土地發(fā)展權(quán)在集體土地征收中的缺失與矯正

單新國

(黃河科技學院，河南 鄭州 450063)

進入21世紀以來，我國房地產(chǎn)開發(fā)與工業(yè)用地劇增，土地資源越來越緊缺。現(xiàn)在屬于國有的土地已經(jīng)基本用光，建設(shè)用地基本通過征收集體土地提供，并且國家通過立法將土地出讓權(quán)集中到自己手中。國家壟斷土地出讓一級市場確實保證了土地價值的實現(xiàn)，防止土地的低價浪費，并且以強制性的征收手段保證了經(jīng)濟建設(shè)的用地要求。與此同時，集體土地的所有者市場經(jīng)濟意識普遍覺醒，也認識到了手中土地的重要性，越來越向國家土地征收行為說不，暴力抗拒土地征收事件不斷發(fā)生。本文將通過對土地發(fā)展權(quán)的分析和展望，旨在提出解決集體土地征收爭端的一種思路。

一、土地發(fā)展權(quán)和土地財產(chǎn)權(quán)保護

土地發(fā)展權(quán)就是發(fā)展(開發(fā))土地的權(quán)利，對于其包括的范圍理解不一，學者給出了不同的定義。美國環(huán)境學家Mrs .Suitum認為土地發(fā)展權(quán)是一種可以從土地中分離并進行買賣的財產(chǎn)權(quán)。原中國國家土地管理局1992年編制的《各國土地制度研究》報告認為，土地發(fā)展權(quán)是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，或?qū)ν恋卦惺褂玫募s度升高。著名土地學家沈守愚認為，將土地變更為非農(nóng)使用的權(quán)利稱為土地使用權(quán)。各種定義說法不同，但都有一些共同之處：(1)一種依附于土地的固有權(quán)利。有土地就有對土地的不同使用，以此滿足所有人利益的必要。這應(yīng)當是一種包含于土地所有權(quán)之中的權(quán)利類型，它是天然的，是客觀存在的，除非土地消滅。(2)土地發(fā)展權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)。土地是一種財產(chǎn)，對土地的使用是財產(chǎn)價值的實現(xiàn)，不同的使用方式體現(xiàn)的是土地的不同價值內(nèi)容，如果土地的使用只有單一方式，土地價值將是不能實現(xiàn)或者是大大低估的。社會對土地權(quán)利重視的原因即在于它的財富價值，并且這種價值隨著經(jīng)濟發(fā)展而具有價格不斷上漲的趨勢。市場經(jīng)濟中人們對權(quán)利和物的占有、使用的目的在于取得由此而來的利益，如果土地所有人不能對土地進行有利于本人的使用，土地對他將是一種負擔。(3)土地發(fā)展權(quán)是對土地進行不同方式使用的權(quán)利。土地的不同使用可以為所有者帶來不同的價值，這也是土地財產(chǎn)價值所在。根據(jù)以上這些分析，筆者認為土地發(fā)展權(quán)是一種依附于土地，對土地進行不同方式使用的財產(chǎn)權(quán)利。

土地發(fā)展權(quán)的作用在于保護農(nóng)地、自然資源、生態(tài)環(huán)境，維護公共利益，因而又常常被稱為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)的出現(xiàn)是和土地用途管制制度的推行分不開的，如果想對土地發(fā)展權(quán)做出完整的認識就必須對土地用途管制做一個簡單回顧。

土地用途管制是一國政府行政部門為保障土地安全，維護公共利益，對城鄉(xiāng)土地用途進行規(guī)劃并對土地所有者權(quán)利加以限制的制度，其確立原因是：人口激增、耕地銳減、人地矛盾突出，城市建設(shè)用地猛增，土地生態(tài)系統(tǒng)在工業(yè)化時代遭到破壞，土地質(zhì)量嚴重退化，需要對土地使用進行嚴格要求。當今許多國家都已經(jīng)立法對土地用途進行管制，如美國的聯(lián)邦《聯(lián)邦區(qū)劃標準授權(quán)案》、韓國《國土利用管理法》、英國《新城鎮(zhèn)法》等，對土地用途、地域利用劃分、空間密度進行了強制規(guī)定，要求土地所有者對土地的使用必須依照土地用途管理制度的規(guī)定進行。但土地用途管制的性質(zhì)為“警察權(quán)”，屬于主權(quán)行為，不適用國家賠償原則，公權(quán)力天生具有自我擴張的本性，私權(quán)和公權(quán)的力量不對稱性使私權(quán)經(jīng)常處于被侵犯的處境，而且國家利益和私人利益很多情況下并不一致，所以很難判定政府部門會不會打著公共利益的旗號干損害百姓的事，為此就必須對公權(quán)行使加以限制。土地發(fā)展權(quán)提出的目的就在于此，因為土地用途管制使土地所有者的權(quán)利受到公權(quán)壓抑，人們需要相應(yīng)機制以對私有權(quán)利加以救濟。

