加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

傅爾林 姚愛(ài)軍

(1．中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)部，廣東 廣州510053;2．中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東廣州510275)

加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

傅爾林1姚愛(ài)軍2

(1．中共廣東省委黨校(廣東行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)部，廣東 廣州510053;2．中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東廣州510275)

戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱戰(zhàn)略環(huán)評(píng))是加拿大政府實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要手段。盡管加拿大的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展較快，形式多樣，但其戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理念及方法卻有其一般的規(guī)律和特點(diǎn)。本文將介紹加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理念、特點(diǎn)及評(píng)價(jià)方法，分析加拿大戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)我國(guó)的啟示。

加拿大;戰(zhàn)略環(huán)評(píng);啟示。

加拿大從聯(lián)邦到地方甚至到小區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，均開(kāi)展不同形式的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。加拿大戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的指導(dǎo)思想、基本原則及評(píng)價(jià)步驟與方法卻有其一般的規(guī)律性。加拿大戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理論及方法對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有深遠(yuǎn)的意義。

1 戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念及其特點(diǎn)

1．1 戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是指對(duì)政策、計(jì)劃或規(guī)劃有可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行正式的、系統(tǒng)的分析過(guò)程。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的“環(huán)境”包括自然、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)等三方面。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的主要目的是保證在政策、計(jì)劃和規(guī)劃決策時(shí)，盡早考慮自然及社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。

1．2 戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)目標(biāo)從項(xiàng)目層面延伸到更高目標(biāo)的決策層面，環(huán)境問(wèn)題因而得以在政策、計(jì)劃及規(guī)劃的層面即被考慮到，而不僅僅局限在項(xiàng)目層面評(píng)估上。

(1)綜合性。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)為政策、計(jì)劃和規(guī)劃的開(kāi)發(fā)提供了綜合評(píng)價(jià)的平臺(tái)和程序。除了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，很少有其他程序能綜合評(píng)價(jià)政策、計(jì)劃和規(guī)劃對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)通過(guò)權(quán)衡各方利益，使決策更具有可持續(xù)性。

(2)超前性。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是針對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題所做出的超前反應(yīng)。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是在影響環(huán)境之前，就開(kāi)始從宏觀的角度考慮協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系，使人對(duì)環(huán)境的影響降低到最小限度。

(3)廣泛性。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)考慮的環(huán)境后果更廣泛。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在更大的空間范圍考慮環(huán)境影響問(wèn)題，它不僅對(duì)生物及非生物環(huán)境所構(gòu)成的自然生態(tài)系統(tǒng)的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，還要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)能較好地考慮區(qū)域及部門之間的相互影響，使可持續(xù)發(fā)展原則更具有可操作性。

(4)透明性。在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的初始階段讓公眾參與，增強(qiáng)了政策、計(jì)劃和規(guī)劃透明度。公眾參有利于從更廣泛的視野借鑒檢驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，增加政策、計(jì)劃和規(guī)劃開(kāi)發(fā)知識(shí)底蘊(yùn)。

(5)信譽(yù)度。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)可以提升決策部門的信譽(yù)。運(yùn)用戰(zhàn)略環(huán)評(píng)科學(xué)地制訂可持續(xù)性的政策、計(jì)劃和規(guī)劃，能提升決策部門的信譽(yù)。

2 加拿大戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的指導(dǎo)思想和基本原則

為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，加拿大政府承諾把可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿到政策、計(jì)劃和規(guī)劃的制訂過(guò)程中。因此，加拿大內(nèi)閣制定的《政策、規(guī)劃和計(jì)劃提案環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)閣指導(dǎo)方針》要求對(duì)重要的決策、計(jì)劃和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，同時(shí)也鼓勵(lì)開(kāi)展更為廣泛的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。

2．1 加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指導(dǎo)思想

首先，靈活性是指加拿大的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是獨(dú)立于項(xiàng)目環(huán)評(píng)法的非法律性程序。因此，加拿大戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的程序沒(méi)有一個(gè)固定的、統(tǒng)一的模式，其內(nèi)容、程序及方法可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。

其次，實(shí)用性是指戰(zhàn)略環(huán)評(píng)運(yùn)用簡(jiǎn)便易行的方法和標(biāo)準(zhǔn)，不需要太高深的專業(yè)技能，也不需要花費(fèi)太多的資源和時(shí)間。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)盡量使用可靠的科學(xué)知識(shí)和傳統(tǒng)的知識(shí)，重視借鑒相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)報(bào)告通俗易懂，以利于相關(guān)政策及措施的落實(shí)，也便于公眾參與。

