論可持續(xù)發(fā)展觀的貫徹與水資源論證制度的完善

馮 嘉 于義彬

(1．蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州215006;2．水利部水資源管理中心，北京100053)

要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想目標(biāo)，必須將可持續(xù)發(fā)展理念貫徹到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，把可持續(xù)發(fā)展理念細(xì)化為清晰明確的操作準(zhǔn)則，為人類的行為提供具體準(zhǔn)確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，必須加強(qiáng)有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)。在這方面，我國相關(guān)立法借鑒、設(shè)計(jì)并實(shí)施了很多很好的法律制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但對(duì)于水資源這種很重要的自然資源而言，對(duì)于如何在確保水資源獲得良好保護(hù)的前提下支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的法律制度建設(shè)還稍顯落后。水資源是人類生存和發(fā)展的必備要素，任何行業(yè)的發(fā)展乃至人類的生命延續(xù)都離不開水的滋養(yǎng)，相比其他自然資源，水資源對(duì)于人類的極端重要性不言而喻。貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展理念，必須要在水資源保護(hù)與開發(fā)利用上大做文章，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)制定并實(shí)施促進(jìn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的法律制度。

1 可持續(xù)發(fā)展理念的法律視角解讀

對(duì)于如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，有學(xué)者指出:“正確的發(fā)展道路不是要停止經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是要確保經(jīng)濟(jì)增長絕對(duì)建立在其生態(tài)基礎(chǔ)之上，并確保其生態(tài)基礎(chǔ)受到保護(hù)和發(fā)展，以使其可以支持長期的增長”［1］?？梢姡l(fā)展不是無度的，而是要受到客觀條件的限制，這個(gè)客觀條件就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展賴以存在的“生態(tài)基礎(chǔ)”。我國環(huán)境保護(hù)工作的現(xiàn)狀仍不盡如人意，究其原因，主要在于人們對(duì)于可持續(xù)發(fā)展理解的偏差?？沙掷m(xù)發(fā)展關(guān)注的是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)之間的關(guān)系，但它并不是不分主次的，也不認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)環(huán)境資源保護(hù)，而是認(rèn)為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須“絕對(duì)建立在其生態(tài)基礎(chǔ)之上”［1］，也就是說社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須遵從生態(tài)環(huán)境這個(gè)客觀條件，由環(huán)境資源承載力決定人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模。這里蘊(yùn)含了兩層意思:①在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源這對(duì)矛盾之間，起決定作用的是環(huán)境資源狀況而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展;②之所以由環(huán)境資源狀況決定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模，是因?yàn)榄h(huán)境資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力是有限的，這個(gè)承載能力的上限就是可以被量化確定的環(huán)境資源承載力，如果社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和速度都在環(huán)境資源承載力的容許限度之內(nèi)，則不僅經(jīng)濟(jì)能夠得到發(fā)展，還能使環(huán)境資源本身獲得休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，只有這樣的發(fā)展才是可持續(xù)的。因此，可持續(xù)發(fā)展在法律上的含義是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模必須以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，不得超過環(huán)境資源承載力而開發(fā)、利用自然資源并排放污染物。法律在貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展理念時(shí)應(yīng)當(dāng)緊緊把握環(huán)境資源承載力這個(gè)概念，以總量控制的方法，用可量化的具體數(shù)值指導(dǎo)并控制人類開發(fā)利用環(huán)境資源的行為的幅度，同時(shí)賦予環(huán)境資源開發(fā)利用者以相應(yīng)的法律權(quán)利與義務(wù)。超過環(huán)境資源承載力的開發(fā)利用行為是禁止和違法的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任;而在環(huán)境資源承載力限度內(nèi)的開發(fā)利用行為則是合法的，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)和鼓勵(lì)。

2 水資源論證制度是貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的重要制度

人類利用可更新資源的數(shù)量和速度，不能超過資源本身的更新速度，否則會(huì)造成資源的枯竭而不能永續(xù)利用［2］?？梢?，對(duì)水資源這種可更新資源的開發(fā)利用也應(yīng)當(dāng)遵循水資源的承載能力，把握住水資源承載力并開展相關(guān)的管理就成為通過法律措施保護(hù)水資源的關(guān)鍵所在。在水資源管理方面堅(jiān)持貫徹可持續(xù)發(fā)展，要求相應(yīng)的法律制度能夠體現(xiàn)水資源承載力的基本特性，將水資源承載力作為指導(dǎo)和衡量人們開發(fā)、利用水資源的行為的基本準(zhǔn)則，這個(gè)制度就是水資源論證制度。

2．1 水資源論證制度的含義

水資源論證制度是指在開發(fā)利用水資源之前，分析、論證該開發(fā)或建設(shè)活動(dòng)所在地的水資源儲(chǔ)量、水質(zhì)等狀況是否能夠滿足該開發(fā)或建設(shè)活動(dòng)的合理用水需求，并分析、論證該開發(fā)或建設(shè)活動(dòng)可能對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源配置所產(chǎn)生的影響。

