事業(yè)單位分類改革踏入“深水區(qū)”

■易麗麗

科學(xué)分類是改革的前奏也是改革的過程，更是改革成功的關(guān)鍵。種種跡象表明，本輪“事改”要動真格。

3月22日，《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革實施指導(dǎo)意見》正式下發(fā)。該文件強(qiáng)調(diào)在分類改革基礎(chǔ)上，進(jìn)行事業(yè)單位人事管理制度改革，推進(jìn)事業(yè)單位績效工資改革，明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險等改革方向?！兑庖姟窞槭聵I(yè)單位分類改革確定了時間表：到2015年，完成事業(yè)單位分類；到2020年，要建立起事業(yè)單位管理體制和運行機(jī)制，形成中國特色公益服務(wù)體系。

選在“十二五”開局之年這個時間點下發(fā)這個綜合性文件，可以從側(cè)面體現(xiàn)出中央的強(qiáng)烈決心。據(jù)透露，人保部將推動《事業(yè)單位人事管理條例》年內(nèi)出臺抓好配套單項法規(guī)制定工作。事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢，在過去常有“沒有總體目標(biāo)”、“零敲碎打”等負(fù)面評論。目前，改革時間表已經(jīng)最終敲定，這標(biāo)志著涉及包括離退休人員在內(nèi)的4000萬“事業(yè)人”的改革，已經(jīng)正式拉開序幕。

種種跡象表明，本輪“事改”要動真格。

五個“先行者”

2008年“兩會”之后，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5?。ㄊ校┫绕陂_展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。截至目前，《方案》出臺已過去3年，5個試點省（市）無一公布具體改革方案，其中的難度與敏感可想而知。

之所以選擇這5個?。ㄊ校?，主要還是在事業(yè)單位改革的探索中，他們已積累了一些經(jīng)驗和有效的做法。

廣東省2006年被中央確定為事業(yè)單位改革試點省。事實上，早在2003年，深圳市成為全國最早醞釀事業(yè)單位改革計劃的城市，“試水”取消干部身份在全國引起關(guān)注。作為廣東省的試點城市，深圳市改革辦在2007年一次性公布了5個深圳事業(yè)單位改革方案，內(nèi)容涉及取消現(xiàn)有事業(yè)單位行政級別，推行職員制，公共財政供給不再按人頭定費，而是“以事定費”，更為大膽的是，提出將在現(xiàn)有事業(yè)單位中推行法定機(jī)構(gòu)試點，按照董事會的模式進(jìn)行運作。深圳事業(yè)單位改革為廣東省在全省各地全面鋪開改革打好了前站。2010年廣東省委、省政府出臺了《事業(yè)單位分類改革的意見》。

浙江省早在2001年就下發(fā)了《關(guān)于深化事業(yè)單位改革的意見》，事業(yè)單位改革正式啟動，當(dāng)時在全國尚屬第一位。浙江事業(yè)單位改革最初是以相關(guān)配套改革為主，主要是分配制度改革，人事制度改革。真正引起全國關(guān)注，是本世紀(jì)初，浙江將改革推向了敏感與核心地帶──產(chǎn)權(quán)改革。2003年，浙江省省級事業(yè)單位開始醞釀改革，2004年秋，提出對省屬事業(yè)單位進(jìn)行分類改革。浙江的“分類改革法”被認(rèn)為是對全國事業(yè)單位改革最有借鑒意義的舉措，其中，中介服務(wù)類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位原則上要轉(zhuǎn)制成企業(yè)，同時吸引社會資本介入改制。產(chǎn)權(quán)界定清楚，可操作性強(qiáng)是浙江事業(yè)單位改革對全國改革的一個貢獻(xiàn)。

重慶市從1999年開始全面啟動事業(yè)單位改革工作，作為1997年才設(shè)立的中央直轄市，事業(yè)單位改革一直有亮點。重慶事業(yè)單位改革推進(jìn)的做法有借鑒意義：一是注重在“領(lǐng)導(dǎo)”層面做文章。事業(yè)單位改革中的老大難問題及一些重要政策的出臺，“事改”辦都是通過市委、市政府這個層面解決，威力大，效果明顯。二是注重發(fā)揮新聞媒體的輿論造勢作用。三是注重“事改”績效及責(zé)任追究。建立了“事改”進(jìn)度定期報告和通報制度，對改革力度大，成效顯著的給予記功；對領(lǐng)導(dǎo)不重視，推進(jìn)步伐遲緩的作不合格處理，單位不得評優(yōu)，領(lǐng)導(dǎo)個人不得評為合格以上等次。四是注重妥善處理改革中的爭議。重慶市在全國率先出臺了《人事爭議仲裁條例》，為改革保駕護(hù)航。

