黃河灘地的權(quán)利結(jié)構(gòu)考察
——基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

羅君麗(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南　鄭州　450015)

近年來，在自然和社會因素的共同作用下，黃河下游頻繁出現(xiàn)季節(jié)性斷流，主河槽淤積、萎縮，灘地①面積不斷擴(kuò)大。2001年底小浪底水利樞紐工程②的投入使用，使黃河下游的防洪標(biāo)準(zhǔn)得到提高，游蕩范圍被大大縮小，從而大片灘地(特別是中灘)得以暫時穩(wěn)定，潛在有用性逐漸彰顯。同時，沿黃流域城市化進(jìn)程加快，人口壓力持續(xù)增大，土地資源更為稀缺。地方政府開始逐步介入黃河灘地的使用，組織開發(fā)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)和磚窯廠工業(yè)等，甚至在保證糧食安全的耕地“占補(bǔ)平衡”政策壓力下，嘗試在黃河灘地上進(jìn)行城市建設(shè)用地的土地置換。這使黃河灘地的實際權(quán)利主體更為復(fù)雜和多元，除了黃河流域管理結(jié)構(gòu)黃委會、灘區(qū)生存繁衍的居民以及環(huán)保部門等外，還有以強(qiáng)勢地方政府為依托的灘地開發(fā)機(jī)構(gòu)和各職能部門。而有關(guān)灘地的法律法規(guī)等正式制度安排并沒有進(jìn)行相應(yīng)改變，這導(dǎo)致黃河灘地的主要權(quán)利主體，對自己所擁有的灘地權(quán)利的實際控制范圍的認(rèn)識往往模糊，相對弱勢方的權(quán)利維護(hù)與規(guī)則執(zhí)行成本高昂，這必然激發(fā)先占先得、勝者為王的機(jī)會主義思想。同時，黃河灘地的數(shù)量、形態(tài)和功能屬性仍處在動態(tài)變化之中，不確定性很大。因此，黃河灘地的很大一部分實際權(quán)利被有意或不得不置于公共領(lǐng)域中，過度利用的租值耗散已初露端倪。本文以黃河灘地的多重屬性為邏輯起點(diǎn)，考察了黃河灘地的實際權(quán)利結(jié)構(gòu)，嘗試為探索黃河灘地綜合利用效率最大化有效產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建提供研究基礎(chǔ)。

一、黃河灘地的多重屬性

遠(yuǎn)古時代，黃河沒有堤防，河道頻繁遷徙攤平了泥沙，形成人類賴以繁衍生息的肥沃灘地。春秋中期，鐵器出現(xiàn)，使黃河堤防修建成為可能。堤防修建及各種防洪工程的建設(shè)，不僅約束了黃河的擺動，也深刻影響到黃河灘地的形成、數(shù)量、形態(tài)和功能屬性，使其成為自然力和人類活動共同作用下、不斷動態(tài)變化的特殊自然資源。

1.防洪安全服務(wù)的中間投入

黃河下游河道由主河槽、灘地和堤防組成，其中，灘地占河道面積84%。汛期，中小洪水主要依靠主河槽過流，大洪水則受堤防工程約束通過主河槽和灘地宣泄。大洪水及特大洪水期間，廣闊灘地成為行洪河道，是排洪、滯洪和沉沙場所。它的存在大大減少了黃河堤防決口的可能，有助于塑造有利的河道形態(tài)，對保障黃河下游防洪安全發(fā)揮了不可替代的作用。長期以來，黃河灘地作為黃河治理這一純粹公共產(chǎn)品的基本投入，體現(xiàn)了巨大的防洪安全價值。

但是，黃河防洪形勢的不斷變化，使人們對黃河灘地所提供的防洪安全的價值評價也在變化。特別近幾年，通過小浪底水庫攔沙和持續(xù)的調(diào)水調(diào)沙，暫時抑制了黃河下游河道淤積抬高的態(tài)勢，從而使人們開始相信黃河下游將有可能形成窄深河道。如果“窄河固堤”的治河方略得到貫徹，則現(xiàn)在的大量灘地便不再成為河道的組成部分，其資產(chǎn)性質(zhì)將更加突顯。

