以農(nóng)為先有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展
——“萬頃良田建設工程”理念及實踐

夏 鳴

(江蘇省國土資源廳，南京 鼓樓 210029)

以農(nóng)為先有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展
——“萬頃良田建設工程”理念及實踐

夏 鳴

(江蘇省國土資源廳，南京 鼓樓 210029)

探尋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展路徑，必須轉變農(nóng)村現(xiàn)有資源配置格局，轉變傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式和固有散居模式，推動實踐創(chuàng)新;必須堅持社會主義方向，遵循市場規(guī)律，彰顯中國特色，以效能優(yōu)勢提高統(tǒng)籌績效;必須著眼城鄉(xiāng)發(fā)展全局，集聚農(nóng)村耕地、建設用地、勞動力資源、市場需求和服務資源，以資源集聚促進城鄉(xiāng)一體;必須貫徹效益效率效用兼顧原則，集中有效投入，減少過程浪費，以務實態(tài)度追求統(tǒng)籌目標。萬頃良田建設工程是以農(nóng)為本的實踐載體、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎平臺。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng);社會主義效能;集約發(fā)展;萬頃良田建設工程

立足惠農(nóng)強農(nóng)興農(nóng)，講求效益效率效用，江蘇省國土資源部門悉心研究有效集聚潛在資源、有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的創(chuàng)新路徑，探索設計并試行推進“萬頃良田建設工程”。兩年的實踐表明，以農(nóng)為先、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，能夠推進經(jīng)濟發(fā)展方式的基礎性轉變，能夠形成經(jīng)濟持續(xù)增長的基礎性動力。

一、創(chuàng)新理念，轉變既往城鄉(xiāng)發(fā)展路徑

加強農(nóng)業(yè)、致富農(nóng)民、繁榮農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本目標。必須放眼城鄉(xiāng)發(fā)展全局，把握工業(yè)化、城市化趨勢，積極探索更加節(jié)約、更加高效的資源配置方式，從根本上保障、體現(xiàn)和落實以農(nóng)為先的要求。

1．轉變現(xiàn)有資源失配格局。目前我國農(nóng)村突出的矛盾，是生產(chǎn)資料和勞動力之間的嚴重失配。改革開放初期實行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，曾經(jīng)極大地調動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但隨著生產(chǎn)力水平的迅速提升，這一資源配置方式正逐漸成為一種束縛。寶貴的耕地資源甚至已經(jīng)承擔不了現(xiàn)有勞動力的再生產(chǎn)。單純從經(jīng)濟角度抽象分析，現(xiàn)實一戶種3－5畝地，耕地近乎負效資源，政府必須補貼;假如一戶種30－50畝地，耕地大體屬于常效資源，當可自我平衡;設想一戶種300－500畝地，耕地就會成為高效資源。致富農(nóng)民必須減少農(nóng)民，已經(jīng)成為越來越多有識之士的共識。

目前江蘇非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟中的比重超過90%，大部分農(nóng)民已經(jīng)不是主要靠種地來增加收入、改善生活。順應這一變化，沖破現(xiàn)有資源分散經(jīng)營對生產(chǎn)力進一步發(fā)展的束縛，改變原有資源的空間布局和配置方式，逐步轉移和減少農(nóng)民，讓生產(chǎn)資料與勞動力之間合理匹配，應該成為我們的目標取向。

2．轉變傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本方向。2007年中央1號文件指出，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，是促進農(nóng)民增加收入的基本途徑，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要舉措，是建設社會主義新農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)基礎。而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，基礎是建立規(guī)?；慕?jīng)營模式?，F(xiàn)存資源失配格局所維系的一家一戶的經(jīng)營方式，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應的矛盾越來越突出。不僅阻斷了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的有效連接，遲緩了農(nóng)業(yè)機械化的進程，而且阻礙了優(yōu)質化、標準化、無公害化生產(chǎn)技術的使用與研發(fā)，使農(nóng)村土地的價值仍處于單一的甚至原始的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出效益上。毋康置疑通過轉變資源配置格局、轉變傳統(tǒng)作業(yè)方式，建立規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營模式是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。

