行政事業(yè)單位改革性補(bǔ)貼與獎勵性補(bǔ)貼存在的問題與對策

林 勝

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,福建 福州 350108)

近幾年全國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,各地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入穩(wěn)步增長,行政事業(yè)單位員工的個人收入水平逐步提高,除了國家規(guī)定的工資項(xiàng)目外,各地區(qū)紛紛出臺了改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼,作為國家工資項(xiàng)目的補(bǔ)充,構(gòu)成了個人收入的重要內(nèi)容。但是改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼占個人收入總量的相對數(shù)和絕對數(shù)逐步提高,這種狀態(tài)不僅加劇了工資收入項(xiàng)目之間的不平衡,擴(kuò)大了收入差距,同時也攪亂了收入分配秩序。因此,如何規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼成為收入分配領(lǐng)域中亟待解決的突出問題和矛盾。

1 改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的內(nèi)涵

改革性補(bǔ)貼是指將單位原來用于干部職工職務(wù)消費(fèi)和福利待遇的實(shí)物補(bǔ)貼,改為向個人直接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼。其組成部分如下:住房分配貨幣化改革補(bǔ)貼,如住房公積金、住房補(bǔ)貼、提租補(bǔ)貼等;交通補(bǔ)貼,如班車補(bǔ)貼、公務(wù)用車補(bǔ)貼等;除上述2項(xiàng)之外的其他改革性補(bǔ)貼。從改革性補(bǔ)貼的內(nèi)涵可以看出,改革性補(bǔ)貼實(shí)際上是將福利政策貨幣化,“改革部分福利補(bǔ)貼的發(fā)放辦法,實(shí)現(xiàn)實(shí)物補(bǔ)貼貨幣化。取消班車補(bǔ)貼。改革職務(wù)消費(fèi)制度,將職務(wù)消費(fèi)方式由隱性化向顯性化轉(zhuǎn)變,結(jié)算方式由實(shí)報(bào)實(shí)銷向貨幣化轉(zhuǎn)變[1]”。是地方政府在實(shí)施改革過程中,為了不降低行政事業(yè)單位員工的實(shí)際生活水平,對個人的貨幣補(bǔ)償。本文的改革性補(bǔ)貼是指按月發(fā)放給個人的依據(jù)干部職務(wù)消費(fèi)和福利待遇所轉(zhuǎn)化的貨幣補(bǔ)貼,對于一次性發(fā)放和以非貨幣形式的改革性補(bǔ)貼不在本文探討的范圍。

獎勵性補(bǔ)貼是指我國各級政府、各單位通過發(fā)放貨幣獎勵的形式,對單位內(nèi)部個人和集體的某種行為給予肯定與表揚(yáng)而發(fā)放的補(bǔ)貼。其內(nèi)容主要由2部分組成:①對個人和集體工作突出的嘉獎。主要包括政府和部門給予先進(jìn)個人和先進(jìn)集體的獎勵。②通過對個人和團(tuán)體考核,與其考核結(jié)果掛鉤而取得的定量或變量的貨幣形式的獎勵。主要包括年終一次性獎勵、績效獎勵、獎勵性工資等。實(shí)際上,政府獎勵的形式是多樣的,有精神獎勵和物質(zhì)獎勵。本文所指的獎勵性補(bǔ)貼專指對個人的物質(zhì)獎勵中的貨幣獎勵。

在國家規(guī)定的工資項(xiàng)目中沒有改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼項(xiàng)目,改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼實(shí)際上是地方政府出臺的收入項(xiàng)目,有的地方列入工資管理,有的地方?jīng)]有列入工資管理,但是這2個項(xiàng)目已經(jīng)成為行政事業(yè)單位員工實(shí)際收入的重要部分。

2 改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼存在的主要問題

改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼作為地方政府根據(jù)國家的改革要求和各地的實(shí)際情況出臺的項(xiàng)目,從工資管理上不作為管理項(xiàng)目,對個人收入水平實(shí)際列入了工資總收入。在國家對行政事業(yè)單位個人收入分配進(jìn)行規(guī)范之際,許多地方用提高改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼水平,增加補(bǔ)貼項(xiàng)目的辦法逃避國家對收入的監(jiān)管,改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼正逐步失去原有的內(nèi)涵。