人類對(duì)水資源的開發(fā)利用會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的效果，①人類行為對(duì)包括水資源在內(nèi)的環(huán)境要素及其整體的影響，②水資源作為人類生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)所依賴的基本物質(zhì)資料對(duì)人類行為的制約作用，包括水量和水質(zhì)的制約。在這兩個(gè)方面的影響中，①人類對(duì)環(huán)境的影響，②水資源對(duì)人類的影響。在這二者中，水資源論證制度主要關(guān)注的是第二個(gè)方面，即水資源對(duì)人類的經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用行為的制約作用。該制度的核心內(nèi)容是通過對(duì)某個(gè)地區(qū)在一定時(shí)間段內(nèi)水資源的總量和配置以及人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求進(jìn)行分析、論證，判斷人類開發(fā)利用水資源的行為是否超出了水資源的承載能力，進(jìn)而做出允許、限制或者禁止人類相關(guān)的開發(fā)利用行為的決定。如果人類開發(fā)利用水資源的規(guī)模或幅度超越了水資源承載力，則法律就禁止這樣的開發(fā)利用行為，或者采取措施限制開發(fā)利用水資源的規(guī)模。由此可見，水資源論證制度不僅要求人類在從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)考慮生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更為重要的是它還以水資源承載力為依據(jù)為判斷人類的開發(fā)利用行為合法與否提供了標(biāo)準(zhǔn)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展真正建立在水資源承載力基礎(chǔ)之上，做到了由環(huán)境資源的狀況決定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模。

2．2 水資源論證制度同環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的聯(lián)系與區(qū)別

在外在表現(xiàn)上，水資源論證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有很多相似之處，造成二者難以區(qū)分。如二者都在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段進(jìn)行，分析對(duì)象有一定的重合性，包括水資源狀況、企業(yè)生產(chǎn)工藝、水污染物的種類、濃度和數(shù)量等，以及二者最終都是通過行政許可的方式允許、限制或者禁止建設(shè)項(xiàng)目的生產(chǎn)和建設(shè)。盡管二者有諸多相似之處，但他們是決然不同的兩種法律制度，對(duì)于貫徹、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展理念的作用是完全不同的。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的功能主要有兩點(diǎn):一是分析預(yù)測人類開發(fā)、利用環(huán)境資源的行為可能對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響;二是設(shè)計(jì)擬采取的防范不利環(huán)境影響的措施。該制度的最終目的是避免或減輕人類行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響，保護(hù)環(huán)境。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的功能具有作用的單向性，即它僅考慮人類行為對(duì)環(huán)境的影響，而不分析論證環(huán)境狀況對(duì)人類行為的制約作用。在人與環(huán)境這個(gè)關(guān)系中，作用的方向是單純由人類的行為指向環(huán)境的。

而水資源論證制度的功能則主要是分析預(yù)測人類的生產(chǎn)經(jīng)營行為對(duì)水資源的開發(fā)利用需求是否超出了當(dāng)?shù)厮Y源的供給能力(水資源承載力)。這反映出水資源論證制度更加注重水資源對(duì)人類行為的制約，相比環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度功能的單向性，水資源論證制度的功能具有雙向性，即在人與水資源這個(gè)關(guān)系中，人對(duì)水資源的影響和水資源對(duì)人的制約都是水資源論證制度的考慮因素。正是因?yàn)榫哂羞@樣的制度功能，才使水資源論證制度能夠以水資源承載力為依據(jù)指導(dǎo)和衡量人類的開發(fā)利用水資源的行為。由該功能所決定，水資源論證制度還有一些衍生出的制度功能，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度所不具備的。首先是有助于企業(yè)降低投資風(fēng)險(xiǎn)，幫助項(xiàng)目投資者謹(jǐn)慎決策。任何涉及水資源開發(fā)利用的建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃行為，其或多或少都要受到水資源狀況的制約，如果沒有充足的水源或者缺乏具備一定水質(zhì)的水源供給，則該開發(fā)利用水資源的行為在經(jīng)濟(jì)上就存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。通過水資源論證，分析當(dāng)?shù)氐乃Y源供給狀況，可以為項(xiàng)目投資者提供更加客觀全面的決策信息，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。其次是有助于鼓勵(lì)項(xiàng)目投資者提高水資源利用效率，節(jié)約用水，并降低項(xiàng)目的運(yùn)營成本。通過水資源論證，核定出項(xiàng)目的合理用水需求，并根據(jù)該合理用水需求核發(fā)取水許可指標(biāo)。因此在實(shí)施水資源論證之后，項(xiàng)目的用水并不是申請(qǐng)多少就核準(zhǔn)多少，而是以供定需。這樣就激發(fā)了企業(yè)采用先進(jìn)的技術(shù)措施節(jié)約用水、提高水資源利用效率和循環(huán)使用水資源的積極性，同時(shí)也有助于降低企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營成本。