3．轉變農(nóng)村固有散居模式。廣大農(nóng)民長期散居在農(nóng)村，是與傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式相匹配的居住模式遺存。隨著生產(chǎn)力發(fā)展特別是工業(yè)化、城市化進程的推進，這種居住模式正日益成為生產(chǎn)力發(fā)展的束縛。一方面，工業(yè)化需要充裕的勞動力資源，而散居模式直接導致勞動力供需脫節(jié);另一方面，城市化需要大量的外來者集居，而農(nóng)村大量棄農(nóng)務工經(jīng)商人員實際處于“兩棲”生活狀態(tài)，散居模式直接制約消費需求的擴大。目前我國總體上處于工業(yè)化中期。從國際經(jīng)驗看，這一時期正是村莊大量減少、城市快速發(fā)育階段。轉變現(xiàn)有散居模式，既是生產(chǎn)力發(fā)展的需要，也是廣大農(nóng)民自身的需求。在散居條件下，農(nóng)民對公共設施和社會服務的需求難以滿足，農(nóng)村公共設施閑置和服務質量偏低的矛盾難以解決，多樣化、個性化的社會化服務更是難以提供。把握生產(chǎn)力發(fā)展需要和農(nóng)民居住需求升級趨勢，因勢利導，改變散居格局，方是明智選擇。

4．轉變既往城鄉(xiāng)發(fā)展路徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要把握好城鄉(xiāng)投入比例，提高城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調性;更要選擇好支農(nóng)投入方向，提高資源配置有效性。在投入理念上，要大幅壓減直至取消原有城鄉(xiāng)發(fā)展模式下的低效性投入，促進城鄉(xiāng)發(fā)展路徑高效性轉變。事實上，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)作業(yè)方式、現(xiàn)存農(nóng)村居住模式下的投入效益十分有限。在投入方向上，要將轉移農(nóng)村人口作為首選目標，將縣城和中心鎮(zhèn)作為首選載體。在投入重點上，要以活躍市場為目標，突出市場平臺建設這一重中之重。市場帶動就業(yè)，就業(yè)促進民富。向市場投入，就是向農(nóng)村投入、向農(nóng)民投入，這一投入具有前瞻性、根本性。

需要指出的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須規(guī)范有序;堅持以農(nóng)為本，必守土地之根。土地管理領域內的思想解放，應在國家的法律法規(guī)和大政方針框架中進行。必須堅持“四不”原則:一是耕地總面積不減少。實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，是中央三令五申的一條紅線，也是地方政府和國土資源部門的共同責任。二是建設總用量不增加。土地資源有限，決定了新增建設用地規(guī)模必須嚴格控制。關鍵要善于通過改變利用模式、周轉掛鉤指標、調整布局結構等，實現(xiàn)土地節(jié)約、集約、高效利用，拓展新的用地“空間”。三是農(nóng)民利益不受損。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和生活保障，動用土地，必須得到農(nóng)民認可。要讓轉移的農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障，變換身份得實惠。四是國土規(guī)章不違背。基本標準是土地利用總體規(guī)劃不逾越，土地資源管理基礎規(guī)章制度不突破。既嚴格權限程序，不折不扣地執(zhí)行法律、政策;又嚴格標準要求，規(guī)范有序地優(yōu)化資源配置。

二、明晰目標，發(fā)揮社會主義效能優(yōu)勢

以農(nóng)為本要求堅實以農(nóng)為先，“堅”要堅在堅定不移地走中國特色社會主義道路，堅持不渝地遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律;“實”要實在切實把握社會主義初級階段的實際，著實認清社會主義新農(nóng)村建設的遠景目標。概言之，把握社會主義根本特征，確保以農(nóng)為本的正確方向;發(fā)揮社會主義效能優(yōu)勢，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的強勁動力。

1．堅持中國特色社會主義道路。公有制既是社會主義的本質特征，也是優(yōu)勢所在。具體到國土資源領域，核心是堅持土地公有制性質不變。一方面，土地公有奠定了社會主義制度的所有制基礎，必須長期加以堅持。搞土地私有，不僅不能解決現(xiàn)實問題，中國特色社會主義也無從談起。另一方面，土地公有是建設發(fā)展中最顯公平、最有效率的制度，可以大大降低發(fā)展成本，提高資源配置效率。與一些推行土地私有化的國家相比，國土規(guī)劃質量大大提高，項目建設周期大大縮短，土地利用效率大大提升。我國改革開放30多年來經(jīng)濟的高速增長，以工業(yè)化、城市化為主要推動力，而土地公有制為其迅速推進提供了有規(guī)劃、高效率、低成本的土地資源支撐，并且成功地避免了城市貧民窟等現(xiàn)象。

