中國的縣政改革實踐:困境與出路

于建嶸

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 東城 100732)

中國的縣政改革實踐:困境與出路

于建嶸

(中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 東城 100732)

當前，一些地方結(jié)合本地實際進行縣政改革的實踐探索，其中以行政分權(quán)為特征的“省管縣”改革、人大代表專職化改革和縣委權(quán)力公開透明運行試點改革最為引人注目。這三種不同類型的縣政改革探索在實踐過程中遇到了各種形式的困難與阻礙。在此情況下，更需要明確指出，縣政改革的根本方向和出路應(yīng)該是縣政自治。為此，需要進行真正意義的政治分權(quán)和司法分權(quán)，通過確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責(zé)任政府;通過強化司法制衡來制約地方的政治行為，維護公共利益的制度底線。

縣政改革;“省管縣”;人大代表專職化;縣委權(quán)力公開透明運行;縣政自治

近年來，學(xué)界關(guān)于縣政改革的探討越來越多。①與此同時，一些地方也結(jié)合本地實際進行縣政改革的實踐探索。這其中以行政分權(quán)為特征的“省管縣”改革、人大代表專職化改革和縣委權(quán)力公開透明運行試點改革最為引人注目。②

這三種不同類型的縣政改革探索，哪種代表了中國縣政改革的根本方向和出路呢?要回答這個問題，不僅需要對現(xiàn)實政治的精確把握，而且需要建構(gòu)有解釋力的理解模式。在我看來，四川省羅江縣的人大代表專職化改革雖然中途夭折，但仍然是近年來縣政改革實踐中最為重要的探索。在地方各種改革實踐基礎(chǔ)上，我們更需要明確縣政改革的根本方向和出路應(yīng)該是縣政自治。為此，需要進行真正意義的政治分權(quán)和司法分權(quán)，通過加強縣級政權(quán)的自治性來建構(gòu)真正的地方責(zé)任政府，通過強化司法制衡來確保公共利益的制度底線。

實踐一:行政分權(quán)的“省管縣”改革

一般來說，由西方近代思想家馬基雅維利、洛克、盧梭、孟德斯鳩以及美國制憲者提出并逐步完善的憲政學(xué)說的分權(quán)制衡原則主要包括兩層意義:一是按照不同的功能把政治權(quán)力劃分為不同的類型;其二不同功能的權(quán)力之間形成相互制約關(guān)系。在現(xiàn)實政治制度安排上分權(quán)制衡又表現(xiàn)在兩個方面:橫向的、水平分權(quán)(separation of powers)，針對的是全權(quán)主義的肆虐;縱向的垂直分權(quán)，解決的是中央與地方政府的權(quán)力劃分問題。西方國家的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分立的制度設(shè)計就是橫向分權(quán)制衡原則的體現(xiàn)。我們這里所說的行政分權(quán)，主要是指政府內(nèi)部職權(quán)的縱向分配模式，也就是有關(guān)中央與地方的職權(quán)劃分問題。中國現(xiàn)實正在進行的“省管縣”改革，就是試圖解決行政體制的層級、規(guī)模和權(quán)限問題，屬于行政分權(quán)范圍。

早在1992年，浙江省就對13個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行擴權(quán)，賦予了縣級政府機關(guān)在基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資等項目的審批權(quán)。1997年浙江又在蕭山、余杭試行部分地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限下放;2002年8月，浙江省正式下文將313項審批權(quán)下放給紹興縣等17個經(jīng)濟強縣(含縣級市)以及杭州市蕭山區(qū)等3個區(qū)。2003年6月湖北省委下發(fā)《關(guān)于擴大部分縣(市)經(jīng)濟和社會發(fā)展管理權(quán)限的通知》，將部門的239項權(quán)限，下放給大冶等20個縣(市);2004年5月河南省政府下發(fā)了《關(guān)于擴大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》，將屬于地級市的部分經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)，下放給鞏義等5個縣(市);2007年，四川省政府下達了《關(guān)于開展擴權(quán)強縣試點工作的實施意見》等等。到目前為止，除上述省市外，還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱在進行類似的改革。縱觀這些被稱為“強縣擴權(quán)”或“擴權(quán)強縣”的改革③，主要試圖在財權(quán)和事權(quán)兩個方面對現(xiàn)行體制有所突破。

