澳門勞動爭議處理制度及其借鑒

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■責(zé)編 王 陽 Tel:010-88383907 E-mail：yeanling@2911.net

我國憲法和勞動實體法中關(guān)于勞動者權(quán)利的規(guī)定并不比別的國家少，甚至比一些發(fā)達(dá)國家規(guī)定的勞動者權(quán)利還多，但這并不意味著我國勞動者切實享受到了這么多權(quán)利。究其原因，可能主要還在于權(quán)利救濟存在一些問題。在目前我國勞動爭議呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的背景下，僅依靠強化實體法已經(jīng)不能解決如此多的爭議，而完善勞動爭議處理制度才是化解這一問題的重要思路。

一、澳門勞動爭議處理制度的特征

澳門勞動爭議的處理程序，可以分為勞動監(jiān)察、檢察院的調(diào)解和輕微違反訴訟的啟動、法院的輕微違反訴訟程序和勞動訴訟程序，以及法院普通的民事訴訟程序等幾個環(huán)節(jié)。

（一）勞工局的勞動監(jiān)察程序

勞工局對于違法案件的查處，一般基于兩種情況：一是勞動者的舉報或者投訴；二是勞動監(jiān)察機構(gòu)的主動監(jiān)察。對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，勞工局便去函通知雇主繳納罰金，催促雇主補償雇員損失或者進行調(diào)解，雇主補償雇員損失或者調(diào)解成功，爭議處理結(jié)束；如果督促或調(diào)解不成，勞工局便將案件移送給檢察院，由檢察院起訴。

根據(jù)澳門法律規(guī)定，不經(jīng)過勞動監(jiān)察，不可以通過檢察院提起有關(guān)勞動刑事訴訟和勞動民事訴訟，只能進行普通的民事訴訟。因此，勞動監(jiān)察對于勞動違法案件的處理在實際上成為大多數(shù)勞動案件的前置程序。

從澳門有統(tǒng)計的2001年開始至2008年，勞工局每年查處的勞動違法案件從1323宗攀升至4898宗。對于上述違法，每年雇主選擇以自愿補償方式處理（這是實質(zhì)上的調(diào)解）的比例則大致維持在70%上下，其中，2006年最高達(dá)89.9%，2008年最低為62%，其余的勞動違法案件，須轉(zhuǎn)交法院作輕微違反處理。

（二）檢察院的調(diào)解

檢察院參與輕微違反程序，是自檢舉或勞動監(jiān)察制作的筆錄送交法院而開始的。但在檢察院正式起訴前，需要先行調(diào)解，并且這是許多案件的前置程序。在沒有經(jīng)過檢察院主持對當(dāng)事人的試行調(diào)解前或無法調(diào)解的，任何實體問題均不得進入訴訟。

檢察院的調(diào)解也頗有成效，根據(jù)特別行政區(qū)檢察院的統(tǒng)計，自2001至2009年，澳門特別行政區(qū)檢察院調(diào)解的各種類型的勞動案件已從105件增長至400件。

（三）法院的輕微違反訴訟程序

勞動刑事訴訟是澳門非常有特色的一種制度，在勞動訴訟法典中被稱之為輕微違反訴訟程序。

1.輕微違反訴訟程序的啟動。該程序僅由檢察院負(fù)責(zé)執(zhí)行。最初啟動時應(yīng)基于兩種情況：一是因檢舉而啟動；二是因勞動監(jiān)察制作的筆錄送交法院而啟動。對于檢舉，檢察院自行確定是否達(dá)到起訴條件，對于達(dá)到起訴條件的，輕微違反因為檢察院的提起訴訟而開始。對于勞動監(jiān)察人員在執(zhí)行職務(wù)時目睹或即時或非即時直接發(fā)現(xiàn)違反行為而制作的筆錄，輕微違反勞動監(jiān)察機構(gòu)將該實況筆錄和相關(guān)的材料直接移送法院而開始。特別需要強調(diào)的是，上述筆錄如果經(jīng)適當(dāng)確認(rèn)，在法院具有取信力（具有證據(jù)效力）。在法院具取信力的筆錄，其效力等同于控訴。在作出完全反證前，推定筆錄所載的、由制作該筆錄的公務(wù)員目睹或者即時或者非即時直接發(fā)現(xiàn)的事實屬實。從2003年至2009年，檢察院每年起訴輕微違反的案件依次從203件增加到261件。這些訴訟的及時提起，為解決勞動爭議，穩(wěn)定勞動關(guān)系起到了重要的作用。

2.輕微違反案件的審判。確定審判日期后，應(yīng)當(dāng)通知嫌疑人和受害人。嫌疑人可以在審判庭聽證開始前聲請自動繳納筆錄所載金額的罰金，在此種情況下，訴訟費用以最低結(jié)算，如果嫌疑人受控訴的違法行為導(dǎo)致其須對勞工承擔(dān)債務(wù)，則在嫌疑人履行金錢債務(wù)前，不允許其自動繳納罰金。金錢債務(wù)須在法院清償。

根據(jù)澳門法院的統(tǒng)計，新的勞動訴訟法典自2003年實施后，自2004年至2009年，初級法院受理的輕微違反勞動刑事案件從345件下降到124件。輕微違反訴訟的程序，對于遏制嚴(yán)重的勞動違法行為起到了不可替代的作用。

