上海市經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財政政策分析

申 燕

（上海金融學(xué)院 公共經(jīng)濟管理學(xué)院，上海 201209）

上海市經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財政政策分析

申 燕

（上海金融學(xué)院 公共經(jīng)濟管理學(xué)院，上海 201209）

2010年上海世博會的召開和“兩個中心”地位的確立對上海來講,是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大好機遇,同時也對上海的城市財政也提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。文章從上海市財政政策入手，通過分析當(dāng)前財政收入、財政支出以及財政體制的現(xiàn)狀，查找存在的不足，提出完善上海財政政策的對策和建議。

財政收入；稅收收入；金融業(yè)；服務(wù)業(yè)

1 上海市地方財政收入現(xiàn)狀與問題

上海市的財政收入目前已形成以稅收為主，非稅收入為輔的公共收入結(jié)構(gòu)。在“十一五”期間，地方財政收入實現(xiàn)了2000億元的突破，于2007年達到2102.63億元，2008受經(jīng)濟危機的影響，增長速度雖有放緩，但2006~2009年間的平均年增幅仍達到了23.55%，其中稅收收入占地方財政收入的年平均比例達到89.9%，在部分年份如2007和2008年度甚至高達90%以上。

從稅收收入的稅種結(jié)構(gòu)來看，地方財政收入主要來源于流轉(zhuǎn)稅，2006~2009年期間的稅收收入中，增值稅所占的年均比例約為15.1%，營業(yè)稅約為33.5%，企業(yè)所得稅約為19.78%，個人所得稅約為8.48% ，其它各稅占比約為23.14%。

從稅收收入的稅源來看，其結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)步上升，與經(jīng)濟發(fā)展方式的逐步轉(zhuǎn)變相吻合，2009年第三產(chǎn)業(yè)稅收收入比重達到了75.1%。從行業(yè)分布來看，85%以上的稅收增量來自于房地產(chǎn)、金融保險、交通運輸業(yè)等。

從非稅收入來看，雖然絕對量在增長但相對量卻逐年下降，“十一五”期間占地方財政收入的年均比重為大約為10%左右。這從一個側(cè)面反映了地方財政收入正朝著穩(wěn)定和規(guī)范的方向發(fā)展，但預(yù)算外收入并無明顯下降趨勢，尤其在2009年還呈現(xiàn)明顯增長。

綜觀地方財政收入的現(xiàn)狀，尚未形成一個穩(wěn)健和穩(wěn)定的財政收入體系，即包括租、稅、利、費并存的公共收入體系，而是單純以稅費為主，稅又以流轉(zhuǎn)稅為依托。第三產(chǎn)業(yè)稅收雖然占據(jù)2/3的份額，但其構(gòu)成并不容樂觀。以下幾點尤其值得反思：

（1）地方政府對稅收調(diào)整缺乏靈活性。上海市作為全國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的排頭兵，在推進“兩個中心”建設(shè)的過程中，不可避免受到現(xiàn)行稅制不完善的制約，如營業(yè)稅的重復(fù)征收等問題，而地方政府在該方面的作為有限會在很大程度上制約現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

（2）地方稅主體稅種缺失。分稅制改革后，上海市稅收收入中位列前三的稅種里，增值稅和企業(yè)所得稅是共享稅，只有營業(yè)稅是地方稅，其中一部分營業(yè)稅還需劃歸中央，財產(chǎn)稅和其它稅種合計僅占較小比例，2006~2009年間占地方財政收入的年均比例約為15%左右。這種地方稅收過分依賴流轉(zhuǎn)稅的現(xiàn)狀，既不利于為地方政府提供穩(wěn)定可靠的收入來源，同時也加重了稅收對經(jīng)濟活動的扭曲，尤其是對第三產(chǎn)業(yè)的影響，不利于經(jīng)濟發(fā)展方式的快速轉(zhuǎn)變。

（3）地方稅制改革遲緩。部分稅收法制過于“老化”與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀日益脫節(jié)；稅收優(yōu)惠設(shè)計缺乏系統(tǒng)考慮，不能符合當(dāng)下促進經(jīng)濟發(fā)展方式和“兩個中心”建設(shè)的需要，如現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅稅負實際高于第二產(chǎn)業(yè)的增值稅稅負。

（4）對土地財政依賴性偏強。近5年上海房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營稅金，加之各種規(guī)費、房地產(chǎn)業(yè)的稅、費和土地出讓金，總體相當(dāng)于同期上海地方財政收入35% 左右。從目前來看土地出讓金成為了高房價的推手之一，而高房價增加了生活成本和經(jīng)營成本，這在一定程度上降低了上海市對各類人才和企業(yè)的吸引力。