其一，在財政上實行“省管縣”?？h財政直接對省負責(zé)，即在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣(市)，縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤;另外，在財政分成方面，也有所改變④。如浙江規(guī)定，縣的地方財政收入的50%上交省里，縣留50%，地級市的財政只能靠市本級財政解決。但有些地方，為了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進行改變。例如，2004年5月湖北省財政廳發(fā)布的《關(guān)于省管縣(市)財政體制改革的具體實施意見》規(guī)定，實行省管縣(市)的財政管理體制的基本原則是:維持現(xiàn)行利益分配格局;共同支持縣域經(jīng)濟發(fā)展;堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一;堅持積極穩(wěn)妥、有序推進。同時暫不調(diào)整財政收支范圍，但對不符合支持縣域經(jīng)濟發(fā)展要求的市、縣(市)收支范圍劃分，省財政將予以規(guī)范和調(diào)整，另外湖北省各市、縣(市)人民銀行國庫直接對省報送收入報表，省直接確定各市、縣(市)的資金留用比例，資金留用比例一年一定。

其二，擴大縣級政府的職權(quán)，把部分省市經(jīng)濟和社會管理權(quán)下放給縣級政府。各地在管理權(quán)限下放方面，雖然在具體的程序上有所不同，但基本上涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等省市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面。如浙江省下放的權(quán)限主要分兩類:一是除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴權(quán)縣(市)自行審批、管理;二是須經(jīng)市審核、報省審批的，由擴權(quán)縣直接報省審批，報市備案。對國務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定的，須經(jīng)市審核、審批的事項，原則上也要放，具體操作中可以采取兩種形式:采取省、市政府委托、授權(quán)、機構(gòu)延伸、個案處理的辦法;積極爭取中央有關(guān)部委辦授權(quán)或同意。河北省確定的擴大管理權(quán)限的基本原則是:“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”，逐步做到除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審批或管理的，變?yōu)橛蓴U權(quán)縣(市)自行審批、管理，報市備案;原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、報省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U權(quán)縣(市)直接報省審批，報市備案。對國務(wù)院有關(guān)部門文件規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權(quán)等辦法放權(quán)。2007年10月，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都，為了擴大縣級政權(quán)(區(qū)、市)管理權(quán)限就把土地使用的審批權(quán)和環(huán)保評估的審核權(quán)兩項重要的權(quán)力下放到縣級政府。它規(guī)定，在區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的局部調(diào)整，原需報市政府審批的，今后將由區(qū)、市、縣政府審批，報市政府備案;除國家、省明確規(guī)定屬于市級以上環(huán)保部門審批的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件外，工業(yè)項目總投資在2000萬元以下(不含2000萬元)和屬于填報環(huán)境影響登記表的項目、總投資在5000萬元以下(不含5000萬元)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件，由區(qū)、市、縣環(huán)保部門審批。

從這些規(guī)定可以看出，目前各地方進行的“強縣擴權(quán)”或“擴權(quán)強縣”核心內(nèi)容就是擴大縣級政權(quán)的經(jīng)濟和社會管理權(quán)，提高縣級政權(quán)的行政效能，并最終實現(xiàn)“省管縣”體制，以利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，被稱為“適應(yīng)新時期市場經(jīng)濟和公共行政發(fā)展需求的應(yīng)時之舉”［1］。然而，由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約，決定了這種行政分權(quán)式改革步履艱難，難以突破目前的“市管縣”體制⑤。

在現(xiàn)實中，“市管縣”體制中大部分的經(jīng)濟、社會決策權(quán)歸地級市所有，直接影響到縣級行政的效能和創(chuàng)新能力。因此，在一些新建省市中，就沒有地市這一級，實行省管縣。如海南自1988年4月份建省設(shè)大特區(qū)伊始，便率先采取了省直管縣的分級制度，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣，沒有地級市這一行政層級。問題是，在還存在地級市的行政框架下，通過分權(quán)能否解決市對縣的影響力。也就是說，在“強縣擴權(quán)”中，市級政府是放權(quán)的利益流出團體。基于自身利益最大化考慮，市級政府在可能的范圍內(nèi)，會采取一定的博弈手段。［2］在許多地區(qū)，出現(xiàn)了地級市與直管縣搶地盤、爭土地的混亂現(xiàn)象。

事實上，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如河南等地，所進行的“擴權(quán)強縣”改革實際的運行情況并不如意，新的矛盾凸顯出來，主要有以下幾個方面:其一，省轄市對擴權(quán)縣市的支持力度減弱。如在財政配套資金問題上，對于一些已經(jīng)審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣市發(fā)展帶來很大的資金制約。其二，垂直部門在擴權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權(quán)政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。其三，由擴權(quán)帶來的這部分縣市事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權(quán)縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權(quán)，還要維護與舊“主人”的關(guān)系，這就大大增加了這些縣市主要領(lǐng)導(dǎo)進行協(xié)調(diào)的工作量?？h市普遍感到有了“兩個婆婆”，造成辦公成本增大，由原來的“一頭協(xié)調(diào)”變?yōu)椤皟深^協(xié)調(diào)”，事反而更難辦了。［3］也就是說，要解決“強縣擴權(quán)”所遇到的體制性困境，如果只是在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章，是很難取得真正成效的。