但是，未來是難以準(zhǔn)確預(yù)期的。更多學(xué)者專家對“窄河固堤”構(gòu)想持反對意見，認(rèn)為：黃河治理問題的根本癥結(jié)是沙多水少、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，而作為泥沙來源的黃土高原水土流失治理將是一個漫長過程。黃河雖然五十年安瀾，但近些年“地上懸河”和 “二級懸河”發(fā)展迅速，下游河道已演變成歷史上最不利的河道形態(tài)。同時，骨干水利工程的調(diào)蓄也將受到使用壽命的影響。因此，未來防汛形勢必將十分嚴(yán)峻?；诖?，不但不能降低黃河灘地的防洪安全價值評價，反而要提到更高的高度，必須保持黃河灘地作為河道的特有屬性不變，灘地開發(fā)必須充分考慮其行滯洪要求。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游服務(wù)和磚瓦窯工業(yè)的初級生產(chǎn)要素

從自然屬性上看，黃河灘地大多為淤積沙壤土，淤積層厚，土質(zhì)較好，富含有機(jī)質(zhì)及多種營養(yǎng)元素，適合多種飼、牧草及農(nóng)作物生長?？菟?，大量高灘和中灘的開發(fā)利用條件較好，盡管投入具有一定風(fēng)險，但在我國人均土地資源十分匱乏的大背景下，灘區(qū)居民經(jīng)過不斷墾荒，把大片灘地開發(fā)成可耕地，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于靠天收成的無奈、地權(quán)的不確定以及防洪安全對種植作物的限制，灘地耕作收益較小，灘區(qū)居民比較貧困。

但在沿黃城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動下，當(dāng)?shù)卣ㄟ^各種方式介入黃河灘地的開發(fā)利用，使灘地農(nóng)業(yè)由單一的種植業(yè)發(fā)展為農(nóng)林牧副漁等多樣性開發(fā)局面，種植、養(yǎng)殖業(yè)的范圍和規(guī)模得到提升，甚至出現(xiàn)外資企業(yè)建立的萬頭奶牛養(yǎng)殖園和麋鹿、鴕鳥養(yǎng)殖園等。當(dāng)?shù)卣€通過招商引資，在鄰近城市的地方逐步開發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游項目，如黃河花園口景區(qū)、豐樂農(nóng)莊生態(tài)旅游園、馬拉灣生態(tài)旅游場、洛陽小浪底旅游度假景區(qū)等。這些開發(fā)舉措，使灘地利用效率提高，資產(chǎn)價值進(jìn)一步體現(xiàn)，但也引發(fā)了灘地開發(fā)與灘地作為河道的行洪功能的沖突。

黃河灘內(nèi)很少有工業(yè)，磚瓦窯廠是個例外。黃河灘區(qū)的窯廠最早興建于20世紀(jì)80年代中期的中牟縣狼城崗鎮(zhèn)的黃河灘地上。2006年，河南省政府出臺“禁實”政策③，將黃河灘區(qū)以外的黏土實心磚瓦窯廠逐步取締，推廣利用黃河淤泥發(fā)展新型墻體材料。隨后，黃河灘區(qū)磚瓦廠逐漸興起。2008年以后，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展，建筑材料需求旺盛，磚價飛漲，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，黃河灘區(qū)磚瓦窯廠迅速蔓延。磚瓦窯廠的大量出現(xiàn)，一方面使灘區(qū)居民生活狀況得到改善，灘地經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)一步提升，但另一方面，磚瓦窯取土、挖土、賣土現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致大量土地耕作層基本被破壞，短時間難以有效復(fù)墾。同時，磚瓦窯場的打井取水用水，使黃河灘地局部地段已形成地下水“漏斗”，水資源生態(tài)環(huán)境受到破壞。

3.后備耕地和城市建設(shè)的土地置換指標(biāo)