2.1 實(shí)施過程中相關(guān)規(guī)范性工作滯后

當(dāng)前,隨著收入分配制度改革的推進(jìn),基本工資制度和津貼補(bǔ)貼的規(guī)范性改革的工作已經(jīng)展開,但是作為工資總收入重要組成部分的改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼卻尚未納入規(guī)范性改革的范疇之中。這就導(dǎo)致了當(dāng)前在有的地方和單位中,改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼成為個人取得額外收入的主要來源,兩者已成為在規(guī)定的收入水平和標(biāo)準(zhǔn)之外提高個人收入的最好途徑,也導(dǎo)致了補(bǔ)貼變相發(fā)放的現(xiàn)象的不斷發(fā)生。寧夏在2007年提高了 “行政事業(yè)單位工資制度改革后冬季取暖費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),……調(diào)整后的取暖費(fèi)與去年相比有所提高。[2]”

其中,獎勵性補(bǔ)貼的本質(zhì)已經(jīng)從其獎勵作用逐漸轉(zhuǎn)化為單純的補(bǔ)貼作用,隨著與上繳收入掛鉤的獎勵返還、與業(yè)績掛鉤的收入提成、將工作經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)為個人獎金、借鑒企業(yè)績效獎勵的辦法額外發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)獎勵等獎勵形式的不斷出現(xiàn),已經(jīng)使獎勵性補(bǔ)貼失去了補(bǔ)貼的本質(zhì),但在另外一個方面卻起到了提高個人收入,規(guī)避監(jiān)管的非正常性作用。

因此,針對改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的規(guī)范性改革工作的滯后,使得由于這兩者的規(guī)范不合理而導(dǎo)致的收入分配秩序混亂問題尚未得到有效的解決。

2.2 清理和規(guī)范不合規(guī)定的工作阻力加大

在規(guī)范收入分配制度的工作在全國逐步的展開之后,各地區(qū)的收入水平情況已基本實(shí)現(xiàn)公開,而地區(qū)之間的收入水平的差距使得各級政府為頂住各種社會壓力,使之前暫緩出臺或者已兌現(xiàn)但尚未實(shí)施的改革性補(bǔ)貼政策紛紛出爐。另外,由于我國國有資產(chǎn)管理和收支2條線管理的不夠完善,行政經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和執(zhí)行的不夠公開、完整、透明,而使得有少數(shù)地方、少數(shù)單位通過對資源的壟斷、行政權(quán)利的亂用等非勞動因素,采用改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的形式,來撈取不合理、不公平的收益,從而形成了既得利益。

要徹底地清理和規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼,則必然要面臨打破當(dāng)前既得利益的形勢。但在既得利益已經(jīng)形成之后,清理和規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼工作的難度也就進(jìn)一步加大,從而導(dǎo)致了當(dāng)前各級政府和主管部門針對改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的清理和規(guī)范工作的積極性不大,相關(guān)行政、人事、財(cái)務(wù)、預(yù)算、審計(jì)、監(jiān)督制度不夠完善,不能相互配合,無法達(dá)到應(yīng)有的目的等一系列現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.3 地區(qū)和部門之間收入差距的不斷擴(kuò)大

各地區(qū)在規(guī)范收入分配后,地區(qū)之間的收入差距雖然存在,但是已經(jīng)從暗轉(zhuǎn)明;部門之間的收入差距則不斷的縮小或是消失了。規(guī)范工作的重點(diǎn)似乎可以從規(guī)范部門之間的收入差距轉(zhuǎn)為逐步縮小地區(qū)間的收入差距,以及規(guī)范單位內(nèi)部收入分配2個方面。