實踐二:四川省羅江縣的人大代表專職化改革

目前，我國的人大代表包括由選區(qū)選舉和由單位選舉兩種，代表法并未對代表專職或兼職進行限制。代表在會議結(jié)束后一般都投入到自己原來的工作中，這樣便限制了代表充分地履行代表職務(wù)。在立法日益專業(yè)化的今天，由于代表來自于各行各業(yè)，他們并不都能夠理解立法的目的和原則。代表非職業(yè)化的同時也減弱了人們對代表神圣性的認識，人們覺得代表無非是每年開一次會，很難把責(zé)任與職務(wù)緊密地聯(lián)系起來，使人們甚至人大代表自己產(chǎn)生了對“代表”意義理解上的偏差，認為當人大代表就是典型，就是榮譽，而不能真正將人大代表理解為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，不能充分意識到人大代表的獨特職責(zé)。

為解決這些問題，做實人大代表暢達民意、依法履職，探索收集和調(diào)查民意的多渠道機制，進一步發(fā)揮人大代表的重要作用，2010年6月下旬，四川省羅江縣在研究政策法規(guī)、多方征求意見的基礎(chǔ)上，在轄區(qū)內(nèi)的御營、調(diào)元兩鎮(zhèn)設(shè)立了縣人大代表專職化的改革試點。其主要做法:一是產(chǎn)生專職代表。專職縣人大代表由縣人大代表自愿申請，經(jīng)所在縣人大代表小組選舉產(chǎn)生，并報縣人大常委會備案。兩鎮(zhèn)各產(chǎn)生了1名專職縣人大代表。二是設(shè)置代表工作室。按照便民原則，在兩鎮(zhèn)的場鎮(zhèn)分別設(shè)置1個“縣人大代表工作室”，供人大代表固定接待選民。專職代表上午坐班，聽取記錄群眾意見，下午開展調(diào)研，以為解決問題提供方案。三是配套相關(guān)制度。建立“接待選民制度、重大情況報告制度、聯(lián)系選民信箱制度、表彰獎勵制度、民眾監(jiān)督制度”等制度，強化代表開展工作的規(guī)范化、常態(tài)化管理，促進工作有序開展。四是加強代表培訓(xùn)和管理?？h人大組織代表學(xué)習(xí)憲法、代表法、監(jiān)督法等相關(guān)法律法規(guī)，明確代表的職責(zé)任務(wù)，界定工作中需把握的政策界限，落實經(jīng)費保障，督促激勵其依法、正確、有效履職。

可以說，羅江縣的人大代表職業(yè)化改革是近些年來我國基層政治體制改革和發(fā)展最為重要的探索。這首先在于，人大代表專職化可以加強對一府兩院的監(jiān)督。目前，我國人大代表的組成上還存在著“官僚化”的特征，即很多人大代表由一府兩院的官員充任。代表作為監(jiān)督者，政府官員作為被監(jiān)督者，兩者是相互矛盾的，甚至是互不相容的。大量一府兩院官員充任人民代表，導(dǎo)致人大會議在很大程度上成了干部會議。董必武曾批評這種形式是“人代會與干部會混著開”。他說:“不錯，干部會開得好可以解決許多問題，干部會也是我們推動工作的主要方式之一。但干部會不能代替人民代表會議。譬如縣干部會決不能代行人民代表大會的職權(quán)而選舉縣人民政府委員會。我們干部會更不能像人民代表會議一樣代表我們國家的基本制度。我們說我們是人民代表會議制的國家，但我們決不能說我們是‘干部會議的國家’。把人民代表會議和干部會議混著開，變成‘一攬子會’，這也是不對的。人民代表會議是政權(quán)機關(guān)，是人民當家作主的機關(guān)，干部會僅是推動工作的方式。不能把這兩個會合在一起開。人民代表會議開會可以邀請干部列席，但人民代表在會議上有表決權(quán)，列席的干部卻無表決權(quán)……?！保?］(P103－109)通過縣人大代表的職業(yè)化，可以實現(xiàn)人大“去官僚化”的特征，并進而保持政府現(xiàn)有政策、人事的穩(wěn)定性，實現(xiàn)縣政賦權(quán)的穩(wěn)定過渡。