第三，系統(tǒng)性是指戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在對(duì)外透明、公開(kāi)的情況下進(jìn)行清晰符合邏輯的分析。因戰(zhàn)略決策具有較強(qiáng)的政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)意義，要求在一定的范圍內(nèi)保密。加拿大的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是在政府內(nèi)部保密情況下進(jìn)行的，但戰(zhàn)略環(huán)評(píng)一旦審批，就要讓公眾知道:要實(shí)施什么，可能帶來(lái)什么結(jié)果，如果出了問(wèn)題如何協(xié)調(diào)。

2．2 加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本原則

(1)盡早納入。在制定政策、計(jì)劃和規(guī)劃時(shí)，在做出不可逆的決定之前，就應(yīng)綜合考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等因素的影響。

(2)檢驗(yàn)備選方案。在政策、計(jì)劃和規(guī)劃的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需準(zhǔn)備被選方案，以便對(duì)各種方案的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)和比較，對(duì)方案進(jìn)行調(diào)整和修改，把環(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)降低到最低限度。

(3)自我評(píng)價(jià)。每個(gè)部門和機(jī)構(gòu)都有責(zé)任對(duì)新提出的政策、計(jì)劃和規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，并對(duì)各自的決策及戰(zhàn)略環(huán)評(píng)負(fù)責(zé)。同時(shí)，堅(jiān)持公平合作的原則，相互協(xié)調(diào)，確保利益相關(guān)者成本與效益得到公正分配。

(4)適當(dāng)?shù)姆治鰧用?。?duì)潛在環(huán)境效應(yīng)的分析層面應(yīng)當(dāng)與預(yù)期的環(huán)境影響大小相匹配。

(5)問(wèn)責(zé)制。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是聯(lián)邦政府公開(kāi)的、負(fù)責(zé)任的決策程序的一部分。適時(shí)邀請(qǐng)受影響的個(gè)人和組織參與評(píng)價(jià)，并完善文件記錄和報(bào)告機(jī)制，以增強(qiáng)問(wèn)責(zé)制。

(6)使用現(xiàn)有機(jī)制。在開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)時(shí)，各部門及各機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡量利用現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)行環(huán)境效應(yīng)分析。

3 加拿大戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的步驟及方法

(1)確定戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的基本框架。對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)通盤考慮。包括將涉及的重要的戰(zhàn)略性問(wèn)題;戰(zhàn)略環(huán)評(píng)小組的成員及部門構(gòu)成;戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn);利益相關(guān)者分析;是否需公眾參與及如何參與;戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中各種相關(guān)法規(guī)的關(guān)系;所需資料及信息;戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的范圍;環(huán)境影響的跟蹤和監(jiān)督，等等。

(2)確定備選方案。一般而言，從備選提案中篩選三個(gè)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。篩選方案時(shí)考慮以下三個(gè)因素:備選方案是否有助于提案目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?備選方案是否具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境方面的可行性?該備選方案與其他部門的目標(biāo)、政策、計(jì)劃或規(guī)劃是否有矛盾?是否重復(fù)?是否有加強(qiáng)作用?還可以把一些實(shí)際例子的成本效益與該方案進(jìn)行比較分析。

(3)確定每個(gè)備選方案可能造成的“環(huán)境影響”。“環(huán)境影響”是指政策、計(jì)劃或規(guī)劃對(duì)人類健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然和文化遺產(chǎn)以及對(duì)土著居民利用土地和資源的傳統(tǒng)方式的影響，也包括對(duì)具有歷史意義、考古學(xué)意義、古生物學(xué)意義或建筑學(xué)意義的遺址、結(jié)構(gòu)或事物的影響。“環(huán)境影響”也指環(huán)境對(duì)政策、計(jì)劃或規(guī)劃的反作用。

(4)基于可持續(xù)性的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確定正面、負(fù)面影響的重要性程度。評(píng)價(jià)提案時(shí)要考慮其環(huán)境影響的重要性程度。為確保對(duì)重要的影響予以充分的考慮，有必要對(duì)影響的重要性程度排序。