隨著城鎮(zhèn)建設(shè)對土地資源的需要，在國家“占補(bǔ)平衡”的土地政策壓力下，沿黃地方政府提出合理開發(fā)利用黃河高灘地，適度增加耕地面積的規(guī)劃，通過把黃河灘地改造為耕地或后備耕地，進(jìn)而把城市建設(shè)占地從黃河灘地中置換。非沿黃城市發(fā)展占用土地也到黃河灘區(qū)所在地政府購買土地指標(biāo)，即跨行政區(qū)買賣土地指標(biāo)。目前，一定數(shù)量的黃河灘地被劃為基本農(nóng)田。

但是，黃河灘地畢竟是河道的一部分，考慮到黃河未來防汛形勢不容樂觀，灘地的行洪、滯洪沉沙和削峰的基本功能不能改變，大部分可耕灘地根本就不可能符合國家的基本農(nóng)田④要求。而且，在洪水期間，灘地邊界很不固定，被置換土地的安全性和穩(wěn)定性不能有效保障。如果把城市建設(shè)用地指標(biāo)大量置換在這里，不但可能威脅黃河灘地的其他功能，而且也不可能實現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”政策的糧食安全目標(biāo)。

除此，黃河下游常年浸水濕潤的低灘地和洪泛區(qū)還構(gòu)成黃河下游河道天然濕地。濕地保護(hù)是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，是維持河流健康生命的重要措施。作為濕地的一種特殊類型，河道濕地不僅具有生態(tài)價值，同時具有一定的景觀旅游經(jīng)濟(jì)價值。近幾年，豫魯兩省根據(jù)1994年實施的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，把很大一部分黃河灘地劃為自然保護(hù)區(qū)，且有部分主河道被劃定為核心區(qū)，規(guī)定人類活動不能進(jìn)入。這一方面保護(hù)了濕地資源，但同時也對黃河的防汛搶險、河道整治和防洪工程建設(shè)以及灘區(qū)群眾的生產(chǎn)生活產(chǎn)生重要影響。

綜上，黃河灘地的多重屬性，為人類對其加以利用提供了多種可能，每種可能的利用方式對不同的社會群體來說，又具有不同的價值。但資源的稀缺性意味著每一種利用方式都必然帶來對其他利用方式的限制或喪失。為解決人們?yōu)槭褂孟∪辟Y源而產(chǎn)生的競爭和沖突，就必須要有一定的競爭規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或約束，以避免公共資源的租值耗散直至為零，這些規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)就是資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)(張五常，2001，2009)。⑤

二、黃河灘地的所有權(quán)性質(zhì)

人們常常會把產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)混為一談，這給理論和實踐造成很大誤區(qū)。盡管所有權(quán)在私人所有和法律健全的情況下，是實際產(chǎn)權(quán)的核心和基礎(chǔ)，但在特殊情況下，實際產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)有很大差別。具體來說，所有權(quán)是指財產(chǎn)占有的法律形式，是法律賦予的強(qiáng)制力；產(chǎn)權(quán)是能夠行使的物品有價值屬性的權(quán)利，由財產(chǎn)所有制、政治制度、法律以及道德倫理等共同決定。所有權(quán)在法律上界定以后，所有者能否完全行使其所有權(quán)，取決于所有者的行為能力和法律的健全程度。對某項特定物品而言，法律賦予的所有權(quán)與所有者能夠?qū)嵤┑膶υ擁椯Y產(chǎn)的權(quán)利(產(chǎn)權(quán))在內(nèi)容上和范圍上都不一定一致。法律上，一項資產(chǎn)的所有權(quán)可以歸屬于某個人、某個集體或國家，它們分別被稱為私人所有權(quán)、集體所有權(quán)或國家所有權(quán)，但該項資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)一定是屬于個人或個人組成的集團(tuán)，國有產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)之類說法其實是不存在的(羅必良，2006)。

就黃河灘地而言，所有權(quán)的法律規(guī)定是明晰的?！吨腥A人民共和國憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》(1995)第11條規(guī)定：“河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國家所有?！鄙鲜龇煞ㄒ?guī)表明，除明確確權(quán)為集體所有的灘地之外，河道內(nèi)的黃河灘地俱為國有。