同時，實現(xiàn)人大代表職業(yè)化有利于提高人大代表的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更好地履行人大的職責(zé)。在我國，絕大多數(shù)人大代表乃至其常委會的普通成員都在從事別的社會職業(yè)，不可能全身心地投入工作。在開會以外的時間，人大代表們還要忙于自己的工作，為生計而奔波，怎會有更多的精力去監(jiān)督政府，去為群眾排憂解難呢?就人大代表這個職業(yè)而言，不僅需要個人的努力，還需要形成一個“職業(yè)共同體”，即培養(yǎng)人大代表對職業(yè)的認同?！奥殬I(yè)獨立是職業(yè)成員作為一個共同體在社會中的獨立，職業(yè)自律則是基于此而形成的對內(nèi)的力量。”［5］“職業(yè)共同體”的形成既有利于代表獨立行使職權(quán)，也有利于代表自律。人大代表職業(yè)化將對人大在中國政治結(jié)構(gòu)中的地位和作用產(chǎn)生實在的影響，有助于人大真正行使最高權(quán)力。當越來越多的代表成為職業(yè)政治家的時候，人大作為一個權(quán)力機關(guān)的行為模式應(yīng)當會發(fā)生相應(yīng)的改變。［6］有了人大代表這個合法的溝通渠道，目前存在的越級上訪、非法集會必定會日益減少。只有人民的建議和意見得到了有效傳遞和表達，黨和政府才能了解真正的民情民意，才能制定正確的決策。只有這樣，人民代表才能表達真實的民意，也才能夠使人民代表真正代表人民行使職權(quán)。

當然，也有專家認為，羅江改革于法無據(jù)，理由是沒有法律規(guī)定基層人大可以設(shè)專職代表，對此我不能認同?，F(xiàn)代社會的基本理念之一，即權(quán)力屬于人民，人民讓渡一部分權(quán)力給國家，國家通過法律管理社會，最終保障人民的權(quán)利和利益。因此，對人民而言，“法無禁止則可行”。而代表以何種形式履職，設(shè)不設(shè)專職代表，歸根到底是人民自己的事情。事實上，不論是《憲法》，還是《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，都沒有禁止專職人大代表。所以，設(shè)置專職代表無需得到法律的明文許可。

在羅江改革過程中亦有人表示了“操之過急”的擔(dān)心，害怕好點子缺少周密規(guī)劃會形成負效應(yīng)，使改革受挫受阻。其實，羅江改革還遠沒有到全部人大代表專職化的程度，目標也不過每鎮(zhèn)一名。而在我國，權(quán)力機關(guān)的職能由人民代表大會作為整體行使，并沒有直接規(guī)定單個代表的職權(quán)，羅江數(shù)名專職代表可做的有限。改革才剛剛邁開第一步，沒必要自己制造出過多擔(dān)心和懷疑。當然，人大代表專職化改革不可能一蹴而就，新制度也會伴隨新問題，但只要方向和操作思路是值得認可的，就應(yīng)該給其在實踐中解決的機會。［7］但是令人不可思議的是，此次改革推行還不到一個月的時間，就被全國人大緊急叫停，這不能不說是一種遺憾。

實踐三:縣委權(quán)力公開透明運行試點改革

縣在中國政治體制中具有特殊重要的地位，它作為連接國家與社會的橋梁和紐帶，扮演著承啟的角色，“郡縣治則天下安”成為歷朝歷代的警言?？v觀中國歷史，從秦到清，各級行政區(qū)域的設(shè)立和稱謂迭次變化，唯獨縣制歷時2000年未變。為此，作為縣一把手的縣委書記，在中國政治體制中起著舉足輕重的作用。近年來，中央推行一系列縣政改革，如財政省直管縣;高配縣委書記，縣委書記任命權(quán)收歸省委;開展縣委書記、縣公安局長、縣紀委書記、縣組織部長大輪訓(xùn)等等措施，展現(xiàn)出中央對縣治的極度重視。

2010年11月18日，中紀委、中組部聯(lián)合出臺《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，指出:“縣委權(quán)力公開透明運行，是規(guī)范權(quán)力行使、強化權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的重要舉措，對于發(fā)展黨內(nèi)民主、推進黨務(wù)公開，在縣一級建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，具有重要意義?！痹摗兑庖姟窂娬{(diào):“開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作，要按照黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)文件，明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員，縣委各職能部門的職責(zé)和權(quán)限，編制職權(quán)目錄，尤其要加強對縣委書記職權(quán)的規(guī)范;要堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強情況反饋，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運行的制約監(jiān)督機制和反映問題處理工作機制，保證權(quán)力正確行使。”［8］由此，之前在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和成都市武侯區(qū)積極探索的縣委權(quán)力公開透明運行試點改革將在全國推廣。