西方代表性國家對土地發(fā)展權(quán)的確認時間不同。英國通過立法在20世紀40年代明確土地發(fā)展權(quán)，法國是在20世紀50到60年代開始采取措施對土地發(fā)展權(quán)加以解決，美國是通過判例對土地所有者的發(fā)展權(quán)教育保護的，這種判例可追溯到1920年代。在具體的做法上各國不同。英國傳統(tǒng)上是將全國土地所有權(quán)認定為英國國王所有，土地發(fā)展權(quán)當然屬于國王所有。任何人若想改變土地原有使用類別，進行開發(fā)建設(shè)，就必須事先向政府購買發(fā)展權(quán)；反之，如果政府公布土地使用計劃，變更土地原使用類別，致使土地價值降低，政府就應(yīng)按地價減低導致的土地使用人的損失予以賠償。法國法律承認土地的私人所有權(quán)，政府根據(jù)法律對私人土地享有優(yōu)先購買權(quán)，以此對非常容易遭受破壞的區(qū)域?qū)嵭械貐^(qū)性干預，這些區(qū)域包括保護性沿海地區(qū)、延期整治區(qū)、土地調(diào)整區(qū)以及有利于土地整治及鄉(xiāng)村建設(shè)公司的所有農(nóng)業(yè)耕地。另外，法國還通過立法對建筑物上限容積率加以限制，規(guī)定超過限制的建筑權(quán)屬于地方政府使用，建筑開發(fā)人若想超過上限進行建筑，必須向政府交稅。美國對土地發(fā)展權(quán)的處理方法形式多樣，概括起來有政府購買土地發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)證券化和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)換等方式，它實行的是以市場化運作來解決土地開發(fā)和保護的問題，具有具體情況具體解決的特點。這些國家的做法說明，土地發(fā)展權(quán)是一種現(xiàn)實存在于土地所有權(quán)中的權(quán)利，表明對于所有權(quán)的社會性責任并不能否定所有權(quán)的基本權(quán)利，合法“損害”應(yīng)有合理補償。同時土地發(fā)展權(quán)可以在經(jīng)濟上量化，并且對土地發(fā)展權(quán)的歸屬可以向使用權(quán)一樣進行不同方式的配置，關(guān)鍵是將個人利益與社會利益有效平衡。

二、土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)

1.屬于所有權(quán)的權(quán)能之一

大陸法系一般將所有權(quán)的權(quán)能概括為占有、使用、收益和處分四項。但是所有權(quán)的權(quán)能表現(xiàn)不可能局限在這簡單的表述中，因為“所有權(quán)的潛在的用途是不確定的，而且在經(jīng)濟社會運行中是變化無窮的，在某一特定時刻也是無法想象的”，因此，我們應(yīng)把所有權(quán)能視為一個開放的體系，不能進行狹隘的理解，它會隨著社會發(fā)展而具有新的內(nèi)容。所有權(quán)的權(quán)能是什么是不可能通過列舉權(quán)能總和加以定義的，因為“權(quán)能不過是一種特定的行為方式，而所有權(quán)確認所有人在支配所有物方面是可以想起所想，想起可做，無論其方式如何怪異少見，都是所有權(quán)的表現(xiàn)形式，因而是所有權(quán)的權(quán)能”。土地發(fā)展權(quán)即是所有人以自己的意志對土地進行不同用途使用的權(quán)利，它應(yīng)當是所有權(quán)的內(nèi)容，這體現(xiàn)了所有權(quán)的完全物權(quán)性質(zhì)。

2.具有社會性

土地管制警察權(quán)的出現(xiàn)使土地發(fā)展權(quán)能引起人們的重視。所有權(quán)具有社會性，國家在保護公共利益的前提下對權(quán)利的限制被稱為警察權(quán)。警察權(quán)即可體現(xiàn)為具體行為中對私人財產(chǎn)權(quán)的無償剝奪，也可以體現(xiàn)在制度設(shè)計中對傳統(tǒng)私人財產(chǎn)權(quán)歸屬的重新定位。在具體的不動產(chǎn)開發(fā)及土地利用過程中，國家行使警察權(quán)往往會造成私人土地所有者或者開發(fā)者之間的權(quán)利不公。土地發(fā)展權(quán)行使離不開與土地管制警察權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)。土地警察權(quán)是對土地所有權(quán)、使用權(quán)、地上權(quán)、空間權(quán)等土地權(quán)利的限制，這是所有權(quán)的社會性理論提出之后的各國立法與判例都支持的一種權(quán)力，其主要通過土地規(guī)劃法、環(huán)保法、地方性建筑法和不動產(chǎn)行業(yè)從業(yè)人員從業(yè)資格許可證表現(xiàn)出來。土地發(fā)展權(quán)不可能拋開土地發(fā)展限制法律，但是我們強調(diào)的是對土地警察權(quán)的行使應(yīng)在一個合理限度內(nèi)。警察權(quán)的行使不能剝奪財產(chǎn)權(quán)益人過多的財產(chǎn)權(quán)，不能永久性的剝奪財產(chǎn)權(quán)益，不能成為忽視土地所有權(quán)的理由，雙方需要達到一種利益的平衡，應(yīng)在土地所有人為公共利益作出犧牲之時給以合理的補償。我們強調(diào)土地發(fā)展權(quán)的目的就是在于強調(diào)土地所有人的權(quán)利，防止國家的過多干預，保護集體和個人的合法財產(chǎn)。