原國家土地管理局《對山東省土地管理局有關(guān)黃河灘地權(quán)屬問題的復(fù)函》([1997]國土函字第55號)規(guī)定：“因洪水沖刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毀失的，土地所有權(quán)隨之滅失。后由于河水沖積逐漸形成的灘涂地，為新增土地，土地所有權(quán)屬國有。”原國家土地管理局《對陜西省土地管理局關(guān)于河灘地確權(quán)問題的請示的批復(fù)》(國土批[1995]62號)規(guī)定：“原農(nóng)民集體所有的土地，由于河流沖刷造成土地?fù)p毀并被淹沒的，該土地所有權(quán)滅失，因河流改道而淤積形成的河灘地屬于國家所有?！鄙鲜鰞煞菸募砻?，被水淹沒的河灘地再次顯露，其原集體土地所有權(quán)已滅失，屬國家所有的新增土地。

黃河灘地所有權(quán)屬于國有，即全民所有，似乎任何公民都可為使用它而自由競爭，但實際上，正如《物權(quán)法》(2007)第41條規(guī)定：“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，任何單位和個人不能取得所有權(quán)?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》(2004)第2條規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。”顯然，任何個人、各級地方政府或其他有關(guān)部門都不是國有土地所有權(quán)的代表，但是，各級地方政府和有關(guān)部門可以由國務(wù)院授權(quán)行使有關(guān)權(quán)利?？梢?，黃河灘地的國有“所有權(quán)”規(guī)定的是一種權(quán)利形式，屬于“應(yīng)然權(quán)利”范疇，由國務(wù)院授權(quán)行使的有關(guān)土地管理權(quán)和使用權(quán)才具有現(xiàn)實意義的內(nèi)容。

三、黃河流域管理機(jī)構(gòu)的河道管理權(quán)

黃河水利委員會(簡稱黃委會)，是唯一的黃河流域管理機(jī)構(gòu)，是水利部下屬的副部級行政事業(yè)單位⑥，依法享有黃河河道管理權(quán)。黃委會屬于公共服務(wù)部門，不以盈利為直接目的，經(jīng)費(fèi)來源全部由財政撥款，因此，黃河河道管理權(quán)不同于一般意義的經(jīng)營管理權(quán)⑦，它本質(zhì)上屬于公事管理權(quán)，只意味著對河道的管理、修繕和維護(hù)，而沒有收益增值、經(jīng)濟(jì)開發(fā)的權(quán)利。

因此，黃委會雖然是黃河河道的唯一主管部門，但它對黃河灘地這種具有多種屬性的公共資源，只擁有其作為河道的安全屬性價值，而不擁有其作為資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益屬性。但是，黃河灘地作為河道不可分割的一部分，是防洪這一公共服務(wù)的中間投入，如果不能有效建立排他性使用，汛期的河道防洪安全功能也就不可能有效實現(xiàn)。因此，為了實現(xiàn)防洪安全這一最主要的社會價值，黃委會依法擁有對黃河灘地的最強(qiáng)排他使用權(quán)。但這種由管理權(quán)所帶來的排他性使用權(quán)并非為黃委會完整擁有。由于黃河灘地只在汛期才作為行洪河道發(fā)揮效用，在枯水期或中小洪水的情況下，大部分黃河灘地具有資產(chǎn)屬性，可以帶來生產(chǎn)價值。因此，在當(dāng)前的體制下，把黃河灘地的排他性使用權(quán)完全界定給黃委會，不是最有效率的產(chǎn)權(quán)安排，所以，實踐中，黃河灘地的使用權(quán)被分割給若干其他行為主體。

進(jìn)一步的問題是，如果黃委會不能依法對非汛期的黃河灘地的使用加以合理約束，其他行為主體就會過度利用，進(jìn)而影響汛期黃河灘地的防洪滯洪功能。為此，實踐中的處理方法就是設(shè)立制定一些限制性法規(guī)。如，《中華人民共和國水法》(2002)第37條、《中華人民共和國防洪法》(1998)第22條、《中華人民共和國河道管理條例》(1988)第24條、《河南省黃河河道管理辦法》(河南省人民政府1992年64號通知)第19條、第32條，等等。