據(jù)相關(guān)報道顯示，此次中央有關(guān)部委高調(diào)發(fā)布的《意見》，主要內(nèi)容基本都是三地試點工作的經(jīng)驗總結(jié)。如試點之一的河北省成安縣，此前曾形成國內(nèi)首份“縣委書記權(quán)力清單”，明確規(guī)定縣委職權(quán)50項，縣委常委職權(quán)185項，縣委書記職權(quán)27項。此外，成安縣還將縣委中效力最大的人事任免權(quán)作為突破口，實行了公開預(yù)提名制、認可度測評制、公開通報制等6項制度。這些措施將成為各縣級行政區(qū)域今后明確劃分各職能部門的職責(zé)和權(quán)限、編制職權(quán)目錄的重要依據(jù)。與此同時，江蘇省睢寧縣、成都市武侯區(qū)兩地在試點期間也各自摸索出了令中紀委、中組部關(guān)注的經(jīng)驗。睢寧縣獨創(chuàng)了議決權(quán)、否決權(quán)分離制衡機制，提出對于重點工程、規(guī)劃的審批等由縣政府研究決定，縣委常委會只保留否決權(quán)。武侯區(qū)則在四川省第一個明確提出取消書記辦公會，形成了常委會向全委會負責(zé)、全委會向黨代會負責(zé)、報告工作并接受監(jiān)督的制度。［9］

這次以“勘界限權(quán)”為特征的改革，以規(guī)范權(quán)力為起點，以公開、透明為手段，通過規(guī)范縣委權(quán)力特別是縣委書記的權(quán)力，逐步削弱“一把手”權(quán)力過大甚至一手遮天的狀況，讓權(quán)力在陽光下透明地運行，這樣才能有效抑制腐敗的滋生和蔓延，讓政治生態(tài)和官場風(fēng)氣逐漸好轉(zhuǎn)，才能讓主政官員真正樹立責(zé)任意識，更好地為當?shù)乩习傩辗?wù)?？梢哉f，這次改革是黨內(nèi)民主和黨務(wù)公開的積極探索。但是，從“責(zé)權(quán)利須明晰”原則來看，“權(quán)力清單”的開出，并不一定真正起到規(guī)約權(quán)力公開透明運行的目的。實際上，在明晰具體職權(quán)的同時，如果不明確與之相對應(yīng)的責(zé)任，那么很容易導(dǎo)致部分職位的領(lǐng)導(dǎo)人陷入“無限擔(dān)責(zé)”的局面。

為此，僅僅靠“權(quán)力清單”并不能給權(quán)力套上“韁繩”，并約束其在社會公眾的視野中公開透明地運行。在縣委特別是縣委書記的權(quán)力中，干部人事任免權(quán)的效力最大，其他一切權(quán)力都可以由此派生出來。為此，湖南華容縣規(guī)定，空缺職位必須向全社會公示，差額推薦，縣委常委會或全委會無記名投票表決。由于這項改革旨在限制黨政“一把手”的權(quán)力，為此，如果執(zhí)政者不改變觀念，改革必定會遭受巨大阻力。尤其是在以往高度集權(quán)的狀態(tài)下，形成了一批既得利益者，改革的推進必然會造成他們的利益損失，造成他們享有的權(quán)力被削弱甚至剝奪，這是他們不愿看到的。這也形成了一種普遍的擔(dān)憂，如果按照公開透明民主的方向行進，會不會導(dǎo)致失控，以致影響社會穩(wěn)定?在沒有解決縣委書記授權(quán)來源這一根本問題的情況下，這次改革能走多遠，能否達到預(yù)期的效果，我們還要拭目以待。

中國縣政改革的根本方向與出路:縣政自治

通過分析以上三種縣政改革的實踐探索及其困境，可以看出，當前各地進行的改革實踐在出發(fā)點和側(cè)重點上存在著較大差異。因此，在未來的改革實踐中我們更需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的根本方向與出路。

如果說，行政分權(quán)所解決的是中央與地方的關(guān)系問題，可以把縣政自治作為縣政改革的根本方向與出路的話，那么，政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，政治分權(quán)實現(xiàn)的主要目標是要通過政治改革建立一整套干部管理制度中地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵體制和個人選擇問題。

地方自治就是“一地方之人，在一地方區(qū)域以內(nèi)，依國家法律所規(guī)定，本地方公共之意志，處理一地方公共之事務(wù)”［10］(P436)。也就是說，地方自治主要的規(guī)定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情況來看，為了減少改革的阻力，可以考慮優(yōu)先解決如下幾個問題。