三、我國土地發(fā)展權(quán)的立法缺失與后果

我國法律沒有規(guī)定土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)在現(xiàn)實中確實存在。首先，政府對土地有償出讓中，往往以合同來約束國有土地使用權(quán)的變更，防止國有土地用途的違約使用，這實質(zhì)上就是土地發(fā)展權(quán)在國有土地上的體現(xiàn)，它表現(xiàn)在政府的出讓合同中，不是權(quán)利的法律規(guī)定，但它說明政府自己是認識到了土地的發(fā)展權(quán)的重要性。其次，我國《土地管理法》規(guī)定集體土地為家庭組織所有，其所有權(quán)為村或村以上集體擁有，為了保護耕地又頒布了《基本農(nóng)田保護法》，規(guī)定土地用途依法管制，嚴格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)民土地使用權(quán)使用必須服從國家法律，這些規(guī)定與國有土地使用權(quán)相比，明顯是對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的限制，并且國家壟斷土地一級出讓市場，禁止集體土地非農(nóng)使用，嚴重剝奪了農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)制度缺失對集體土地影響較大。首先，集體土地發(fā)展權(quán)缺失的影響表現(xiàn)在征地過程中土地使用權(quán)易受侵害。按照法律，集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國家，集體土地所有權(quán)不能交易。國家為了公共利益的需要可以依法對集體所有土地實行征收后轉(zhuǎn)為國有。實踐證明，國家征用的土地只有一小部分用于公共利益的需要，而絕大部分轉(zhuǎn)為商業(yè)用途。公共利益確是一個極難界定的概念，如此使地方政府有機可乘，以公共利益的名譽將土地低價征收，再轉(zhuǎn)手高價出讓給開發(fā)商，政府充當了商人的合伙人角色，土地征收權(quán)力的使用嚴重犯規(guī)。按照法律規(guī)定在房地產(chǎn)開發(fā)中征地程序是：房地產(chǎn)公司向國土部門提出用地申請，國土部門批準后下達用地計劃書，城市規(guī)劃部門根據(jù)用地計劃書，依照城市規(guī)劃提出選址意見，然后由土地管理部門征用后出讓給房地產(chǎn)公司。現(xiàn)在很多城市甚至發(fā)展到這樣一種簡單程序：由土地管理部門征用后直接出讓。這些假國家公共利益名義、行房地產(chǎn)開發(fā)之實的非公益性征地直接剝奪了農(nóng)地發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民無權(quán)將自己的土地向更高的土地用途轉(zhuǎn)化，給集體土地所有人帶來了損失，開發(fā)商和政府獨享了土地增值部分。集體組織沒有權(quán)利對征用土地行為加以拒絕，所有權(quán)在實際上被否定。集體對所有土地沒有變更進行非農(nóng)使用的權(quán)利，只能從事農(nóng)業(yè)和宅基地建設(shè)，只有使用權(quán)沒有最終處分權(quán)。法律對土地征收規(guī)定只給少量的地下、地上損失補償費和失去土地人口的安置費，但不包括土地本身價格。國家在兩個渠道堵塞了集體土地發(fā)展權(quán)行使，一是國家壟斷土地出讓市場，征收后土地使用權(quán)收歸國家，用地單位只有使用權(quán)。二是從法律上給予政府以低價征收集體土地權(quán)利。政府權(quán)力的霸權(quán)，監(jiān)督制度的淺薄，公共利益泛化，使集體土地成為“唐生肉”，各級政府都想多占多用。

四、我國土地發(fā)展權(quán)的法律制度設(shè)計

1.從利益平衡的角度審視土地發(fā)展權(quán)