上海的事業(yè)單位改革同樣可圈可點。2003年，上海市政府以四號和五號文頒發(fā)了《上海市事業(yè)單位聘用合同辦法》和《上海市事業(yè)單位聘用合同爭議處理辦法》，拉開了事業(yè)單位“搬掉鐵交椅”的序幕。上海在事業(yè)單位探索中，“管辦分離”為全國貢獻(xiàn)了智慧?！罢?、機(jī)構(gòu)辦”是上海的一個創(chuàng)新，按行業(yè)組建公共事業(yè)舉辦機(jī)構(gòu)，將有關(guān)公益類事業(yè)單位與原政府主管部門切斷隸屬關(guān)系后，改由另外組建的有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)舉辦。上海申康醫(yī)院發(fā)展中心是市政府設(shè)立的正廳級國有非營利性的事業(yè)法人，是市級公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)投資、管理、運營的責(zé)任主體和政府辦醫(yī)的責(zé)任主體，外界稱為“醫(yī)療國資委”?！肮苻k分離”是事業(yè)單位改革的一個原則，怎么分離目前仍沒有解決，但這是一個趨勢。

山西省事業(yè)單位改革于2004年啟動，其中山西社科院、農(nóng)科院等單位就是當(dāng)時的試點。2006年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室首次將山西確定為事業(yè)單位分類改革試點省。2008年，山西省事業(yè)單位崗位設(shè)置管理、公開招聘實施工作動員會召開在經(jīng)過近3年的前期籌備后終于拉開大幕。太原市是山西省試點的城市太原市大刀闊斧進(jìn)行改革，無“事業(yè)一律撤?！渡轿魇∈聵I(yè)單位崗位設(shè)置管理實施辦法》于2009年6月公布，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。

總結(jié)5個改革“先行者”的經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位改革在摸著石頭過河除了5個試點省創(chuàng)新，全國很多地方也在摸索，但是改革的成果能否經(jīng)得起考驗，現(xiàn)在下定論還為時過早。

分類改革有何亮點

本次改革的目標(biāo)是讓事業(yè)單位更好更快的發(fā)展，提高公共服務(wù)質(zhì)量，發(fā)展社會事業(yè)。這一目標(biāo)的定位，讓“事業(yè)人”有一個好的職業(yè)前景預(yù)期。這一目標(biāo)是積極的，一改以往事業(yè)單位改革減人員、簡機(jī)構(gòu)、減輕財政負(fù)擔(dān)這種“甩包袱”的消極表述。

《意見》中將改革的目標(biāo)定為到2020年，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會力量參與的公益服務(wù)新格局，形成基本服務(wù)優(yōu)先供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。這一目標(biāo)給事業(yè)單位描繪了一個藍(lán)圖，作為向全社會提供基本公共服務(wù)的載體和平臺，作為公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，涉及2962萬在職人數(shù)的全國125.6萬個事業(yè)單位將大有作為。

早在1992年，事業(yè)單位改革就已破題。改革開放以來，政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了六次，涉及到事業(yè)單位的就有四次。事業(yè)單位改革的“三駕馬車”分別是：以組織部門和人事部門為主的人事制度改革，1995年原人事部、中編辦就啟動了事業(yè)單位人事制度改革試點；事業(yè)單位本身的經(jīng)營性和公益性改革，如科技部、文化部、教育部在部內(nèi)進(jìn)行的改革，以市場化、產(chǎn)業(yè)化為改革方向等；最后一類是體制改革，這種改革伴隨著行政體制改革，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，放權(quán)搞活。由此可知，事業(yè)單位的改革并不是才啟動，其實與國企、政府改革是同步的，形象地說只是“醒得早，起得晚”。

事業(yè)單位改革為何給人滯后的印象？原因之一就是缺乏一個整體推進(jìn)的方案，而此次改革整體方案制定出來了，并且將時間表都明確列出。最為可貴的是事業(yè)單位改革明確到了分類改革。分類是改革的過程也是改革的前奏，科學(xué)分類是事業(yè)單位改革成功的關(guān)鍵，此次改革找到了要害。

《意見》中，事業(yè)單位改革被劃分三類，“參照公務(wù)員類”即承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位劃入政府序列；“自收自支”類即從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位將被推向市場，而一部分“財政補(bǔ)貼”類即公益性事業(yè)單位，將從人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面推進(jìn)，采取“管辦分離”等辦法完善治理結(jié)構(gòu)。中編辦還出臺了分類目錄，不粗也不細(xì)，基本上是承擔(dān)行政職能的，劃定一個范圍，如食品監(jiān)督，衛(wèi)生監(jiān)管，既宏觀也具體。在操作上解決了地方事業(yè)單位的界定。