第一，改變目前縣級政權(quán)的異地為官制度。地方政治自治的一個重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導(dǎo)作用。縣級領(lǐng)導(dǎo)干部回避制是當前中國重要的人事組織制度?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十三條規(guī)定:“擔(dān)任縣(市)委書記、縣(市)長職務(wù)以及縣(市)紀檢機關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長地任職?！薄秶夜珓?wù)員暫行條例》第六十三條也規(guī)定:“國家公務(wù)員擔(dān)任縣級以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職”。這種制度的一個合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結(jié)黨營私，減少腐敗。但是通過幾年的實踐，這項旨在防止官員以權(quán)謀私的制度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。對此，有學(xué)者歸納為如下三個方面:其一，由于行賄者可以不在當?shù)厮投Y，反倒逃避了當?shù)厝罕姷谋O(jiān)督，行賄和受賄都變得更加隱蔽和安全了。其二，“異地官”在上任的第一、第二年，由于人生地疏，忙于建立各種關(guān)系，熟悉民情，無法展開正常的工作;后兩年要向上面匯報政績，準備調(diào)動，也無法展開正常的工作，結(jié)果整個在任期間根本就沒做幾件實事。為了顯現(xiàn)自己的政績，有些聰明的官員便挑選幾件能引起轟動效應(yīng)的事來做做。更不乏甚者，為了在自己任內(nèi)出政績，不顧當?shù)厝罕姷拈L遠利益，搞短期開發(fā)，短期建設(shè)，使當?shù)厝罕姷拈L遠利益受到損害。其三，“異地為官”使得民主選舉成了形式。比如，某地要選舉新的縣長，由于要選擇外地干部，只好先由上級組織部門從外地派一個代縣長，然后再進行選舉，而當?shù)孛癖娨话悴涣私庠摴賳T的情況，最后只能上級組織部門怎么安排，代表們便怎么投票。而那些被“選舉”上來的官員自己心里明白，他們手中的權(quán)力并不是來自人民群眾，而是來自上面領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷，于是便有人跑官、賣官、買官，腐敗行為便由此而生了［11］。由此可見，事實上，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)人任用回避本籍制度是一個需要檢討的制度。對于一個現(xiàn)代國家而言，政治首長對轄區(qū)的身份認同是十分重要的。當然，如果要改變這一點，勢必限制了現(xiàn)存的上級政治部門對地方政治調(diào)配空間。但因此通過改變縣域政治生態(tài)所獲得的政治收獲則是十分巨大的。

第二，從縣級間接選舉向公開直接選舉發(fā)展，構(gòu)建真正的基層民主自治體制。自治制度并不一定是民主制，而民主制一定是以自治為基礎(chǔ)的?！霸诂F(xiàn)代民主社會中，實際制定和執(zhí)行公共政策的是全體選民選出的代表。盡管在不同的國家，特定的制度安排或憲法框架差別較大，但在大多數(shù)民主體制中，立法或執(zhí)行部門，有時甚至是司法部門的官員都由選民選舉產(chǎn)生。”［12］(P230)也就是說，民主制度與選舉制度是分不開的。縣政民主自治也就要開放民選縣級領(lǐng)導(dǎo)人。孫中山早就指出:“完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權(quán)，有直接罷免官員之權(quán)，有直接創(chuàng)制法律之權(quán)，有直接復(fù)決法律之權(quán)”;“每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表一員，以組織代表會，參預(yù)中央政事”;“凡一省全數(shù)之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監(jiān)督;至于該省內(nèi)之國家行政，則省長受中央之指揮。”［13］也就是說，孫中山構(gòu)想的縣政自治中，縣的官員是由國民直接選舉的，而省長則是國民代表間接選舉?？紤]到中國目前的情況，可以分為兩步走。其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會的代表選舉，并使縣級人民代表大會的代表專職化，再由縣級人民代表大會的代表選舉縣行政長官⑥。其二，經(jīng)過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。在這個過程中，“應(yīng)該有意識地培育基層群眾的公民意識，鼓勵他們主動參與改革，讓他們與政府組織內(nèi)的決策團體形成制度創(chuàng)新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合，才能保證初露端倪的政治、行政體制改革走向深入、穩(wěn)妥與高效?！保?］。

第三，重新確立縣級政權(quán)和縣級領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位，建立真正的責(zé)任政府。地方自治政府應(yīng)是對本地居民負責(zé)任的政府。問題是，在目前的中國，執(zhí)政黨和國家機構(gòu)的二元化運作模式使這種責(zé)任變得十分困難。也就是說，要在中國建立真正的責(zé)任政府，就必須改變執(zhí)政黨的執(zhí)政方式。從縣域政治方面來看，“黨政分開”并不一定會取得實際性的效果，由執(zhí)政黨全面掌握國家行政機器，實行“黨政合一”才是最為現(xiàn)實的選擇。問題是，執(zhí)政黨必須要獲得轄區(qū)公民的授權(quán)，承擔(dān)起實現(xiàn)轄區(qū)公民意志和利益的政治責(zé)任。與此相聯(lián)系的縣政領(lǐng)導(dǎo)的政治地位也應(yīng)有所改變。在目前的制度安排下，縣政領(lǐng)導(dǎo)具有政務(wù)官的責(zé)任，也能獲取政務(wù)官的權(quán)力，但他們面臨的激勵體系是科層制下公務(wù)員的管理體系。建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實在的政治授權(quán)，同時讓他們負起剛性的政治責(zé)任。建立了剛性的政治授權(quán)程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會變成一個受人尊重、創(chuàng)造成就感、值得長期擔(dān)任的工作，才會吸引對本縣人民有承擔(dān)的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負責(zé)制度，使在縣域政治中決策和行政失當?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)必須付出個人的代價，無法托庇于干部流動，縣政府才會建立公信力，才有可能成為既對本縣人民負責(zé)又對中央政府負責(zé)的地方政府。［14］