但是,由于改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼尚且處于規(guī)范的收入分配制度之外,加上當(dāng)前對于個人工資收入內(nèi)涵和外延比較混亂的界定,在對各地區(qū)個人收入總額的比較過程中可以發(fā)現(xiàn):津貼、補(bǔ)貼較高的地區(qū)并不一定就是收入水平較高的地區(qū)。原因主要在于,在國家規(guī)定的基本工資和規(guī)范津貼補(bǔ)貼之外,各地區(qū)還出臺了改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼,這2個補(bǔ)貼現(xiàn)在已經(jīng)逐步成為工資收入的重要組成部分,進(jìn)而調(diào)節(jié)著各地的收入水平。從一個地區(qū)和一個部門的整體收入水平來說,改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼只會加大地區(qū)之間和部門之間收入的差距,例如:住房公積金,按照 《住房公積金管理?xiàng)l例》住房公積金的繳存比例 “不得低于職工上一年度月平均工資的5%;有條件的城市,可以適當(dāng)提高繳存比例[3]”。各地按工資總額的3%～20%提取比例不等,加上單位配套,總計(jì)最高的可以高達(dá)40%;有的地區(qū)出臺提租補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、車改補(bǔ)貼等各類形式的補(bǔ)貼,而有的地方則沒有出臺任何形式的改革性補(bǔ)貼或者是獎勵性補(bǔ)貼;有的部門有各種名目的獎勵,而有的單位則除工資外沒有任何其他補(bǔ)貼……

通過以上所表現(xiàn)的各類形式,改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼已然變成某些地區(qū)和部門提高自身收入水平,拉開收入差距,逃避上級政府調(diào)控的最佳途徑。

2.4 某些單位內(nèi)部收入分配不規(guī)范

從各單位的個人實(shí)際收入來看,基本工資差,津貼補(bǔ)貼和績效工資差距均不大,于是改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼便成為調(diào)控個人實(shí)際收入水平的最重要工具。有些行政事業(yè)單位或主管部門借鑒企業(yè)高管薪酬制度,以改革為名,通過改革職務(wù)消費(fèi)和福利待遇,或者采取業(yè)績獎勵等辦法,使用財(cái)政資金變相提高主要領(lǐng)導(dǎo)干部的收入,甚至美其名曰:“獎勵工作業(yè)績突出的領(lǐng)導(dǎo)班子,規(guī)范職務(wù)消費(fèi)和福利待遇”,其實(shí)是用所謂的 “正當(dāng)途徑”來謀取私利,進(jìn)一步拉大單位內(nèi)部人員的收入差距,造成單位內(nèi)部收入分配格局的失衡,加劇了分配不公平的矛盾。更有甚者,有些事業(yè)單位借搞活內(nèi)部收入分配制度為名,提高主要領(lǐng)導(dǎo)的收入,使此項(xiàng)問題顯得尤為突出。

2.5 規(guī)范工作與相配套的政策缺乏

改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的規(guī)范性工作不僅涉及到收入分配制度的規(guī)范和改革,也涉及到相關(guān)單位中干部人事制度、財(cái)政管理體制等方方面面的領(lǐng)域。

規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼用意良好,但是由于地區(qū)之間收入分配制度改革進(jìn)程不一,收入分配的管理水平不一,財(cái)力水平不一;對于亟待規(guī)范的改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼,某些地區(qū)管理規(guī)范,但某些地區(qū)卻做得十分不到位,如若不分情況的由全國統(tǒng)一制定相關(guān)的清理規(guī)范政策,反而達(dá)不到好的效應(yīng)。

在具體展開工作時 ,又必須要面臨收入分配宣傳工作的滯后,人們思想觀念的尚未轉(zhuǎn)變,干部人事制度改革的尚未全面推開,各地個人總體收入水平的尚未得到有效調(diào)控,財(cái)政管理體制的尚未實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變等問題,都使得針對改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的規(guī)范工作缺乏與之相互銜接和配合的政策,從而使其難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

2.6 相關(guān)的管理體制和監(jiān)督體制不夠完善

改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼缺乏統(tǒng)一的管理,其根本原因是權(quán)限劃分不明;另外,改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼政出多門,范圍混淆,管理體制和監(jiān)督體制的不夠順暢也是導(dǎo)致其缺乏統(tǒng)一管理的主要原因所在。例如,在一些單位中新實(shí)行的一項(xiàng)改革性補(bǔ)貼,由于改革的事項(xiàng)不同,就會導(dǎo)致其負(fù)責(zé)的部門不同,從而導(dǎo)致了各自為政的局面;而獎勵性補(bǔ)貼不僅由政府發(fā)放,而且各級主管部門也均有發(fā)放,甚至連各單位內(nèi)部也采取各種方式加以發(fā)放,從而難以分清哪些是真正意義上的獎勵,哪些是變相發(fā)放的補(bǔ)貼。