（5）非稅收入仍未全部納入預(yù)算管理。目前仍有很多非稅收入滯留在征收部門過渡賬戶或財政預(yù)算外賬戶中，土地出讓金也未納入預(yù)算，如此則縱容了地方政府不規(guī)范的財政行為，不利于提高地方的財政管理水平和財政資金使用效益，不利于地方政府主動和科學(xué)引導(dǎo)地方經(jīng)濟的發(fā)展。

2 上海市地方財政支出現(xiàn)狀與問題

上海市的財政支出總量逐年增長，2007年突破2000億元大關(guān)之后，以年均16%的增速增長，于2009年達到了2989.7億元，其占GDP的比重自1998年后也呈穩(wěn)定上升趨勢。從支出結(jié)構(gòu)來看，基本公共服務(wù)與管理支出逐漸下降，而包括教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)在內(nèi)的民生支出不斷上升，凸顯了政府專注于民之幸福的努力。

目前上海財政支出的主要問題在于：

（1）財政支出壓力加大。加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，必須營造一個和諧的社會環(huán)境，以人為本、積極維護社會公平是財政義不容辭的責(zé)任。其一，民生支出需求不減。民生支出往往是剛性支出，政府也將民生改善視為自己義不容辭的責(zé)任而大力改進。其二，社保基金支出壓力增加。為解決上海市社?；鸫┑讍栴}，必須提高財政支出為社保基金托底，而上海老齡化的到來將刺激該類支出不斷攀升。其三，城市建設(shè)資金需求持續(xù)旺盛。2020年上海城市軌交設(shè)計總長為880公里，僅此一項財政資本金缺口1000億。

（2）財政支出范圍仍需完善。財政職能的“越位”和“缺位”并存，“越位”如承擔(dān)了一般性競爭領(lǐng)域提供資金的職責(zé)，不利于民間資本的介入，容易產(chǎn)生擠出效應(yīng)?！叭蔽弧比绺黝惿鐣Ｕ现С銎毡椴蛔?，導(dǎo)致現(xiàn)行分配關(guān)系不合理，對收入分配差距沒有起到緩解作用，既不利于促進內(nèi)需的增長，更不利于和諧社會關(guān)系的建立。

（3）財政支出結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整。城市基礎(chǔ)建設(shè)支出比重仍然較大，基本公共管理與服務(wù)支出依然偏高，而對代表經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的先進制造業(yè)的支持力度有限。

3 上海市地方財政管理體制現(xiàn)狀與問題

上海市的地方財政管理體制被稱為 “稅收屬地征管，地方稅收分享”的模式，同時，為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力困難，推行了“鄉(xiāng)財縣管”的改革。財政管理體制中存在的問題主要是：

（1）市級及區(qū)縣財政管理體制尚待進一步規(guī)范。一方面，逐年增加的市級財政壓力呼喚制度層面的突破。除了中央政府規(guī)定的其他政府職能，上海還面臨率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和“兩個中心”建設(shè)的艱巨任務(wù)，但與支出深度、廣度激增相悖的，是財政收入的捉襟見肘。問題癥結(jié)在于，現(xiàn)行分稅制財政管理體制一定程度上限制了本市收入增長的空間。另一方面，區(qū)縣經(jīng)濟繁榮要求進一步規(guī)范市與區(qū)縣財政管理體制。分稅制改革以來，市級財力逐年不斷下沉，各區(qū)縣在運用財政杠桿優(yōu)化區(qū)域資源配置上日益駕輕就熟。但市與區(qū)縣之間也出現(xiàn)類似于央、地財力分配問題，出現(xiàn)了諸如爭稅源、爭戶管的“稅收競爭”、部分財權(quán)、事權(quán)不一致以及市與區(qū)縣之間轉(zhuǎn)移支付機制不完善等問題。

（2）地方預(yù)算管理體制需進一步完善。其一，部門預(yù)算改革自2001年啟動至今已有9年的時間，但是目前的改革仍處于編制形式、程序、內(nèi)容和方法由原有模式向部門預(yù)算模式轉(zhuǎn)換的過渡階段。其二，國庫管理改革進展緩慢，仍然存在很多單位尚未實施國庫單一賬戶管理。其三，努力提高財政透明度。良好的財政資金運轉(zhuǎn)離不開有力的監(jiān)督機制保障，而其核心就在于根源在于提高財政透明度。