但是，在灘地的實際開發(fā)中，對是否形成行洪安全威脅的判斷并沒有確切的標(biāo)準(zhǔn)，容易形成爭議。而且，在中國當(dāng)前的行政生態(tài)體系下，負(fù)責(zé)防洪職能的黃委會盡管依法具有行政管理職能，但它本質(zhì)上還是事業(yè)單位，在與更注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、已介入灘地開發(fā)的當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的權(quán)力博弈中，常常處于劣勢。這使黃委會的監(jiān)督和執(zhí)行處罰成本高昂，有時甚至根本就不可能。因此，作為黃河流域的唯一管理機(jī)構(gòu)，黃委會只能把關(guān)于黃河灘地在某些時間某些狀況下的排他性使用權(quán)置于“公共域”⑧中。

四、灘區(qū)群眾的生存發(fā)展權(quán)

自有史記載以來，黃河下游河道發(fā)生過27次大的變遷，每次變遷都免不了從居民區(qū)中穿過。黃河侵占了原居民的生存、生活基地，而他們世代在此繁衍生息，不肯放棄原來的家園。為了防止更大范圍的泛濫，人工筑堤后把早已生活在這里的群眾圍進(jìn)了河道。與一般行洪河道明顯不同的是，在長期的“寬河固堤”治黃方略下，黃河灘區(qū)的常住人口非常眾多，達(dá)一百八十多萬人。受“來水就淹、小水大災(zāi)”的險惡環(huán)境威脅，灘區(qū)群眾⑨生產(chǎn)生活條件相當(dāng)惡劣，大部分灘區(qū)群眾完全依靠灘區(qū)土地生存發(fā)展。因此，對于灘區(qū)群眾而言，黃河灘地的使用權(quán)就是生存權(quán)，是洛克式產(chǎn)權(quán)⑩，只是用來維持生計。但是灘區(qū)群眾的這種洛克式產(chǎn)權(quán)極不穩(wěn)定，其威脅主要來自兩方面，一是自然因素洪水威脅，二是國家有關(guān)灘區(qū)灘民灘地的規(guī)定和措施，三是灘區(qū)內(nèi)居民之間的灘地爭奪。

為對抗第一種威脅，灘區(qū)群眾自發(fā)修建生產(chǎn)堤，把一般洪水約束在主槽內(nèi)，使耕地受淹幾率減少。但生產(chǎn)堤的存在使本應(yīng)自然漫灘的洪水不能漫灘落淤，洪峰得不到削減，加大了下游河道的防洪壓力，大堤之外的廣大居民遭受災(zāi)害的威脅增大。也就是說，生產(chǎn)堤建設(shè)的實質(zhì)，是灘區(qū)居民為了維護(hù)其洛克式生存權(quán)，強(qiáng)行阻止黃河灘地發(fā)揮行洪滯洪屬性。這必然導(dǎo)致社會主導(dǎo)利益群體——灘區(qū)外廣大居民與非主導(dǎo)利益群體——灘區(qū)居民之間的沖突。而政府顯然是從社會利益最大化角度，首先考慮主導(dǎo)利益群體利益，因此，在生產(chǎn)堤問題上，為了保證黃河灘地的防洪屬性，政府在各個階段都下達(dá)了堅決廢除生產(chǎn)堤的各項規(guī)定，如《關(guān)于破除黃河下游灘區(qū)生產(chǎn)堤的實施意見》(1973)、“從全局和久遠(yuǎn)思量，黃河灘區(qū)應(yīng)迅速破除生產(chǎn)堤，修筑避水臺，實驗一水一麥，一季留足群眾整年口糧”的政策(1974)、《關(guān)于進(jìn)一步掃除黃河下游灘區(qū)生產(chǎn)堤的實施意見》(1992)等。