從現(xiàn)有的政策來說,改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼制度本身就已經(jīng)脫離了收入分配制度改革的整體框架;上下級之間、同級政府職能部門之間沒有明確的權(quán)限劃分和職責(zé)分工,導(dǎo)致重復(fù)管理和缺位管理的現(xiàn)象嚴(yán)重;監(jiān)督管理不到位,使得政策的嚴(yán)肅性,政令的暢通遇到了嚴(yán)重的問題。上述的幾個方面均嚴(yán)重的影響到了對改革性補(bǔ)貼以及獎勵性補(bǔ)貼的規(guī)范工作的實(shí)際展開。

3 進(jìn)一步規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的對策

行政事業(yè)單位收入分配制度改革要通過不斷的清理和規(guī)范工作,建立起符合各地實(shí)際,并且與當(dāng)?shù)匚飪r水平、財(cái)力狀況等相關(guān)因素相適應(yīng),并且能夠滿足廣大人民群眾對不斷增長的物質(zhì)文化生活所需要的和諧的收入分配制度。

而改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼作為收入分配中不可缺少的收入項(xiàng)目,在規(guī)范中要更加注意加強(qiáng)其與其他各項(xiàng)收入項(xiàng)目的規(guī)范工作之間的相互銜接,并將其置于收入分配制度改革的總體政策之中,并且要充分考慮到改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼長期性、復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)性的特點(diǎn),從而實(shí)行有針對性的對策。

3.1 加強(qiáng)宏觀調(diào)控

當(dāng)前,國家正將各地行政事業(yè)單位個人收入總水平列入宏觀的調(diào)控范圍之中。而要真正實(shí)現(xiàn)對各地行政事業(yè)單位個人收入總水平的有效調(diào)控,解決好收入分配秩序混亂的現(xiàn)況,那么就必須要加快對改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范化的步伐,加強(qiáng)對行政事業(yè)單位個人工資總收入組成部分特別是收入項(xiàng)目的監(jiān)管力度。

改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼作為個人工資收入的重要組成項(xiàng)目,有其存在的必要性和必然性,在規(guī)范中不可能進(jìn)行人為的歸并和取消;地區(qū)間收入水平的差距主要根源在于地區(qū)間財(cái)力的差距,表現(xiàn)形式是各種各樣的收入項(xiàng)目;部門間收入分配的混亂,也是財(cái)力的差距和收入名目的多樣化。只有將行政事業(yè)單位個人所有的收入項(xiàng)目納入到個人總收入的組成范圍,才能達(dá)到對區(qū)域間個人總收入水平的調(diào)控,平衡地區(qū)間行政事業(yè)單位個人收入差距。因此規(guī)范收入分配制度改革,需要注意以下2個方面:①積極推進(jìn)財(cái)稅分配制度,健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制,實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均衡,縮小地區(qū)間個人收入差距;②加強(qiáng)對各地行政事業(yè)單位個人收入總水平的調(diào)控,規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼等所有收入項(xiàng)目,盡快將所有的收入項(xiàng)目納入行政事業(yè)單位個人總收入水平調(diào)控范圍。

3.2 實(shí)行分級管理

厘清中央政府和地方各級政府在改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼政策上的責(zé)任和權(quán)限,只有職責(zé)清晰才能實(shí)施有效的管理,避免出現(xiàn)管理空擋,以及收入分配秩序的紊亂。在對收入總水平進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上,對改革性和獎勵性補(bǔ)貼可以分為分3類進(jìn)行管理:①對于重大、影響全局的分配政策由國家制定,中央集中管理,通過法律規(guī)章直接規(guī)范,減少中央的直接審批項(xiàng)目,縮減行政成本。②對于需要中央平衡調(diào)控的,在中央總原則下實(shí)施分配的,下放權(quán)限,賦予地方政府一定的權(quán)限。③對于完全影響當(dāng)?shù)夭慌c其他地方可比的分配政策下放給各地。