（3）財政風(fēng)險無法回避。財政支出不斷擴大的壓力與當(dāng)下促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的“減稅”政策相矛盾，收支差異如何彌補應(yīng)盡早考慮。另外，固定資產(chǎn)投入的資金來源，主要以貸款和債券為主，源于地方財政預(yù)算資金只占全部投入的1~2%，抗金融風(fēng)險能力堪憂。

（4）財政資金的監(jiān)管機制仍待加強。

4 促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財稅政策

促進上海經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的城市財政主要體現(xiàn)在：完善稅制、優(yōu)化支出、創(chuàng)新財政體制、強化財政管理，實現(xiàn)上海經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。收入一翼，主要是通過稅制的完善和稅收的激勵措施來推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；支出一翼，則主要聚焦于財政支出的增減調(diào)整和加強財政支出管理；創(chuàng)新財政體制，就是要對現(xiàn)行的“以收定支、收支掛鉤、分級管理的市區(qū)兩級分稅制財政體制”進行改革和創(chuàng)新，財政體制由相對分權(quán)型轉(zhuǎn)向相對集權(quán)型，強化市級調(diào)控能力，提高上海市城市財政整體的運行效率。

4.1 稅收一翼的基本思路

完善促進上海經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的稅收政策，必須適時調(diào)整行業(yè)稅負，不斷豐富行業(yè)稅收政策，同時注重稅收政策的適度調(diào)節(jié)。我們認為當(dāng)前較為迫切的政策重點主要體現(xiàn)在：

鼓勵現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)的發(fā)展；鼓勵與實體經(jīng)濟聯(lián)系緊密的金融市場的發(fā)展；鼓勵“準(zhǔn)離岸金融中心模式”的發(fā)展；鼓勵航運業(yè)企業(yè)多承擔(dān)“知識型貨物”運輸產(chǎn)品；鼓勵航運企業(yè)發(fā)展“大規(guī)模定制”服務(wù)。

在具體稅制設(shè)計上，需要在直接稅和間接稅的調(diào)整和改革方面下足工夫，主要側(cè)重于調(diào)整或改革營業(yè)稅、所得稅、印花稅等稅種的相關(guān)規(guī)定，考慮適時開征證券交易稅和資本利得稅。（1）營業(yè)稅調(diào)整。逐年降低金融機構(gòu)營業(yè)稅率，每年調(diào)低1個百分點，直至下調(diào)為1~2%；從長遠來看，可參照國際慣例，將營業(yè)稅改征增值稅，但必須根據(jù)金融業(yè)的不同性質(zhì)給予不同的稅收優(yōu)惠。（2）印花稅調(diào)整。暫時停征金融業(yè)印花稅，或者給予銀行或機構(gòu)投資人印花稅豁免；從長遠來看，應(yīng)以證券交易稅取代證券交易印花稅，從而促使證券市場經(jīng)濟行為規(guī)范化。（3）企業(yè)所得稅調(diào)整。給重點扶持的金融機構(gòu)減征企業(yè)所得稅的待遇，可參照高新技術(shù)企業(yè)的做法制定具體的符合條件；單獨制定金融機構(gòu)企業(yè)所得稅稅前扣除辦法，放寬一些稅前扣除規(guī)定，如金融資產(chǎn)準(zhǔn)備金、資產(chǎn)重組損失等；增加加速折舊條款。（4）個人所得稅調(diào)整。適當(dāng)增加個人扣除項目，如金融企業(yè)高管子女的境內(nèi)非義務(wù)教育學(xué)習(xí)費用給予定額扣除；從業(yè)人員購房貸款利息或租金支出，在限額比例內(nèi)據(jù)實扣除；年所得12萬以上的高收入人員，允許將一定比例的稅款轉(zhuǎn)至個人社保帳戶；購買商業(yè)養(yǎng)老保險的資金可在限額內(nèi)據(jù)實扣除。

而國際航運中心則側(cè)重于調(diào)整或改革增值稅、營業(yè)稅、出口退稅和所得稅等的相關(guān)規(guī)定。

此外，由于大量稅收優(yōu)惠政策的存在，既要保證稅收優(yōu)惠落到實處，也為了防止納稅人利用稅收優(yōu)惠逃避稅而造成上海稅收收入的損失，同時為了讓納稅人清晰地了解和掌握不斷推陳出新的稅收政策和制度，更好地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，必須做到“依法治稅、規(guī)范執(zhí)法、職能優(yōu)化、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。

4.2 支出一翼的基本思路

通過支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、多管齊下的方法和支出中的績效管理來促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。具體體現(xiàn)在：