廢除生產(chǎn)堤，體現(xiàn)了灘區(qū)外廣大居民利益優(yōu)先，但這必然要抑制灘區(qū)群眾的灘地使用權(quán)。由于灘地使用權(quán)就是灘區(qū)群眾的生存權(quán)，對這種生存權(quán)的威脅必然引起灘區(qū)群眾的反抗，具體表現(xiàn)為生產(chǎn)堤的掃除——堵復(fù)——再掃除——再堵復(fù)的惡性循環(huán)。這種局面令主管部門黃委會極其困擾。事實上，解決生產(chǎn)堤的廢除問題，最根本的辦法就是把灘區(qū)群眾全部從灘區(qū)搬出去?！吨腥A人民共和國防洪法》(1998)第24條規(guī)定：“對居住在行洪河道內(nèi)的居民，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)有計劃地組織外遷”。但實施移民搬遷由于移民安置容量問題、國家及地方財力問題而面臨巨大的實際困難，從而使灘區(qū)移民步伐緩慢。這意味著灘區(qū)內(nèi)還將長期有大量群眾居住。鑒于此，就需要在主導(dǎo)利益群體優(yōu)先，兼顧公平的原則下，對非主導(dǎo)利益進(jìn)行必要補(bǔ)償。但是，歷史上，國家對于灘區(qū)只實行免除農(nóng)業(yè)稅的優(yōu)惠政策。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，這一“優(yōu)惠”亦不存在了。2004年國家出臺對種糧農(nóng)民按耕地面積直接補(bǔ)貼，由于實施方案是按原來計稅的耕地計算，黃河灘地中的可耕地長期享受免除農(nóng)業(yè)稅的優(yōu)惠政策，從而被排除在補(bǔ)貼之外。2000年國務(wù)院頒布《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》沒有黃河灘區(qū)，2010年水利部公布的《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》中，仍然沒有黃河灘區(qū)，灘區(qū)群眾無法據(jù)此享受國家給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。上述現(xiàn)實，預(yù)示著灘區(qū)群眾與治河部門有關(guān)生產(chǎn)堤廢除也就是灘地價值屬性配置問題還將長期持續(xù)存在。

同時，灘區(qū)群眾的灘地使用權(quán)在地方政府介入黃河灘地開發(fā)之后，面臨更大的剝奪威脅。地方政府以黃河灘地為國有土地為由，對灘區(qū)居民的灘地使用權(quán)統(tǒng)一收回，雖然給予一定補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般很低。灘區(qū)群眾雖然對補(bǔ)償不滿，但由于沒有維權(quán)的法律依據(jù)，且處于與地方政府絕對不平等的關(guān)系，也只能無奈接受。當(dāng)然，在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一收回黃河灘地，進(jìn)行較高標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)利用以后，灘區(qū)居民也可以獲得更多的就業(yè)機(jī)會，但他們賴以生存的灘地使用權(quán)畢竟在逐漸喪失?？紤]到灘區(qū)教育文化極其落后，灘區(qū)居民謀生手段極其有限，如果他們不能及時移民，其生活前景也實為堪憂。

五、地方政府的土地開發(fā)利用權(quán)

據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》(1988)第21條規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)，水域和土地的利用應(yīng)當(dāng)符合江河行洪、輸水和航運(yùn)的要求；灘地的利用，應(yīng)當(dāng)由河道主管機(jī)關(guān)會同土地管理等有關(guān)部門制定規(guī)劃，報縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)后實施。”另據(jù)《河南省黃河河道管理辦法》(1992)第15條規(guī)定：“因修建黃河河道整治工程所增加的可利用土地，屬于國家所有。一半由黃河河道主管機(jī)關(guān)管理、使用，一半由縣級以上人民政府統(tǒng)籌安排使用。”這些規(guī)定為地方政府介入黃河灘地的開發(fā)利用提供了依據(jù)。