3.3 做好職責(zé)劃分

分級管理的基礎(chǔ)是有效的劃分中央政府、各級地方政府、相關(guān)職能部門和單位的職責(zé)和權(quán)限。首先,解決改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼政出多門的問題,清理規(guī)范各級政府和部門出臺的改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼文件,明確改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼統(tǒng)一歸口管理。其次,明確改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的具體工作職能分工。中央負(fù)責(zé)制定改革性和獎勵性補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)建議,加強(qiáng)對各地收入總水平的監(jiān)管;地方政府在上級政府對總收入水平控制的基礎(chǔ)上,負(fù)責(zé)按照指導(dǎo)意見制定具體的政策;單位負(fù)責(zé)執(zhí)行本級政府批準(zhǔn)的改革性補(bǔ)貼,對于獎勵性補(bǔ)貼要經(jīng)過本級政府同意并且按照本級政府的規(guī)定發(fā)放獎勵性補(bǔ)貼,沒有規(guī)定單位不得擅自出臺或發(fā)放這2項(xiàng)補(bǔ)貼。

3.4 實(shí)施分類指導(dǎo)

我國國土幅員遼闊,各地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、地理、文化等方面發(fā)展情況迥異,各地的經(jīng)濟(jì)社會改革進(jìn)展程度不一。行政事業(yè)單位個人收入分配改革狀況、以及相關(guān)的總收入水平、改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼項(xiàng)目等的改革進(jìn)程差別也比較大。在這種狀態(tài)下,如果在全國實(shí)行高度集中統(tǒng)一政策勢必會產(chǎn)生新的矛盾,應(yīng)該根據(jù)不同的情況進(jìn)行具體的分類指導(dǎo)。根據(jù)各地的收入總水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)力狀況、地理位置、文化習(xí)慣,按照總體目標(biāo)一致,控制收入差距,規(guī)范收入分配。對于改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的規(guī)范要本著建立廉潔政府,節(jié)約行政開支的原則來具體的指導(dǎo),各地在總原則控制的基礎(chǔ)上,規(guī)范各級政府的行政行為。

3.5 完善配套管理

規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼,在完善配套管理方面主要注意以下4個方面:①加強(qiáng)財(cái)政管理,規(guī)范財(cái)政資金。建立財(cái)政體制與收入分配的反向聯(lián)系,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度,將收入分配制度的相關(guān)因素列入轉(zhuǎn)移支付的增減系數(shù),通過財(cái)政體制逐步縮小區(qū)域間個人收入差距,加大對個人收入總水平的調(diào)控。②實(shí)現(xiàn)科學(xué)精細(xì)化管理,規(guī)范單位的收入分配。強(qiáng)化預(yù)算編制管理,細(xì)化預(yù)算,建立財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系,核定人員經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn),明確各項(xiàng)資金的使用用途,加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督,建立健全配套制度,落實(shí)支出責(zé)任,發(fā)揮行政事業(yè)單位的主動性和積極性。③加快干部人事制度改革。將資金管理、人員管理和干部管理有機(jī)結(jié)合起來,對各種違規(guī)違法行動及時予以糾正,加大處罰力度,保持政令的嚴(yán)肅性。④重視收入分配制度的宣傳。推動思想觀念的改變,加大社會大眾對新的收入分配制度的認(rèn)知和認(rèn)同度,減少改革的阻力。

3.6 轉(zhuǎn)變管理方式

由于規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼的工作涉及面廣,政策復(fù)雜,關(guān)系每個人的切身利益,各級政府和部門要充分認(rèn)識到規(guī)范改革性補(bǔ)貼和獎勵性補(bǔ)貼等收入分配工作不能僅靠一次性的清理工作就能夠解決多年積累下來的收入分配問題。各級政府和部門要充分認(rèn)識改革的長期性、復(fù)雜性,做好打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。在實(shí)際工作中不僅要堅(jiān)定信念,進(jìn)行長期不間斷深入的調(diào)查研究,針對不同問題,采取措施妥善解決;而且,還要不斷地轉(zhuǎn)變管理思路,通過法律法規(guī)的制定來規(guī)范各級政府和部門的具體行為,從而將收入分配問題納入法制化的軌道,實(shí)行依法行政,加強(qiáng)行政管理和監(jiān)督,在各級政府之間和內(nèi)部分別建立起法規(guī)明晰、職責(zé)分明,分工合作的良好工作機(jī)制。

[1]王軍.效與公-深化我國收入分配制度改革的思考與建議(下)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2008(64):9.

[2]陳郁.行政事業(yè)單位職工今冬取暖費(fèi)略增 [N].新消息報(bào).2007-07-10(4).

[3]住房公積金管理?xiàng)l例[EB/OL].(2005-10-06)[2011-03-31].http://news.xinhuanet.com/house/2005-10-06/content-3586796.htm.