與以往不同，本次事業(yè)單位改革有“1＋10”文件，針對總體文件有10個配套文件進(jìn)行解釋和規(guī)定操作辦法?！兑庖姟愤€明確了事業(yè)單位績效工資改革的推進(jìn)。對事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革方向，確定為要逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。

繞不開的“深水區(qū)”

五省市實施方案“難產(chǎn)”，最大原因就是事業(yè)單位改革牽涉面廣，涉及行業(yè)多，涉及單位每個干部職工的切身利益。各試點省市謹(jǐn)小慎微很有必要，避免引起“震動”導(dǎo)致被動，都在等待、觀望中擇機(jī)推出。

改革的動力影響著改革推進(jìn)的程度。我們發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位改革兩頭熱，中間冷。領(lǐng)導(dǎo)層熱，因為要鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果要進(jìn)行事業(yè)單位改革。一般的群眾也熱，看病難，上學(xué)難，看到這些公共服務(wù)的問題，認(rèn)為改革事業(yè)單位就能解決，所以擁護(hù)改革。但恰恰事業(yè)單位自身沒有這個熱情。事業(yè)單位改革，“事業(yè)人”既得利益要失去，社會和政治地位會改變，事業(yè)單位自身怎樣才能支持，如何能夠順利推進(jìn)？這是改革的“深水區(qū)”。

達(dá)奇·李奧那多的“三圈理論”告訴我們，一個公共政策能夠有效，需要價值、能力和支持三方面達(dá)到平衡。事業(yè)單位改革體現(xiàn)了公共價值，但是政策方案的實施與執(zhí)行中的約束條件仍是一大難題，以養(yǎng)老保險為例，方案提到要建立職業(yè)年金，以提高事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施，學(xué)者稱職業(yè)年金“是沒影的事”。這其實就是改革的財力并沒有保障。再次，必須認(rèn)真考慮所涉及的利益關(guān)系者的態(tài)度與意見，即支持問題，自上而下的“被改革”容易引起反彈。例如取消了行政級別，“事業(yè)人”沒有體現(xiàn)社會政治地位的替代制度，每個人都奮斗了十幾年或幾十年，如何能夠平衡？

盡管從單位性質(zhì)上看，要進(jìn)行分類劃分并不困難，但由于所有事業(yè)單位都與政府行政機(jī)關(guān)有著密切的關(guān)系，為平衡和照顧各方利益，要進(jìn)行公平有效的劃分爭議極大。有些事業(yè)單位沒有界定是做什么。例如：中編辦同意成立一個事業(yè)單位，批文涉及名稱、核定編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、級別，卻恰恰沒有界定職能?，F(xiàn)在事業(yè)單位都擔(dān)心分到不利的類別，紛紛打報告要參照公務(wù)員管理，提出自己具有公共管理職能，要求全額拔款，回歸行政部門。中編辦去核實，被核實的事業(yè)單位說有公共職能，能道出一萬個理由；但中編辦得出核實結(jié)論為沒有公共職能，卻找不到依據(jù)。5個試點省，方案“難產(chǎn)”說到底還是最后的分類不敢公布。所以，在劃分時要將行政性事業(yè)單位回歸政府，但是在回歸過程也要防止不應(yīng)該回歸的也搭政策便車。

事業(yè)單位改革在很大程度上不取決于事業(yè)單位本身，而取決于政府。政府如果仍然把事業(yè)單位看成下屬機(jī)構(gòu)，改革肯定受阻，目前主管部門與事業(yè)單位的利益紐帶沒有切割。例如：中央部委實行“陽光工資”，原則是限高、穩(wěn)中、托低。這說明各部委在財政預(yù)算撥款下還有其他收入來源，這些來源就是事業(yè)單位。管辦分離是改革“深水區(qū)”的一個難題。

建立法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位要邁的門檻。法人治理結(jié)構(gòu)與黨管干部要統(tǒng)一起來，黨管干部就是內(nèi)部控制，而法人治理結(jié)構(gòu)就是外部控制。避免法人治理結(jié)構(gòu)流于形式，同時也要讓黨管干部得到體現(xiàn)，是改革“深水區(qū)”要面對的問題。

最后，事業(yè)單位改革中，有一部分是推向市場。目前進(jìn)行的改革中，已出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的案例?！皢挝粌?nèi)部收購”無論是經(jīng)營層、技術(shù)人員還是市場人員，多數(shù)都可以拿到數(shù)量不等的股份，利益均沾。這樣一來，改制過程中國有資產(chǎn)被嚴(yán)重低估，因為絕大多數(shù)人都能獲益，所以這種腐敗最不容易被發(fā)現(xiàn)，也最缺乏監(jiān)督。這種流失比國有企業(yè)更難監(jiān)督。事業(yè)單位改制過程做到公開透明，程序嚴(yán)格規(guī)范，獨立客觀審計尤顯重要。