近些年，沿黃地方政府由于黃河安瀾而放松了防洪責(zé)任，愈加關(guān)注區(qū)域范圍內(nèi)黃河灘地的經(jīng)濟(jì)價值，尤其是市、縣級政府，憑借對區(qū)域內(nèi)土地的實際支配權(quán)，開發(fā)利用黃河灘地的動力和激勵與日俱增。地方政府往往會成立專門的灘地開發(fā)機(jī)構(gòu)，以依法行使國有土地管理權(quán)為依據(jù)，通過說服教育和適當(dāng)補(bǔ)償，甚至動用公共暴力資源，從灘區(qū)居民或灘地墾荒者手中統(tǒng)一收回灘地使用權(quán)，再通過租賃等有償使用方式，統(tǒng)一招商引資，綜合開發(fā)。

地方政府在介入黃河灘地的開發(fā)利用以后，的確提高了黃河灘地的經(jīng)濟(jì)效益，但由于地方政府具有行政強(qiáng)制性，在與其他主體的有關(guān)灘地權(quán)利博弈中，憑借其強(qiáng)勢地位，而造成公平和安全問題。如在灘地統(tǒng)一收回工作中，不能有效地與相關(guān)灘區(qū)群眾就償付事宜平等協(xié)商，過多運(yùn)用行政強(qiáng)制方式，忽視灘區(qū)群眾的合理權(quán)益；在綜合開發(fā)中，傾向于片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視黃委會對灘地使用的合法限制；在城市建設(shè)用地所帶來的大量“土地財政”的利益驅(qū)動和國家“占補(bǔ)平衡”政策壓力下，把大量城市建設(shè)占用耕地的指標(biāo)置換在黃河灘地，從而為糧食安全和防洪安全埋下隱患。

另外，由于地方政府開發(fā)經(jīng)營黃河灘地的權(quán)利并沒有得到明確立法，他們對灘地的收回和利用主要依靠政府權(quán)威和行政力量，而非法律或市場，因此，地方政府對灘地開發(fā)處在“摸著石頭過河”的嘗試階段。在缺乏法律依據(jù)的前提下，地方政府也就不可能制定出黃河灘地的土地利用總體規(guī)劃，因此，地方政府的各有關(guān)職能部門之間，以及它們與黃委會、灘區(qū)居民、開發(fā)商之間的糾紛不斷，大部分糾紛懸而未決，或主要依靠行政解決，這必然不利于黃河灘地資源的最優(yōu)配置。

綜上，黃河灘地由于其變動性和屬性的多樣性，比一般耕地或建設(shè)用地的性質(zhì)要復(fù)雜，這導(dǎo)致它的實際權(quán)利結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)復(fù)雜于所有權(quán)性質(zhì)。由于各種權(quán)利之間沒有清楚界定和有效約束，進(jìn)而使分屬不同權(quán)利的各行為主體，對公共領(lǐng)域的價值進(jìn)行爭奪和競爭，這帶來黃河灘地資源的租值耗散。為綜合利用黃河灘地，使其效益最大化，需要人們認(rèn)識黃河灘地初始權(quán)利結(jié)構(gòu)安排的缺陷，并逐步建立有效的制度安排，以界定和限制每一行為主體的權(quán)利范圍，并為監(jiān)督和維護(hù)這些限制條件的執(zhí)行而設(shè)立相應(yīng)組織。比如，制定專門的《黃河法》，對黃河流域管理體制進(jìn)行創(chuàng)新；制定相關(guān)的《黃河灘區(qū)土地法》或《黃河灘地綜合開發(fā)條例》，對黃河灘地的權(quán)利進(jìn)行分解并進(jìn)行法律確權(quán)，依法對黃河灘地進(jìn)行綜合治理和開發(fā)等。

但需要權(quán)衡的是國家政策的出臺時機(jī)和需要保護(hù)的利益。由于黃河灘地的變動性和特殊性，國家的權(quán)威法律也可能會因其穩(wěn)定和強(qiáng)制而導(dǎo)致維權(quán)糾紛的加劇，也可能會成為一種沒有任何實際作用的“空制度”?；蛟S，在國家尚未出可信度較高的制度之前，一定時期內(nèi)的“無為而治”和“制度模糊”也是催生最有利制度之必需。