(5)確定如何減少或消除負(fù)面影響、增強(qiáng)正面影響。在確定潛在的正面、負(fù)面影響之后，著重尋求減輕負(fù)面影響和增強(qiáng)正面影響的措施。

(6)識(shí)別每個(gè)備選方案的利弊(或機(jī)會(huì)和限制)。備選方案的利弊是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)報(bào)告的核心內(nèi)容，是對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的最終總結(jié)。最終選擇3－4個(gè)可行的、具有可持續(xù)性、并且能滿足第一步“確定戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的基本框架”中所描述的愿景、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的方案作為備選方案。

(7)建立跟蹤和監(jiān)督機(jī)制。跟蹤和監(jiān)督機(jī)制的作用主要體現(xiàn)在:①檢驗(yàn)正在實(shí)施的提案預(yù)期影響效果的準(zhǔn)確性，并及時(shí)反饋，在必要時(shí)對(duì)政策、計(jì)劃或規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。跟蹤監(jiān)督是一個(gè)適應(yīng)性管理過(guò)程。②今日的跟蹤監(jiān)督可以為明日的政策、計(jì)劃及規(guī)劃的制定提供有益的參考。

4 對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的評(píng)估

完成戰(zhàn)略環(huán)評(píng)之后，對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)自身進(jìn)行評(píng)估，并形成報(bào)告文件報(bào)送環(huán)境評(píng)估部門審查。對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的評(píng)估主要包括:戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的質(zhì)量;向環(huán)境評(píng)估審查部門反饋戰(zhàn)略環(huán)評(píng)程序的效果。

5 加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)我國(guó)的啟示

5．1 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的依據(jù)

以政策還是以法律作為我國(guó)構(gòu)建戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的依據(jù)?兩者各有優(yōu)劣，以法律為依據(jù)的優(yōu)勢(shì)是具有權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性;其缺點(diǎn)是在制度本身尚不成熟、社會(huì)各界未能達(dá)成共識(shí)時(shí)難以通過(guò)。而以政策為依據(jù)被遵守的程度相對(duì)較低，但更易被接受，且可以在嘗試的過(guò)程中不斷調(diào)適。構(gòu)建戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的關(guān)鍵是要切合實(shí)際，與本國(guó)的文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度框架相吻合。2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，包括項(xiàng)目環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)兩個(gè)方面，對(duì)政策環(huán)評(píng)我國(guó)還沒(méi)有做出法律規(guī)定，我們可先以政策為依據(jù)開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，待時(shí)機(jī)成熟，再把政策環(huán)評(píng)法律化。

5．2 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的對(duì)象界定

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的對(duì)象可以分為兩個(gè)層次:

一是明確環(huán)評(píng)的相關(guān)術(shù)語(yǔ)。“政策”、“計(jì)劃”、“規(guī)劃”的內(nèi)涵和外延。在實(shí)踐中，“政策”、“計(jì)劃”和“規(guī)劃”經(jīng)常被混用，需要對(duì)其明確界定。通常說(shuō)，政策是一種全面的指示，它是政府或組織提案采取的某項(xiàng)行動(dòng)的大綱、指南或背景，它可能以法律、文件或申明的形式出現(xiàn)。計(jì)劃和規(guī)劃則是某一部門和領(lǐng)域所采取的具體實(shí)施某項(xiàng)政策的行動(dòng)和措施。

二是明確戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的范圍，即對(duì)何種政策、計(jì)劃及規(guī)劃提案應(yīng)該進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。環(huán)評(píng)的范圍過(guò)大會(huì)增加行政成本，降低行政效率，范圍過(guò)小則無(wú)法完成對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的支持。政策因其宏觀特性而對(duì)環(huán)境的影響最為深遠(yuǎn)，是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的最高層次，但也往往具有非規(guī)范性及隨意性，因此有必要通過(guò)界定政策的含義來(lái)明確評(píng)價(jià)的范圍，以確保戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)政策發(fā)生作用。