第四，要進行司法改革，構(gòu)建司法制衡制度。目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化”都在縣域政治中有所表現(xiàn)。在體制設(shè)計上，地方人大是地方的國家權(quán)力機關(guān)，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負責(zé)。在人事制度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免;地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)并報告工作，地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是制度設(shè)計上司法權(quán)的地方化。在現(xiàn)實中，司法權(quán)的地方化表現(xiàn)為各級地方行政機關(guān)對司法權(quán)力的限制及影響，導(dǎo)致地方司法機關(guān)不隸屬地方國家權(quán)力機關(guān)卻隸屬地方行政當局的一項重要制度安排是:法院和檢察院的主要經(jīng)費都源于同級財政，其他物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權(quán)力的地方化，影響了國家法律實施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法獨立，使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。同時，它導(dǎo)致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。［15］對此，中共十七大報告明確指出:“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”［16］(P31)根據(jù)中國目前的情況，我們認為，需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。這種司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權(quán)從地方收歸中央，由中央實行垂直管理。顯而易見，建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制，在人事、財政、業(yè)務(wù)三方面直接對中央政府負責(zé)，而不是對縣政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權(quán)建立不合法的關(guān)系，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。

總之，中國縣政改革的方向應(yīng)是建立在行政分權(quán)和政治分權(quán)基礎(chǔ)上的民主自治。因此，它不僅需要調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系，充分重視地方的自主性和特殊性，發(fā)揮地方的創(chuàng)造力;還需要確立民眾對執(zhí)政者的制約，建立真正意義的責(zé)任政府;同時需要具有權(quán)威的司法制度來制約地方的政治行為，以保證國家政治統(tǒng)一的有效性。

注釋:

①參見吳國光:《“縣政中國”──從分權(quán)到民主化的改革》，載《當代中國研究》2004年第1期;于建嶸、李連江:《政治發(fā)展下一步:縣政改革》，載《領(lǐng)導(dǎo)者》2007年總第18期;于建嶸、蔡永飛:《縣政改革是中國改革新的突破口》，載《東南學(xué)術(shù)》2008年第1期。苑豐:《近30年中國縣政研究綜述》，載《東南學(xué)術(shù)》2008年第1期。孫學(xué)玉、伍開昌:《當代中國行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想——以市管縣體制為例》，載《中國行政管理》2004年第3期。

②這三種改革實踐的側(cè)重點有所不同:目前，許多省市進行的“省管縣”改革，希望通過擴大縣級政府的社會和經(jīng)濟管理權(quán)以加強縣級政權(quán)主導(dǎo)本地經(jīng)濟和社會的能力，并最終改變目前的行政層級實現(xiàn)“強縣擴權(quán)”或“擴權(quán)強縣”的目標。四川省羅江縣的人大代表專職化改革，則希望通過完善基層人民代表大會制度，真正落實縣人大代表收集反映民意、加強對一府兩院的監(jiān)督等職權(quán)，并最終影響到整個人大制度的改革。此前在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和成都市武侯區(qū)積極探索的縣委權(quán)力公開透明運行試點改革由中紀委、中組部力推將在全國推廣。這項改革希望通過編制職權(quán)目錄，明確和規(guī)范縣委權(quán)力特別是縣委書記的權(quán)力，形成有效的制約監(jiān)督機制，保證權(quán)力正確行使。

③所謂“強縣擴權(quán)”主要是指賦予一些經(jīng)濟實力較強的縣更大的經(jīng)濟管理權(quán)限。如最早進行這項改革的浙江省政府，在2000年9月發(fā)布的《關(guān)于加快推進浙江城市化若干政策的通知》中就指出，“對一批經(jīng)濟發(fā)達、基礎(chǔ)設(shè)施條件較好、要素集聚能力強，具有較好發(fā)展前景的縣(市)，經(jīng)省政府批準，賦予部分地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限”;而“擴權(quán)強縣”則是通過擴大縣級政權(quán)的經(jīng)濟管理權(quán)限來發(fā)展縣域經(jīng)濟。前者的“強縣”是作為賦權(quán)的資格，后者的“強縣”是作為目的。

