提高，原法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。為此，從2005年開(kāi)始，相關(guān)部門開(kāi)展了水土保持法的修訂工作。2010年12月25日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《水土保持法》，并于2011年3月1日起實(shí)施。原法有6章42條，新法共7章60條，增加了“規(guī)劃”1章和18條規(guī)定。這是新時(shí)期加強(qiáng)水土流失預(yù)防和治理工作的重要舉措，標(biāo)志著我國(guó)依法防治水土流失有了更為有力的法律武器。同時(shí)對(duì)促進(jìn)水土保持方案的編制工作具有很好的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。本文從以下幾個(gè)方面探討了新《水土保持法》頒布后對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制工作的幾點(diǎn)啟示。

1 重視水土保持規(guī)劃分析

水土保持規(guī)劃是《水土保持法》修訂中新增加的一章，新法強(qiáng)化了水土保持規(guī)劃的法律地位。新法就水土保持規(guī)劃的范圍、種類、負(fù)責(zé)主體、原則、內(nèi)容、報(bào)批程序，以及相關(guān)規(guī)劃銜接、協(xié)調(diào)等做出了具體的規(guī)定，并明確規(guī)定水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行;新法指出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的專項(xiàng)規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，專項(xiàng)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施，并在專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求本級(jí)人民政府水行政主管部門的意見(jiàn)，這對(duì)于從項(xiàng)目源頭上控制水土流失、把好水土保持關(guān)非常重要，相應(yīng)地也賦予了各級(jí)水行政主管部門一定的管理職責(zé)。新法同時(shí)也指出:在水土保持規(guī)劃中確定的容易發(fā)生水土流失的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位要編制水土保持方案;在上述區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)如果損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。所以，水土保持規(guī)劃是水土流失預(yù)防和治理、水土保持方案編制、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收的重要依據(jù)。今后在水土保持方案編制過(guò)程中，要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所涉及區(qū)域的水土保持規(guī)劃進(jìn)行深入分析，了解水土流失現(xiàn)狀，明確水土保持具體要求，據(jù)此優(yōu)化水土流失防護(hù)措施體系、核算水土保持設(shè)施面積和水土保持補(bǔ)償費(fèi)。

2 加強(qiáng)水土保持預(yù)防和保護(hù)措施

新法指出:水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益的方針。將“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先和突出重點(diǎn)”作為水土保持工作的指導(dǎo)方針，根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境具體要求和重要特征，增加了對(duì)一些容易導(dǎo)致水土流失、破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以禁止或者限制的規(guī)定;指出應(yīng)該根據(jù)水土保持規(guī)劃，采取封育保護(hù)、自然修復(fù)等措施，擴(kuò)大林草覆蓋面積，涵養(yǎng)水源，預(yù)防和減輕水土流失，對(duì)預(yù)防人為水土流失、有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要。新法中水土保持預(yù)防措施主要體現(xiàn)在:對(duì)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，限制或者禁止一切可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格保護(hù)植物、沙殼、結(jié)皮、地衣等;禁止毀林、毀草，禁止在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)鏟草皮、挖樹(shù)兜等;要加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等綜合利用;要求對(duì)占用土地的地表土進(jìn)行分層剝離、保存和利用，減少地表擾動(dòng)范圍;開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目要求避讓水土保持區(qū)域，項(xiàng)目選址、選線避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，無(wú)法避讓的，應(yīng)當(dāng)提高防治標(biāo)準(zhǔn)。

新法中同時(shí)指出，要加強(qiáng)水土流失的綜合治理工作，明確了在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)內(nèi)要加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)，加大生態(tài)修復(fù)力度;明確了水力侵蝕區(qū)、風(fēng)力侵蝕區(qū)、重力侵蝕區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、干旱缺水地區(qū)等不同區(qū)域、不同類型水土流失治理的主要技術(shù)路線和水土保持要求。

根據(jù)上述規(guī)定，要求今后水土保持方案編制過(guò)程中要充分重視以下幾方面的內(nèi)容:

第一，要充分結(jié)合區(qū)域水土保持規(guī)劃，重視建設(shè)項(xiàng)目主體工程選址、選線的水土保持合理性分析，明確工程建設(shè)的水土保持制約性因素，工程建設(shè)應(yīng)避讓各類水土保持保護(hù)區(qū)和其他限制或禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域;經(jīng)過(guò)充分論證以后，工程選址、選線確實(shí)無(wú)法避讓敏感區(qū)域時(shí)，水土保持方案中要提高水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化工程施工工藝，盡量減少工程建設(shè)擾動(dòng)地表和損壞植被范圍，有效控制可能造成的水土流失。

第二，要重視水土保持預(yù)防措施的重要性和有效性，水土保持方案中的預(yù)防保護(hù)措施體系要灌輸生態(tài)修復(fù)的理念，在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)要加大生態(tài)的自我修復(fù)力度;加強(qiáng)工程占地范圍內(nèi)的表土剝離、保護(hù)和利用，強(qiáng)化工程建設(shè)過(guò)程中土石方的調(diào)配工作，提高棄土、棄渣的綜合利用率。