2．遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律。一要堅持發(fā)展取向，促進生產(chǎn)力進步。解放和發(fā)展生產(chǎn)力，必須消除生產(chǎn)關系中不適應生產(chǎn)力發(fā)展的要素和環(huán)節(jié)，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。其中的一個重點，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本和技術等生產(chǎn)要素，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的合理流動和優(yōu)化配置，在城鄉(xiāng)生產(chǎn)力共同進步中逐步縮小差距。二要堅持效益取向，發(fā)展集約型經(jīng)濟。要逐步改變分散的土地經(jīng)營模式，實行規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)耕地資源使用收益的大幅提升。三要堅持聯(lián)動取向，推進一體化跨越。解決“三農(nóng)”問題的根本出路，在于為農(nóng)村剩余勞動力不斷創(chuàng)造新的城市就業(yè)機會，進而帶動農(nóng)村土地的相對集中和規(guī)模經(jīng)營。其核心是尊重市場規(guī)律，應用市場手段，引導農(nóng)村人口向城市有序流動。要著力發(fā)揮城市化對農(nóng)村的積極滲透和正面影響，形成城市帶動農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村促進城市發(fā)育的良性互動格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3．立足社會主義初級階段實際。以農(nóng)為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，必須堅持一切從社會主義初級階段這個最大的實際出發(fā)。在目標指向上，應科學明晰。堅定不移地通過城鄉(xiāng)國土資源的集聚，促進生產(chǎn)力布局優(yōu)化和民生狀況改善，推動初級階段兩大任務的落實。在政策制定上，應量力而行。不能超越實際，讓大量實際已經(jīng)離開家鄉(xiāng)、不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民既享受占地的補貼，又享受城市的生活保障和服務設施，進而引起新的配置失衡。應當推動土地向“大戶”集中，讓真正從事耕作的農(nóng)民發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn)，先富起來;讓離土又離村的農(nóng)民得到妥善安置，充分享受城鎮(zhèn)生活。在實際操作上，應循序漸進。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、市場開發(fā)潛力、農(nóng)民需求狀況、政府支持能力等多方面因素，正確處理需要與可能、眼前與長遠的關系，調動和發(fā)揮政府、農(nóng)民和企業(yè)的積極性，鼓勵試點，穩(wěn)步推進。

4．瞄準社會主義城鄉(xiāng)發(fā)展藍圖。黨的十七屆三中全會指出:我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。這一重要論斷為我們提供了創(chuàng)新空間和實踐動力。瞻望社會主義新農(nóng)村建設遠景，今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必然實行規(guī)?；?、機械化，集中連片作業(yè);農(nóng)村人口必然大量集聚到城鎮(zhèn)，村莊逐漸減少。當前的農(nóng)村政策，應當瞄準社會主義新農(nóng)村建設的未來目標，把握好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體方向，慎用權宜之計，莫作無效投入。要在科學發(fā)展觀的指導下，順應工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地資源，逐步減少農(nóng)村建設用地，適度增加城鎮(zhèn)建設用地，創(chuàng)建一套占地少、效益高的土地利用新模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化跨越發(fā)展。

三、聚合資源，促進經(jīng)濟社會集約發(fā)展

“萬頃良田建設工程”從集聚耕地資源、建設規(guī)模良田入手，帶動各類關聯(lián)生產(chǎn)要素在一定區(qū)域內流動集聚、集中配置，最終產(chǎn)生巨大的聚合效應。

1．集聚農(nóng)村耕地資源。這是萬頃良田建設工程的基本任務。一是有利于增加耕作面積。農(nóng)地整治一般增加5%左右的實際種植面積，村莊搬遷則是100%復墾成為有效耕地。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃和綜合整理，建成規(guī)模成片的優(yōu)質“大田”。二是有利于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。農(nóng)田集中成片，便于發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)項目，利于機械化作業(yè)、科學化管理、集約化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平。三是有利于保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全。現(xiàn)代化種植、規(guī)?；a(chǎn)和高標準維護，可以促進農(nóng)業(yè)高新技術的大面積推廣，減少化肥投入、農(nóng)藥噴灑、秸桿焚燒等傳統(tǒng)作業(yè)方式對生態(tài)環(huán)境的污染，促進農(nóng)產(chǎn)品質量的全面提升，保證消費安全。四是有利于國土資源部門加強土地行政管理。通過建設大規(guī)模連片的農(nóng)田，利用航空和衛(wèi)星攝像，圖斑與實地利用現(xiàn)狀一清二楚，可以有效提高耕地保護的真實性、準確性和可控性。