5．3 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的主體選擇

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的主體是政策、計(jì)劃、或規(guī)劃的發(fā)起人，還是獨(dú)立的第三方?也就是對(duì)“自評(píng)”及“他評(píng)”方式的選擇問(wèn)題。準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)以客觀中立為前提。然而，事情都具有兩面性，“自評(píng)”和“他評(píng)”各有優(yōu)劣。自評(píng)的優(yōu)勢(shì):一是評(píng)價(jià)主體即為政策、計(jì)劃或規(guī)劃的提出者，信息最全面;二是不會(huì)過(guò)于增加現(xiàn)有決策機(jī)制的成本，程序最便捷。但是，自評(píng)的不足之處在于其價(jià)值取向及實(shí)踐操作層面都存在弊端:自評(píng)很難超越部門利益的局限，不利于保持評(píng)價(jià)的公正性;此外，自評(píng)的直接實(shí)施者為各部門及機(jī)構(gòu)的官員，他們盡管對(duì)提案的背景十分了解，但相對(duì)缺乏環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，在應(yīng)對(duì)專業(yè)性極強(qiáng)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)問(wèn)題時(shí)，這種非專業(yè)的自評(píng)凸現(xiàn)出先天不足。

“自評(píng)”又分為兩種方式:一是由政策、計(jì)劃或規(guī)劃的發(fā)起者擬議環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，也就是說(shuō)環(huán)境影響報(bào)告可以由行政機(jī)構(gòu)自己編制。二是政策、計(jì)劃和規(guī)劃的發(fā)起者聘請(qǐng)公司或其他評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)幫助完成。但最終負(fù)責(zé)人還是提出提案的機(jī)構(gòu)。加拿大戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是由各部門及機(jī)構(gòu)對(duì)自己提出的政策、計(jì)劃或規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，屬前一種“自評(píng)”。但聯(lián)邦各部委經(jīng)常通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方法聘請(qǐng)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)間接參與到上述的“自評(píng)”過(guò)程中，以克服本部門專業(yè)上的局限，這點(diǎn)尤其值得借鑒。

“他評(píng)”也可分為兩種方式:一是由專門授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)和專家委員會(huì)進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)。二是由具備環(huán)境影響資格的機(jī)構(gòu)或?qū)＜以u(píng)價(jià)。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)應(yīng)盡快成立不同類型的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)主體，特別是“他評(píng)”的主體。

5．4 轉(zhuǎn)變政府管理體制，切實(shí)開(kāi)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)

我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)開(kāi)始得比較晚，許多政策、計(jì)劃或規(guī)劃實(shí)施后遺留的環(huán)境問(wèn)題至今仍無(wú)法解決。盡管我國(guó)早在2003年就已經(jīng)頒布了包括對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，但規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)總體執(zhí)行情況并不理想。在涉及地方利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的博弈時(shí)，環(huán)境往往被弱化為次要考慮的問(wèn)題。政府部門之間協(xié)調(diào)不一致，成為環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重大障礙。加拿大的經(jīng)驗(yàn)表明，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)有利于打破“條塊分割”的界限，有利于綜合協(xié)調(diào)人與自然、人與人之間的關(guān)系，有利于創(chuàng)造科學(xué)民主的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從源頭控制環(huán)境污染。

(編輯:于 杰)

［1］Government of Canada．Strategic Environmental Assessment:the Cabinet Directive on the Environmental Assessment of Policy［J］．Plan and Program Proposals，2004．

［2］Environment Canada．Strategic Environmental Assessment at Environment Canada:an Integrated Approach to the Environmental Assessment of Policy，Plan and Program Proposals．2003．

［3］王燦發(fā)．戰(zhàn)略環(huán)評(píng)法律問(wèn)題研究［J］．法學(xué)論壇，2004，(3)．

Experience of Strategic Environmental Assessment of Canada and lts Enlightenment

FU Er-lin1YAO Ai-jun2
(1．Guangdong Provincial Committee Party School of C．P．C，Guangzhou Guangdong 510050，China;2．College of Geography Science and Planning，SUN YAT-SEN University，Guangzhou Guangdong 510275，China)

Strategic environment assessment(SEA)is an important tool to improve sustainable development．In Canada SEA has developed fast and assumed in different kinds of style，but the idea，principle and the way to implement SEA have their regular pattern．This article will introduce the guiding ideology，basic principle and step and method of SEA in Canada．Then the inspiration for China has been analyzed，which is helpful for the change of economic development mode in China．

Canada;SEA;inspiration for China

X52

A

1002－2104(2011)03專－0065－03

2011-01-20

傅爾林，博士，教授，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展，資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

姚愛(ài)軍，博士，副教授，主要研究方向?yàn)閲?guó)土資源與生態(tài)環(huán)境。

2010年加拿大研究專項(xiàng)獎(jiǎng)(SACA)課題研究成果。