（1）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，切實解決當(dāng)前上海財政當(dāng)中所存在的“缺位”和“越位”問題?？梢酝ㄟ^削減一些不必要的或低效率的財政支出項目，如行政管理支出的人員經(jīng)費、國有企業(yè)的政策補貼等等，將優(yōu)化出來的財政資金優(yōu)先用于兩個中心建設(shè)所急需的領(lǐng)域或項目。在現(xiàn)階段財政支出的領(lǐng)域可以考慮：通過搭建和完善合理的空間布局，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展；增加支持金融市場建設(shè)的支出，包括各種對金融企業(yè)和金融人才的補貼；增加專業(yè)教育和培訓(xùn)的支出，提升人力資源稟賦；減少在政策性金融領(lǐng)域的支出，降低政策性金融機構(gòu)對財政資金的依賴。

（2）除了財政資助、貼息、補貼等常用的支出手段之外，針對不同的激勵目標(biāo)和不同的激勵主體，可以采用一些新的激勵政策方式，主要包括：允許財政參股、設(shè)立財政專項資金、政府購買企業(yè)回購、政府購買擇機推廣或轉(zhuǎn)讓等，以達到吸引民間資金參與的目的。

（3）推廣績效管理，提高財政支出的效益和效率，進而提高實現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性，其最典型的特征是結(jié)果導(dǎo)向型的或者說是基于結(jié)果的問責(zé)制。這樣一方面可防范資金撥付者過度的撥款承諾和錯誤的支出安排，另一方面督促資金使用者嚴(yán)格規(guī)范資金的使用，自覺防范資金濫用。

4.3 探索推進地方財政體制改革

上海市的地方財政體制改革包括兩個層次，其一是調(diào)整市與區(qū)縣之間財政關(guān)系的改革措施；其二是調(diào)整區(qū)縣同其下屬街道或村鎮(zhèn)之間財政關(guān)系的改革措施。

（1）進一步優(yōu)化市與區(qū)縣之間財政體制。本著漸進改革的原則，可按以下步驟逐步優(yōu)化：第一步，逐步取消按企業(yè)規(guī)模劃分的作法，將其按隸屬關(guān)系實施屬地征管，在2~3年里完成全市范圍內(nèi)所有企業(yè)屬地化統(tǒng)一征管改革。同時開展第二步，根據(jù)屬地不同劃分各類企業(yè)稅收分成比例多寡。在第一步徹底完成后展開第三步，不斷調(diào)整兩類企業(yè)各自稅收分成比例直至均衡。第四步，選擇恰當(dāng)時機向完全屬地征收。同時，要調(diào)節(jié)好各區(qū)縣財力分配不均問題，加強一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，加強資金使用監(jiān)管，并輔以專項資金形式指定用于落后區(qū)縣的基礎(chǔ)設(shè)施。

（2）繼續(xù)推進區(qū)縣與街道財政體制改革。建議將街道逐步改制為社區(qū)組織，他們可以擁有財務(wù)，可以為社區(qū)成員自治活動提供財力，但其財務(wù)活動限于社區(qū)公眾自愿的公共支出，而不涉及政府收支。關(guān)系到街道的政府性收支活動仍由區(qū)縣政府負責(zé)。如此，街道就成為既發(fā)揮一定財政職能、又不屬于一級政府的第三部門組織，這有助于提升區(qū)縣以下財政管理體制的效率。

（3）堅定不移地推進“金財工程”建設(shè)，促進財政管理水平的提高。“金財工程”即政府財政管理信息系統(tǒng)，是繼“金關(guān)”和“金稅”工程之后，在我國財政領(lǐng)域?qū)嵭须娮诱?wù)的又一重要組成部分?！敖鹭敼こ獭钡膶嵤?，將從根本上改變財政系統(tǒng)多年來“粗放”的管理模式，促進財政分配行為的科學(xué)化和規(guī)范化，加強對財政資金使用的監(jiān)管，提高財政工作效率和財政資金的使用效益，更好地為人民理財。目前上海市正在推進“金財工程”建設(shè)，但是各項工作仍在摸索中前行，仍然要有很多的路要走。

[1]儲敏偉.促進“兩個中心”建設(shè)的上海城市財政[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2010.

[2]方星海．上海金融發(fā)展報告2009[M]．上海：上海人民出版社，2009.

[3]郭紅蕾.金融危機下上海國際金融中心構(gòu)建研究[J].遼寧經(jīng)濟研究,2009，（12）.

[4]郭玉清，郭慶旺．創(chuàng)新型城市的財政支持體系[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[5]胡怡建．上海財政運行實證研究[M]．上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

（責(zé)任編輯/易永生）

F812.7

A

1002-6487（2011）03-0157-03

申 燕（1972-），女，山西文水人，博士，講師，研究方向：財政理論與政策。