2．集聚建設用地資源。建設萬頃良田工程，必然帶來建設用地資源的集聚。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)范途徑，把農(nóng)村散亂、粗放、低效的建設用地，如撤并的村落、搬遷的學校、廢棄的道路、淘汰的窯業(yè)、破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，復墾或調整置換成建設用地。按照建新拆舊、集中集約的要求，把農(nóng)民整村轉移到中心鎮(zhèn)以上，建成公寓式住宅，可以節(jié)約70%以上的建設用地。假若每年搬遷1個村，以一個行政村3000－5000人測算，平均能夠掛鉤置換出700－800畝的用地指標。這相當于一個縣1－2年的指令性建設用地計劃總量。隨著農(nóng)村人口轉移，逐步壓縮粗放低效和不必要的農(nóng)村建設用地供給，在優(yōu)先安排農(nóng)民安置房、基礎設施等配套建設用地后，節(jié)余的用地指標可以規(guī)范、有序地調劑彌補先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)用地缺口。如此可“一舉三得”:一是大大改善土地利用計劃緊張的狀況，充分緩解土地資源硬約束;二是有效提高土地使用效率，促進工業(yè)化、城市化進程;三是理順、暢通土地供需渠道，切實減少基層違法違規(guī)用地行為的發(fā)生。

3．集聚勞動力資源。當前，農(nóng)村勞動力收入結構、就業(yè)方式發(fā)生了重大變化，主要收入不是來自農(nóng)業(yè)，而是來自二三產(chǎn)業(yè)，大都就業(yè)不在農(nóng)耕，而在城鎮(zhèn)打工。盡管勞動力轉移的組織程度有所提高，但由于現(xiàn)存散居模式下勞動力市場供需信息不對稱等多種原因，造成了大量勞動力無序流動，農(nóng)民普遍異地打工。就打工農(nóng)民而言，顛沛流離獨善其身不易;從地方政府來說，資源分散兼濟天下亦難。許多“兩棲化”農(nóng)民主要生活在城市，不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的保障待遇。盡管各級政府有心解決農(nóng)民工及其子女就醫(yī)、上學、住房和社會保障等問題，但受能力限制，外來務工農(nóng)民要享受真正意義上的市民待遇將是一個長期難題。實際上，這種以自發(fā)為主的、分散無序的勞動力流動，使人力資源的優(yōu)勢和價值沒有得到充分體現(xiàn)。實施“萬頃良田建設工程”，將村莊向中心鎮(zhèn)以上集中，帶動大批的農(nóng)村人口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上轉移和集居，實現(xiàn)勞動力供需貼近，幫助農(nóng)民就地就近就業(yè)，達成穩(wěn)定有序的非農(nóng)化轉型，既豐富并擴大本地勞動力資源優(yōu)勢，加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，又在一定程度上緩解由于農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動引發(fā)的住房、醫(yī)療、就學等社會問題，減輕各級政府的負擔。工程實施后，通過引入企業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營方式和城鎮(zhèn)化聚居模式，延伸加工產(chǎn)業(yè)、流通運營和生活服務，可以產(chǎn)生大量就業(yè)機會，勞動力資源的價值能夠得以實現(xiàn)。