④有專家認為，目前縣級財政收入只占全國的21%，財政供養(yǎng)人員卻占到了全國的71%，使縣級擁有的“行政權(quán)”與“財政權(quán)”不相匹配。參見張新光:《撤地、強縣、精鄉(xiāng)、實村:構(gòu)建農(nóng)村行政管理新體制》，載《理論參考》2006年第1期。

⑤中國的市管縣體制起始于1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區(qū)直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。1959年9月17日，全國人大常委會作出決定，規(guī)定直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣。1960年底，全國有50多個地級市領(lǐng)導(dǎo)縣。文革前后，國家行政體制有所調(diào)整，到1977年，除京津滬3個直轄市外，全國90多個地級市只有39個市領(lǐng)導(dǎo)縣。1978年3月，五屆人大一次會議通過的新《憲法》規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。1982年，中共中央決定改革地區(qū)體制，推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并以江蘇為試點。1983年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出通知，要求積極試行地市合并，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。截至2001年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占地級行政建制的80%。地級市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量占全國縣總數(shù)的70%。

⑥對此，有學(xué)者認為，如何使人民代表大會制度從形式走向?qū)嶓w化，是增加地方政治運作的民意基礎(chǔ)，使地方政治運作從政黨魅力型的一體性治理，走向法律理性化的分化治理的關(guān)鍵。(見樊紅敏:《縣域政治運作形態(tài)學(xué)分析——河南省H市日常權(quán)力實踐觀察》，載《東南學(xué)術(shù)》2008年第1期。)問題是，如果沒有縣級政權(quán)的行政分權(quán)，縣級人民代表大會的實體化很難發(fā)揮真正的作用。

［1］李丹陽．“強縣擴權(quán)”的體制突破意義［J］．政策瞭望，2004，(7)．

［2］龔虹波．“強縣擴權(quán)”:找到放權(quán)的“著地點”［N］．新京報，2004－06－13．

［3］王阿敏．河南強縣擴權(quán)遭遇尷尬［N］．經(jīng)濟參考報，2006－04－25．

［4］董必武．論加強人民代表會議的工作［G］//董必武法學(xué)文集．北京:法律出版社，2001．

［5］畢競悅．人大代表職業(yè)化:經(jīng)驗·現(xiàn)狀·出路［J］．人大研究，2003，(6)．

［6］賀衛(wèi)方．人大代表職業(yè)化是一個良好開端［J］．領(lǐng)導(dǎo)決策研究，2003，(8)．

［7］于建嶸．專職人大代表是社會主義民主的創(chuàng)新［N］．東方早報，2010－07－19．

［8］中紀委，中組部．關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010－11/18/c_12791380．htm，2010－11－18．

［9］臧倩．削權(quán)縣委書記［N］．21世紀經(jīng)濟報道，2010－12－01．

［10］聞鈞天．中國保甲制度［M］．北京:商務(wù)印書館，1935．

［11］石梅堂．“異地為官”咋就助長了腐?。跱］．中國青年報，2000－09－02．

［12］楊冠瓊．政府治理體制創(chuàng)新［M］．北京:經(jīng)濟管理出版社，2000．

［13］孫中山．國民政府建國大綱［N］．民國日報(追悼專號)，1924－04－12．

［14］于建嶸，李連江．政治發(fā)展下一步:縣政改革［J］．領(lǐng)導(dǎo)者，2007，(18)．

［15］于建嶸、蔡永飛．縣政改革是中國改革新的突破口［J］．東南學(xué)術(shù)，2008，(1)．

［16］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［M］．北京:人民出版社，2007．

［責(zé)任編輯 郭彥英］

Political Reform at the County－Level in China:Predicaments and Extrications

YU Jianrong
(Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Dongcheng，Beijing 100732)

Currently，some local governments are exploring ways of political reform at the county－level with concerns of respective local conditions．Three types of reform are most conspicuous as follows:“province administering county”with division of executive power as its major feature，deputy professionalization in people’s congresses，and experiments in transparent operation of county committees．All these types encounter various difficulties and obstacles in practice．Due to this situation，it should be clearly pointed out that the ultimate direction and extrication for political reform at the county－level is county home rule．For this purpose，there have to be authentic separation of power politically and judicially．To construct genuinely responsible government through setting checks of the general public over government officials．And to restrain local political behaviors and to defend the institutional bottom lines of public interest through strengthening judicial checks and balances．

political reform at the county－level; “province administering county”;deputy professionalization in people’s congresses;transparent operation of county committee;county home rule

D621

A

1674—0351(2011)01—0018—08

2010－12－23

于建嶸(1962— )，男，湖南衡陽人，法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任、教授。