可見，水資源論證制度能夠更加全面的論證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源之間存在的互相制約和互相影響的關(guān)系，是直接體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀要求的水資源管理制度。但這并不是說水資源論證制度要比環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更為先進(jìn)、更為優(yōu)越，二者都是非常重要的環(huán)境資源管理制度，不可互相替代。

3 水資源論證制度的現(xiàn)狀及完善措施

3．1 現(xiàn)行水資源論證制度存在的問題

我國現(xiàn)行有關(guān)水資源論證制度的立法主要是《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》及《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》。制度的實(shí)施雖然具有立法依據(jù)，但并不完善。概括說來，現(xiàn)行水資源論證制度主要存在兩個(gè)方面的問題。

3．1．1 適用范圍過窄

現(xiàn)行水資源論證制度只能適用于建設(shè)項(xiàng)目，而不能適用于規(guī)劃。規(guī)劃是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)打算，其內(nèi)容廣泛、時(shí)間跨度大。作為國家籌劃社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的一種重要工具，規(guī)劃規(guī)范的是包括生產(chǎn)與消費(fèi)在內(nèi)的眾多的人類的經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)資源的再分配。作為人類社會(huì)物質(zhì)資源的重要形式之一，水資源亦受到規(guī)劃的重要影響，同時(shí)也極大的制約著規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)程度。因此，規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)考慮其對(duì)水資源配置的影響，同時(shí)亦應(yīng)當(dāng)考慮水資源條件對(duì)規(guī)劃實(shí)施的制約作用。

與單個(gè)的建設(shè)項(xiàng)目相比，規(guī)劃的內(nèi)容更為廣泛，影響更為深遠(yuǎn)。如果說單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證所起到的效果是“點(diǎn)”上的效果，則規(guī)劃水資源論證對(duì)水資源配置和地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所起的作用則是“面”上的效果。為促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度將管理的視角放到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀層面——企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目上，通過對(duì)個(gè)別的、具體的建設(shè)項(xiàng)目與水資源承載能力的關(guān)系的分析論證，促使建設(shè)項(xiàng)目對(duì)水資源的需求符合當(dāng)?shù)氐乃Y源條件。但僅僅從微觀領(lǐng)域關(guān)注解決水資源的合理配置還不足以從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同水資源承載能力相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非個(gè)體的簡單相加，如果僅僅關(guān)注對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的水資源需求進(jìn)行論證，而忽視社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源需求的總量控制、忽視經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局對(duì)水資源供給能力的總體需求，那么社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源之間的供求矛盾不可能得到根本解決。在實(shí)踐工作中，若干項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作所產(chǎn)生的水資源優(yōu)化配置的積極效果往往趕不上一個(gè)水資源利用不科學(xué)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)水資源所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。

3．1．2 立法層級(jí)過低

現(xiàn)行立法中有關(guān)水資源論證制度的規(guī)定效力層級(jí)最高的當(dāng)屬《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》了。但該《條例》對(duì)水資源論證制度的規(guī)定過于簡單，內(nèi)容不完整，僅規(guī)定了建設(shè)單位編制水資源論證報(bào)告書的義務(wù)，并沒有建立系統(tǒng)性的水資源論證制度。水資源論證制度的其他內(nèi)容，都由水利部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》予以規(guī)定。然而，水資源論證在實(shí)施過程中面臨的很多問題是部門規(guī)章無法解決的，如部門規(guī)章無權(quán)創(chuàng)設(shè)任何形式的行政許可，也無權(quán)規(guī)定吊銷許可證照的處罰，這為水資源論證制度的實(shí)施帶來了較大困難。

3．2 水資源論證制度的完善

盡管水資源論證制度對(duì)貫徹可持續(xù)發(fā)展理念意義重大，但其重要性還沒有被立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾所廣泛知悉，因此水資源論證制度的完善應(yīng)當(dāng)首先從觀念入手，加強(qiáng)有關(guān)水資源論證制度的宣傳和教育。其次，要將現(xiàn)行立法有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的有益嘗試擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面，對(duì)各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、綜合開發(fā)利用規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃同水資源開發(fā)利用規(guī)劃的一致性作出分析和論證，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展速度與規(guī)模同我國水資源的承載能力相適應(yīng)。第三，應(yīng)當(dāng)制定《水資源論證條例》，通過行政法規(guī)將規(guī)劃納入水資源論證的適用范圍，并為行政許可權(quán)和處罰權(quán)的設(shè)定提供法律基礎(chǔ)。

(編輯:王愛萍)

［1］王燦發(fā)．環(huán)境法學(xué)教程［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，1997:70．

［2］金瑞林．環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006:5．