4．集聚市場需求與服務資源。需求是市場經(jīng)濟發(fā)展的原動力。大量的農(nóng)村人口，蘊藏著巨大的消費潛力。農(nóng)村傳統(tǒng)的散居方式使農(nóng)民遠離城市、遠離市場，客觀上制約了消費傾向，自然就發(fā)散了需求欲望。而人口的持續(xù)集聚，會不斷產(chǎn)生新的、更多的消費需求。實施“萬頃良田建設工程”，引導項目區(qū)內農(nóng)民到中心鎮(zhèn)以上居住，不僅可以將發(fā)散的需求集中呈現(xiàn)，形成新興市場，而且可以將潛在的消費需求進一步挖掘和激發(fā)，并放大集聚需求的乘數(shù)效應，促進服務業(yè)的繁榮興盛。特別值得關注和反思的是現(xiàn)行公共服務資源效用，我們沿襲維系陳舊落后生產(chǎn)方式遺留的散居村落模式，把道路修遍祖國大地，電線、電話線、電視電纜、自來水管鋪遍祖國大地，還可能要把垃圾處理、污水管道等等設施送遍祖國大地，算一算資源耗費，看一看利用效率，想一想投資效益，研究一下其未來效能之意義，答案不言自明。人口的城鎮(zhèn)化集中居住，不僅形成市場需求積聚，更能極大地節(jié)約公共服務成本，減少或避免現(xiàn)實存在的大面積低效投入造成的資源浪費。應當通過相對集中財力，大力提高中心鎮(zhèn)各類基礎設施和公共服務設施建設的完備度，提高鎮(zhèn)區(qū)的教衛(wèi)文體商等服務功效，引導農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住，享有更好的公共服務。

四、漸進統(tǒng)籌，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式基礎性轉變

“萬頃良田建設工程”的“萬頃”不是單個工程計量標準，只是規(guī)模性概念題名，是由若干300公頃以上成片規(guī)模農(nóng)田共同組成。工程的設計理念是:從合理配置土地資源入手，調整優(yōu)化生產(chǎn)力布局，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式基礎性轉變，達成農(nóng)業(yè)集約化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化?；咀龇ㄊ?將項目區(qū)內的村莊整體搬遷，將居民集中到鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以上多層或高層住宅居住;除永久保留少數(shù)具有政治經(jīng)濟人文特色的村莊外，一般純農(nóng)業(yè)性的村莊都將逐漸集中到城鎮(zhèn)去;每個縣(市)以規(guī)劃建設3－5個重點中心鎮(zhèn)為最佳，實現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、耕地向集體組織集中。實施萬頃良田建設工程，要集中投入，減少浪費，科學引導，有序推進。

(一)集中有效性投入。各級政府應把各大部門投入到農(nóng)村的各項資金集中起來，優(yōu)化投向，提高投入有效性。農(nóng)田水利應當投入到村入田，公共服務投入主要安排在規(guī)劃確定的中心鎮(zhèn)。要切實改變當前農(nóng)村“撒網(wǎng)式”的公共投入和財政補貼狀況，引導和促進人財物更多地向中心鎮(zhèn)有效集聚，形成輻射農(nóng)村的市場平臺。

(二)減少過程性浪費?；厥赘母镩_放三十年，農(nóng)村住房經(jīng)歷從草房到瓦房、到樓房甚至別墅的多次變遷，客觀反映了農(nóng)民逐步富裕的歷程，然而建房拆房過程雖有多次GDP統(tǒng)計，留下的物質財富僅有最終一次。其間的短期重復拆建行為，當可冠之于“過程性浪費”。在新農(nóng)村建設中，許多地方大力推行簡單“新村建設”的做法很值得商榷。用四大資源集聚的思路來考量，新村建設只是將分散居住的村民組織集居，其人數(shù)偏少構不成市場平臺，耕地資源和建設用地資源僅有部分集中、少量集聚，而勞動力資源、市場需求和服務資源集聚效應則無以發(fā)揮。從經(jīng)濟視角看，“新村建設”并沒有改變勞動力和生產(chǎn)資料的失配狀態(tài)，而且還不可避免地帶來許多空關新房的建設，無疑會產(chǎn)生“過程性浪費”。實施萬頃良田建設工程，直接將工程區(qū)農(nóng)民轉移到中心鎮(zhèn)以上，省略了“小村變大村”環(huán)節(jié)，可以避免或減少新農(nóng)村建設中的過程性浪費。