第三，不同區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)過(guò)程中的水土流失治理方案要充分遵循新法中確定的各種技術(shù)路線。水力侵蝕區(qū)采用工程措施和植物措施做好坡地、溝道的綜合防護(hù);風(fēng)力侵蝕區(qū)采取植樹(shù)種草、設(shè)置人工沙障和網(wǎng)格林帶等措施，建立防風(fēng)固沙防護(hù)體系;重力侵蝕區(qū)重點(diǎn)采取徑流排導(dǎo)、削坡減載、支擋固坡、修建攔擋工程等措施;飲用水源保護(hù)區(qū)采取預(yù)防保護(hù)、自然修復(fù)和綜合治理措施，配套建設(shè)植物過(guò)濾帶，減少水土流失引起的面源污染，保護(hù)飲用水水源;干旱缺水地區(qū)應(yīng)當(dāng)采取防止風(fēng)力侵蝕措施，設(shè)置降水蓄滲設(shè)施，充分利用降水資源。

3 強(qiáng)化水土保持方案管理

根據(jù)原法實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及新形勢(shì)下的要求，新法進(jìn)一步完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度，進(jìn)一步提升了水土保持方案的法律地位。新法中第二十五條明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案由水行政主管部門審批，將原法第十九條中規(guī)定的水行政主管部門“審查同意”水土保持方案修改為水行政主管部門“審批”水土保持方案，不再作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的一部分，明確了水土保持方案審批是各級(jí)水行政主管部門的一項(xiàng)獨(dú)立行政許可事務(wù)。新法中第二十六條中指出，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者其水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。由此可見(jiàn)，新法中建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是等同于其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)審批的一項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，切實(shí)提高了水土保持方案在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期工作中的地位、重要性和權(quán)威性。

此外，原法第十九條中將水土保持方案編報(bào)范圍限定為山區(qū)、丘陵區(qū)和風(fēng)沙區(qū)，這種劃分方式不夠科學(xué)和全面，有一定的局限性，因?yàn)樵谄皆瓍^(qū)的交通等工程建設(shè)以及丘陵區(qū)、山區(qū)和風(fēng)沙區(qū)的房地產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)也都有可能引起水土流失問(wèn)題。因此，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否造成水土流失，不僅與項(xiàng)目所處位置的地貌類型有關(guān)，還與項(xiàng)目所處區(qū)域的環(huán)境要求及項(xiàng)目本身擾動(dòng)地表的特點(diǎn)和程度有關(guān)。新法明確水土保持編報(bào)范圍不僅包括山區(qū)、丘陵區(qū)和風(fēng)沙區(qū)，還包括水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，同時(shí)也不僅僅局限于原法規(guī)定的鐵路、公路、水利、電力、礦山等行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)新法要求，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位均應(yīng)編制水土保持方案，按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土保持預(yù)防和治理措施。

4 需要完善的問(wèn)題

4.1 水土保持補(bǔ)償制度

原法中，實(shí)際上并沒(méi)有直接提出水土保持補(bǔ)償費(fèi)概念，只是強(qiáng)調(diào)了“誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”原則，為此也造成了實(shí)際工作中大家對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的不同理解，這也是造成目前水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳比較困難的一個(gè)主要原因。修訂后的水土保持法首次將水土保持補(bǔ)償確定為功能補(bǔ)償，從法律層面建立了水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。明確規(guī)定在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易產(chǎn)生水土流失的其他區(qū)域，因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)而損壞水土保持設(shè)施和地貌植被而不能恢復(fù)原有水土保持功能的，都應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理，充分體現(xiàn)了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)治理、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。法律也進(jìn)一步明確了“水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取使用管理辦法，由國(guó)務(wù)院的財(cái)政部門、國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定”。但實(shí)際工作中如何把握“不能恢復(fù)原有水土保持功能”的界限，如果鐵路工程建設(shè)中通過(guò)采用預(yù)防保護(hù)措施后，各種裸露地表或坡面能恢復(fù)水土保持功能，是否就不用繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)呢?此外，水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收取依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)必須經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部及水行政主管部門共同制定，方能具有有效性和約束力，否則約束力不足，也起不到應(yīng)有的效果，達(dá)不到新法實(shí)施后大家所期待的目的。

4.2 健全配套法規(guī)體系

原法中第七條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失的具體情況，劃定水土流失重點(diǎn)防治區(qū);同時(shí)在《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》(1993年)中第六條規(guī)定:水土流失重點(diǎn)防治區(qū)按國(guó)家、省、縣三級(jí)劃分，具體可以分為重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。但新法中第十條、第十二條、第二十四條及第三十條只提出了水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)兩個(gè)重點(diǎn)防治區(qū)，其中第十二條指出:縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū);對(duì)水土流失潛在危險(xiǎn)較大的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū);對(duì)水土流失嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)劃定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。為此，是否今后就不劃定重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)，是否水土流失重點(diǎn)防治區(qū)就只包括水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)?需要在修訂后的“水土保持法實(shí)施條例”等法律法規(guī)中予以明確，并據(jù)此修改完善相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和防治標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，加強(qiáng)與地方政府及相關(guān)行業(yè)部門的溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真對(duì)照新《水土保持法》的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，盡快啟動(dòng)配套的規(guī)章、規(guī)范性文件及地方性法規(guī)的修訂完善工作，健全水土保持配套法規(guī)體系。