維護(hù)國家糧食安全需建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度

文/潘 剛

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等13個(gè)省區(qū)，是我國傳統(tǒng)的糧食主產(chǎn)區(qū)，具備自然條件優(yōu)越、生產(chǎn)規(guī)模較大、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟮膬?yōu)勢(shì)。然而，面對(duì)今后人口增長(zhǎng)、糧食需求增加而糧食作物播種面積逐年減少的現(xiàn)實(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)壓力將會(huì)加大。

問題：糧食生產(chǎn)短板不容小覷

耕地面積減少。耕地面積減少嚴(yán)重制約糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。近些年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國耕地面積逐年減少，且減少的大都是良田。全國已有660多個(gè)縣（區(qū)）人均耕地低于聯(lián)合國確定的人均0.795畝的警戒線。盡管國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并采取了一系列措施，但耕地面積仍在減少。一些地方嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度沒有落實(shí)到位，“紅線”變“虛線”問題突出，守住18億畝耕地的任務(wù)艱巨。

土壤肥力下降。在耕地面積減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量也在下降。目前中低產(chǎn)田已占2/3，耕地土壤有機(jī)物含量平均僅為1.8%，比歐洲同類土壤低1.5—3個(gè)百分點(diǎn)。

水資源短缺。水資源短缺是我國糧食生產(chǎn)發(fā)展的重要制約因素。目前農(nóng)業(yè)年用水缺口達(dá)300億立方米，有一半以上耕地得不到有效灌溉。從水資源利用率看，農(nóng)業(yè)灌溉用水利用率平均不到50%。根據(jù)國家水資源發(fā)展規(guī)劃，到2030年我國農(nóng)業(yè)用水需求量還將增加，但灌溉用水供給仍將保持在3600億立方米左右，農(nóng)業(yè)用水供求缺口進(jìn)一步拉大，農(nóng)業(yè)用水矛盾更加突出。據(jù)專家分析，每年因干旱而損失的糧食占各種農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害損失糧食的60%。

農(nóng)田水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱。據(jù)調(diào)查，農(nóng)田水利在我國糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展并不快，尤其是北方一些省份，旱田很少實(shí)現(xiàn)灌溉，仍然處于靠天吃飯的狀態(tài)。

家庭經(jīng)營規(guī)?；M(jìn)程緩慢。糧食主產(chǎn)區(qū)比其他省份糧食單位產(chǎn)出量要高，但與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距，造成這種情況主要有兩方面原因：一是家庭經(jīng)營規(guī)模較小。我國糧食主產(chǎn)區(qū)多是人口較多的省份，農(nóng)業(yè)人口比例較高，除了黑龍江等省份農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平較高外，多數(shù)省份仍以家庭小規(guī)模經(jīng)營為主，嚴(yán)重制約了糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。二是生產(chǎn)成本較高。一家一戶的簡(jiǎn)單經(jīng)營達(dá)不到規(guī)模生產(chǎn)的高度，必然導(dǎo)致各種生產(chǎn)成本增加。

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2008年底我國總?cè)丝谶_(dá)13.3億，比上年增加673萬人。人口增加意味著對(duì)糧食需求的增加。按現(xiàn)有全國糧食人均占有量381公斤計(jì)算，年增加673萬人，就要增加糧食需求256.4萬噸。到2030年，中國人口總數(shù)達(dá)到峰值14.5億時(shí)，就需要增加糧食5715萬噸，相當(dāng)于現(xiàn)在黑龍江和吉林兩省糧食年產(chǎn)量之和。在耕地不增加的情況下，全國糧食畝產(chǎn)量要增加31.75公斤。

糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)程度低。從總體上看，我國糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)程度較低。一是服務(wù)內(nèi)容單一。各級(jí)各類服務(wù)組織所提供的服務(wù)項(xiàng)目非常少，質(zhì)量也不夠高，很難滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活的需要。二是服務(wù)缺乏針對(duì)性。有些部門和組織向農(nóng)民提供的服務(wù)內(nèi)容比較空泛，缺少針對(duì)性。三是服務(wù)不夠及時(shí)。農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)難以及時(shí)得到新品種、新項(xiàng)目的支持。

糧食成本較高。這里所指的糧食成本不僅包括生產(chǎn)成本，還包括糧食的運(yùn)輸、儲(chǔ)存等成本。從糧食生產(chǎn)到成品糧上市，各種成本不斷升高，直接影響我國糧食的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)調(diào)查，國內(nèi)糧食從生產(chǎn)區(qū)運(yùn)到銷售區(qū)的流通費(fèi)用，占糧食銷售價(jià)格的30%到35%，而國外，如加拿大則是20%到25%。過高的流通費(fèi)用以及小農(nóng)生產(chǎn)等綜合因素作用的結(jié)果，形成了目前中國糧食價(jià)格平均高于國際市場(chǎng)價(jià)格的局面。