注釋：

①黃河灘地可分高灘、中灘和低灘三級，或俗稱老灘、過渡灘和嫩灘。在距離黃河大堤較近、地勢較高的地方，是穩(wěn)定而不易上水的所謂高灘。它們形成時間長，開發(fā)利用條件好，長期以來是灘區(qū)居民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，在黃河五十年安瀾的背景下，部分已納入國家可耕地；在接近黃河主河槽的地方，主槽游蕩形成大面積邊灘和心灘，謂之低灘。它們地勢較低，洪水漫灘機(jī)會多，無時不在消長變化之中，是極不穩(wěn)定、很難開墾的灘地，常被劃為自然濕地保護(hù)區(qū)域；在高灘與低灘之間，是廣闊的中灘，中常洪水和大洪水發(fā)生時，漫灘幾率較大，小洪水情況下，基本安全.

②小浪底水利樞紐工程：黃河干流三門峽以下唯一能夠取得較大庫容的控制性工程，既可較好地控制黃河洪水，又可利用其淤沙庫容攔截泥沙，進(jìn)行調(diào)水調(diào)沙.

③參見豫政辦(2006)82號《河南省人民政府辦公廳關(guān)于扶持發(fā)展新型墻體材料的通知》.

④可以劃為基本農(nóng)田的耕地一般有：糧、棉、油和名、優(yōu)、特、新農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地；高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)田和有良好水利與水土保護(hù)設(shè)施的耕地和已經(jīng)或正在改造的中低產(chǎn)田；大中城市蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田等.

⑤所謂產(chǎn)權(quán)，就是通過社會強(qiáng)制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟(jì)物品多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利(阿爾欽安，2002)，或者說，是對稀缺資源進(jìn)行分配和使用的競爭規(guī)則或約束(張五常，2001)。一般來說，產(chǎn)權(quán)是正式的或非正式的安排，可以由人們有意識創(chuàng)造的一系列政策法則(如政治規(guī)則、法律規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等)以及由這一系列規(guī)則構(gòu)成的等級結(jié)構(gòu)來界定和保護(hù)，也可以在正式政策法規(guī)建立之前或不能清晰界定和有效保護(hù)情況下，由道德、習(xí)慣、風(fēng)俗或宗教來約束.

⑥行政事業(yè)單位：依法具有行政職能的事業(yè)單位.

⑦經(jīng)營管理權(quán)：一般是指在得到所有權(quán)人的委托或以其他方式許可后，來占有、使用、收益財產(chǎn)的權(quán)利.

⑧所謂公共域，是指產(chǎn)權(quán)不能清晰排他而產(chǎn)生的權(quán)能、利益的模糊空間。同一資源可以有許多屬性(有用性或潛在有用性)，這些屬性可能被不同的人所利用，這使主體行為彼此滲透、相互交織，形成強(qiáng)烈的依賴關(guān)系，帶來各方收益的不確定。為了減少彼此行為的“外部性”，公眾傾向于把產(chǎn)權(quán)界定清楚，尤其是當(dāng)資源更多潛在有用性被發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)價值上升時。但產(chǎn)權(quán)界定需要消耗資源、信息成本和人類有限理性，使完全界定任何一項權(quán)利都幾乎不可能。沒有界定的權(quán)利把一部分有價值的資源屬性留在公共域中(巴澤爾，2003)，在公共域，物品的一些價值屬性存在不明確的最終控制權(quán).

⑨灘區(qū)群眾分為完全灘區(qū)群眾是指居住和耕地完全位于黃河灘區(qū)的群眾。半灘區(qū)群眾是指居住在黃河大堤之外，但耕地位于黃河灘區(qū)的群眾.

⑩洛克認(rèn)為，權(quán)利是自然對人類的恩賜或禮物，它先于并獨(dú)立于國家而存在。產(chǎn)權(quán)是一種由人的生存權(quán)派生的權(quán)利，由人的天然消費(fèi)能力和生產(chǎn)能力決定，它可以進(jìn)行交易，可以受到保護(hù)，也可以被侵犯.

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