(三)把握引導性措施。實施萬頃良田建設工程，旨在增進農(nóng)民利益。保證工程實施成效，首先應妥善解決項目區(qū)農(nóng)民的土地補償、社會保障等問題。在拆遷補償方面，要堅持充分補償?shù)脑瓌t，合理審慎地處置農(nóng)民個人和農(nóng)村集體資產(chǎn)，防止損害農(nóng)民利益。在生活保障方面，提倡給予“讓渡”承包地的農(nóng)民以充分的城市保障，確保他們實際生活水平有所提升。支持地方政府探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營權置換城鎮(zhèn)社會保障、宅基地使用權置換城鎮(zhèn)住房的“雙置換”改革，加快實現(xiàn)農(nóng)民向市民的身份轉換。在政策導向上要體現(xiàn)差別化，占用耕地資源與享受城鎮(zhèn)保障不可同時兼得。在土地用途管制方面，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)土地的用途由政府管制，不同用途變更產(chǎn)生的收益當屬政府，用于社會，造福全民。動用土地應依法公開出讓，政府給予農(nóng)民合理透明補償。土地是農(nóng)民的命根子，雖難富裕但有所依;失地群體往往是順應大勢顧全大局，應當給予更多利益。加強政策引導，才能增加農(nóng)民轉移意愿，保證工程可持續(xù)實施，達到工程設計目標。

(四)有序協(xié)調性推進。萬頃良田建設工程推進的是經(jīng)濟發(fā)展方式基礎性轉變，涉及面廣、工作量大，是一項系統(tǒng)性、長期性、漸進性工程，需要十年、二十年、三十年乃至更長時期逐步完成，必須統(tǒng)籌協(xié)調，有計劃有步驟施行。一是堅持科學規(guī)劃，有序推進。按照“全面探索，局部試驗，封閉運行，結果可控”的方略，組織工程試點。既可以選擇經(jīng)濟基礎相對較好，二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達、建設用地需求相對較大的地區(qū)先行試驗;更贊許在本地區(qū)最為貧困，改變狀況最為迫切的村莊進行試點。嚴格試點審批的程序和標準，嚴格方案審查論證，做到成熟一個、啟動一個。二是堅持政府主導，部門協(xié)同。萬頃良田建設工程，不能憑國土資源部門一己之力推行，必須由縣、市政府主導，國土資源、財政、農(nóng)業(yè)、建設、水利、勞動保障等相關部門協(xié)同作戰(zhàn)，共同實施。三是堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以農(nóng)為先。工程要將建城與建田結合起來，以建成大面積連片高標準農(nóng)田為起點，把城郊的土地和遠郊的土地聯(lián)動運作，城郊的土地安置居住，遠郊的土地建設萬頃良田，并劃入永久性基本農(nóng)田保護區(qū)。從現(xiàn)行試點情況看，到2012年，江蘇將建成集中連片、基礎設施配套的高標準農(nóng)田5萬公頃以上，惠及農(nóng)民逾百萬人。

萬頃良田建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎性系統(tǒng)工程，蘊含著一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展的理念，旨在對一產(chǎn)的著力提升、作二產(chǎn)的有效支撐、促三產(chǎn)的繁榮興盛，功在當前，利在長遠。有序推進這一宏大、務實、艱巨和漸進的歷史性工程，必將促進城鄉(xiāng)資源配置漸趨合理，二元結構矛盾順勢破解，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成功推進，農(nóng)民收入顯著提高，工業(yè)化、城市化進程加速推進。

［責任編輯 趙 春］

Orderly Balancing Urban and Rural Development with Agriculture First:the Idea and Practice of the“Project to Develop Thousands Acre Fertile Farmland”

XIA Ming
(Department of Land and Resources of Jiangsu Province，Gulou，Nanjing 210029)

To obtain paths for balancing urban and rural development，we must transform the current resource allocation pattern in rural areas and transform the traditional mode of cultivating and innate pattern of disperse residence，and promote innovation in practice;we must keep to the socialist orientation，comply with the laws of the market，manifest the Chinese characteristics，and improve performance of balancing with the advantage in efficiency;we must aim at the overall development of both urban and rural areas，assemble farmland，land for construction，human resources，market demand，and service resources in rural areas，and promote the unification of urban and rural areas through resource assembly;we must implement the principle to accommodate effectiveness，efficiency and utility，concentrate effective investment，reduce process waste，and seek for goal of balancing with a pragmatic attitude．The“Project to Develop Thousands Acre Fertile Farmland”is a practical carrier for agriculture first and a basic platform to balance urban and rural development．

balancing urban and rural development;socialist efficiency;intensive development;Project to Develop Thousands Acre Fertile Farmland

F301．2

A

1674—0351(2011)01—0101—05

2010－10－20

夏鳴(1954— )男，江蘇泰州人，高級統(tǒng)計師，江蘇省國土資源廳廳長。