對(duì)策：利益補(bǔ)償勢(shì)在必行

由于各種原因，糧食主產(chǎn)區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)。建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，可以保證糧食主產(chǎn)區(qū)不因經(jīng)濟(jì)虧空而減少糧食生產(chǎn)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。為此應(yīng)采取多方面舉措。

建立中央財(cái)政統(tǒng)一安排的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。應(yīng)本著突出重點(diǎn)、集中財(cái)力辦大事的原則，建立中央財(cái)政統(tǒng)一安排的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度。一是繼續(xù)對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)，但補(bǔ)貼的依據(jù)應(yīng)當(dāng)改為按糧食產(chǎn)量、商品量給予補(bǔ)貼，并提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是要有足夠的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，以用于按國家建立儲(chǔ)備糧油規(guī)模規(guī)定數(shù)量的利息費(fèi)用補(bǔ)貼。三是用于糧食流通體制和企業(yè)改革，使流通體制真正步入市場(chǎng)化，成為國家進(jìn)行糧食宏觀調(diào)控的載體，為糧食經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

建立健全政策性糧食自然災(zāi)害保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是世界貿(mào)易組織規(guī)則中的“綠箱”政策之一，是支持和保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性的重要手段。一是建立適合糧食主產(chǎn)區(qū)的政策性糧食保險(xiǎn)機(jī)制和發(fā)展模式。建立政策性糧食保險(xiǎn)制度，必須由政府決定糧食保險(xiǎn)供給的方向和數(shù)量，制定統(tǒng)一的制度框架。二是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)糧食保險(xiǎn)費(fèi)用。三是加快建立糧食再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。對(duì)因重大自然災(zāi)害形成的大額賠付，由風(fēng)險(xiǎn)基金給予一定比例的補(bǔ)償，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制。

建立健全國家耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。我國耕地保護(hù)制度對(duì)耕地減少起到了巨大作用。要加強(qiáng)利用經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行耕地保護(hù)，用國家轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地資金、中央財(cái)政建立耕地保護(hù)基金，用于地方政府和農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

建立健全糧食生產(chǎn)大戶補(bǔ)貼制度。農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策實(shí)施以來，雖然取得了較好的政策效果，但這項(xiàng)政策本身需要進(jìn)一步完善。隨著農(nóng)村種糧勞動(dòng)力的逐年減少，種糧大戶的貢獻(xiàn)越來越大。因此，要對(duì)種糧大戶實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策。重點(diǎn)增加對(duì)“核心糧農(nóng)”的補(bǔ)貼，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，中央財(cái)政要逐年較大幅度增加對(duì)農(nóng)民種糧的補(bǔ)貼規(guī)模，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并在信貸、科技推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)等方面給予重點(diǎn)扶持，充分發(fā)揮糧食直接補(bǔ)貼政策對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)效應(yīng)。

建立健全普惠型農(nóng)村金融制度。農(nóng)民種糧缺少資金投入是十分普遍的現(xiàn)象。為解決農(nóng)民種地資金緊張狀況，要加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任；放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。在加強(qiáng)管理和規(guī)范的基礎(chǔ)上，繼續(xù)扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款服務(wù)公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

健全財(cái)政支農(nóng)扶持制度。我國糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣，人均財(cái)力水平較低，為調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)的積極性，應(yīng)取消糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套部分，減免糧食風(fēng)險(xiǎn)基金借款，幫助消化糧食財(cái)務(wù)掛賬；取消產(chǎn)糧大縣中央各種涉農(nóng)投入要求的地方配套資金。中央財(cái)政增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善支農(nóng)資金分配和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。要重點(diǎn)扶持一批核心糧食主產(chǎn)縣區(qū)，給予這些縣區(qū)優(yōu)惠政策扶持，統(tǒng)籌支農(nóng)資金，形成政策、資金、技術(shù)等方面的合力，全方位支持糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)。

健全國家糧食安全價(jià)格制度。盡管國家相應(yīng)提高了糧食最低收購價(jià)，但總體上糧食價(jià)格仍處于較低水平，種糧效益較低，農(nóng)戶仍擔(dān)心糧價(jià)下跌。面對(duì)不斷上漲的勞動(dòng)力價(jià)格和生產(chǎn)資料價(jià)格，農(nóng)民不敢大幅增加投入，影響了農(nóng)民種糧積極性。因此，國家要進(jìn)一步健全糧食最低收購價(jià)制度，根據(jù)糧食供求變化和市場(chǎng)價(jià)格情況，合理確定糧食最低收購價(jià)格水平。

建立比較完善的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的治本措施，對(duì)確保國家糧食安全具有深遠(yuǎn)意義。