國家對土地用途進行必要的管制，體現(xiàn)了公共利益的要求，但是首先應(yīng)肯定集體享有土地發(fā)展權(quán)利。集體土地發(fā)展權(quán)按照對象的不同可以分為兩類：一是將農(nóng)用地變更為非農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展權(quán)，二是將非農(nóng)用地變更現(xiàn)有用途的發(fā)展權(quán)。對于第一種發(fā)展權(quán)，為保護耕地，防止有關(guān)組織或部門任意變更為非農(nóng)使用，國家應(yīng)該建立農(nóng)業(yè)土地發(fā)展權(quán)中央強制托管制度，由中央集中掌管，按照國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和土地利用總體規(guī)劃，依法定程序釋放。對非公共利益征地，對集體和農(nóng)戶的補償應(yīng)包括土地發(fā)展權(quán)的價值，同時國家應(yīng)對土地補償收入征收所得稅。對于第二種非農(nóng)業(yè)用途集體土地發(fā)展權(quán)應(yīng)交給集體行使。農(nóng)民享有非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)，變更現(xiàn)有非農(nóng)用地的用途以謀求更好的發(fā)展，不但不損害糧食生產(chǎn)，反而有利于土地的集約使用。目前，由于房地產(chǎn)開發(fā)熱，土地的需求越來越旺盛。由于經(jīng)濟利益驅(qū)使，集體依然會采用各種手段，規(guī)避法律出讓，隱形土地市場在地下發(fā)展。法律和集體組織的消極抵制使房地產(chǎn)市場亂象環(huán)生。不能反映現(xiàn)實的法律不是好法律。將非農(nóng)用地發(fā)展權(quán)歸集體行使可以消滅隱性市場，消除土地征收中的矛盾。

2.從生存權(quán)的角度審視土地發(fā)展權(quán)

在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民生存的保障，在缺乏社會保障的情況下，土地提供著大多數(shù)農(nóng)民基本生活和養(yǎng)老的功能，幾億農(nóng)民的生活保障是社會安定與否的基本要求。我國十一五規(guī)劃綱要強調(diào)生態(tài)保護和建設(shè)，決心花大力氣在發(fā)展經(jīng)濟同時，在中西部地區(qū)進行大范圍退耕還林，建立十種生態(tài)重點保護工程。按照規(guī)劃將劃定限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)共200萬平方公里。這些地區(qū)絕大部分為江河源頭及草原和山地，基本上是重要卻十分脆弱的生態(tài)功能區(qū)。這些地區(qū)基本上經(jīng)濟發(fā)展水平不高，可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)能力很低。退耕還林、限制開發(fā)對當?shù)厝嗣竦纳钣泻艽笥绊憽，F(xiàn)在國家建立了生態(tài)保護財政轉(zhuǎn)移制度，對當?shù)剞r(nóng)民進行生態(tài)補償。這些做法很好，但是應(yīng)注意生態(tài)補償標準應(yīng)等于或高于土地原有使用的收益，才能停止農(nóng)民的開發(fā)沖動，所以，土地規(guī)劃中一定要引入土地發(fā)展權(quán)，給農(nóng)民以合理補償。

3.建立土地發(fā)展權(quán)保護的配套法律規(guī)范體系

應(yīng)從法律具體規(guī)定上明確對土地發(fā)展權(quán)的保護，應(yīng)遵守物權(quán)法規(guī)定，保護公民財產(chǎn)，堅持全面發(fā)展觀。首先，應(yīng)在法律上明確公共利益的范圍，對不同情況下的土地征收給予同等對待，充分考慮土地發(fā)展價值。對于非公共性征地，國家應(yīng)使土地需求者與集體組織直接洽談，以體現(xiàn)集體土地發(fā)展權(quán)的價值。法律應(yīng)明確土地發(fā)展權(quán)的集體所有權(quán)性質(zhì)，分清兩種集體土地發(fā)展權(quán)的形式。屬于生態(tài)保護及基本農(nóng)田區(qū)域的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)嚴格遵守土地規(guī)劃，國家可以進行發(fā)展權(quán)的國有化或者給予發(fā)展權(quán)凍結(jié)的補償。非農(nóng)用地的集體土地發(fā)展權(quán)應(yīng)由所有人自己決定，對此產(chǎn)生的土地增值收入，國家應(yīng)征收土地增值稅，以稅收手段減少農(nóng)民出讓土地的經(jīng)濟動機。

五、結(jié) 語

土地發(fā)展權(quán)作為土地權(quán)利中的固有權(quán)，它是現(xiàn)代土地管理對土地使用權(quán)進行限制情況下對所有者權(quán)利的一種救濟手段。雖然各國對土地發(fā)展權(quán)的重視，體現(xiàn)了土地保護與所有權(quán)保護之間的關(guān)系，馬克思說過，在每一個歷史時期，所有權(quán)的各種不同方式，在不同的社會關(guān)系下發(fā)展。我們對土地發(fā)展權(quán)制度的借鑒對解決目前我國土地征收和土地所有權(quán)保護之間的沖突是有一定積極意義的。

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