（四）勞動民事訴訟程序

經(jīng)過法定的訴訟時效后，檢察院作為弱勢群體的當(dāng)然代表，可以代理雇員提起勞動民事案件的訴訟。起訴之后，案件進入勞動民事案件的訴訟程序。

1.法院的調(diào)解。在法院訴訟過程中，調(diào)解可以分為兩個階段，在訴訟開始階段的強制試行調(diào)解和訴訟過程中的調(diào)解。所謂的強制試行調(diào)解，是在召喚已被傳喚人并組成審判庭后，須隨即宣告聽證開始，而在聽證中首先試行調(diào)解雙方當(dāng)事人。所謂的訴訟過程中的調(diào)解，是指法院可在訴訟程序中的其他時刻試行調(diào)解當(dāng)事人，只要當(dāng)事人共同提出申請或法院認(rèn)為適宜即可。不過，此種情況只限一次。

在由法官主持的調(diào)解聽證中，舍棄、認(rèn)諾或和解，無須認(rèn)可即產(chǎn)生裁判已確定的案件的效力。

2.被告的答辯義務(wù)。被告應(yīng)在被傳喚后十五個工作日內(nèi)答辯，如先前已依規(guī)則或視為依規(guī)則向被告人作傳喚，又或在答辯期間已將委托訴訟代理人的授權(quán)書附入卷宗，而被告并無答辯，則視被告承認(rèn)原告在訴訟狀中分條陳述的事實，為此，法院立即依法就有關(guān)案件作出判決。

3.當(dāng)事人拒不到場的后果。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)于所定開庭日期親自到場參與聽證，又或者在聽證開始前就不能到場一事作出合理解釋，并委托具有作出認(rèn)諾、撤回訴訟、舍棄請求或和解的特別權(quán)力的訴訟代理人作代理。

如任何一方當(dāng)事人在審判時缺席，而未對此作合理解釋，且未委托具有特別權(quán)力的訴訟代理人作代理，則視他方當(dāng)事人所陳述的、與缺席當(dāng)事人有關(guān)的個人事實獲得證明；但是從其他證據(jù)得出相反結(jié)論者除外。

4.快速的審理和判決。辯論及審判聽證終結(jié)后，須在十五個工作日內(nèi)作出判決。如果法律問題簡單，則須立即以書面方式作出判決或者將判決經(jīng)口述載于記錄，且判決時可在指明當(dāng)事人身份資料及扼要說明裁判事實及法律上的理由后，隨即作出裁判。

澳門的勞動訴訟制度，對于穩(wěn)定勞動關(guān)系，懲罰勞動違法起到了非常重要的作用。根據(jù)澳門法院的統(tǒng)計，新的勞動訴訟法實施后，從有單獨記錄的2004年至2009年，由初級法院受理的勞動民事案件分別是從271件上升至678件。

（五）法院的普通民事訴訟程序

即使檢察院不提出控訴，有關(guān)的程序仍然可以進行，只不過應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的時效內(nèi)提起民事訴訟來處理勞動案件。如果檢察院不提出控訴，須將有關(guān)的批示通知受害人，并提醒受害人可以提出民事訴訟。

雖然雇員在檢察院不提起控訴時可以提起民事訴訟，也可以在不服勞工局調(diào)解后直接提起民事訴訟，但是民事訴訟的程序十分復(fù)雜，過程漫長，比較費時費力。

二、澳門勞動爭議處理制度同內(nèi)地相關(guān)制度的比較

(一)內(nèi)地勞動爭議處理制度的問題

第一，勞動監(jiān)察的在整個爭議處理程序當(dāng)中沒有發(fā)揮主要作用。雖然內(nèi)地的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，有關(guān)勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償金和賠償金的糾紛，勞動者可以向勞動行政部門投訴，因而勞動行政部門的勞動監(jiān)察也是勞動爭議處理的重要程序之一。不過，內(nèi)地勞動監(jiān)察存在的問題有三個：一是對于上述事實清楚、證據(jù)充分的爭議，并沒有通過勞動監(jiān)察的方式處理；二是勞動監(jiān)察處理的勞動爭議數(shù)量在整個勞動爭議數(shù)量當(dāng)中所占的比重偏低，大部分爭議仍然進入了仲裁和訴訟程序；三是勞動監(jiān)察部門在執(zhí)法過程中缺少足夠的手段和威信。

第二，檢察院沒有介入勞動爭議處理程序。檢察院的職責(zé)主要有兩項：一是國家機關(guān)工作人員的貪污受賄的偵查和起訴；二是對于刑事犯罪案件的起訴，這其中包括對于違反勞動安全犯罪行為的起訴。但是，此種起訴并不是獨立的勞動爭議處理程序，而是屬于刑事訴訟程序，受刑事訴訟法調(diào)整，并且檢察院也沒有對于勞動爭議進行調(diào)解的職能。

第三，缺乏系統(tǒng)、完整、專門的勞動爭議處理制度。主要體現(xiàn)為：一是雖然內(nèi)地制訂了勞動爭議調(diào)解仲裁法，為勞動爭議處理設(shè)置了勞動監(jiān)察程序，協(xié)商、調(diào)解、仲裁程序以及訴訟程序，但是該體制是一個“線型”的處理體制，大體上所有的案件都按照同樣的程序，沒有根據(jù)不同案件特點設(shè)立不同的程序。二是缺乏類似澳門的輕微違反程序，難以震懾勞動違法。三是缺乏體現(xiàn)勞動案件特色的爭議處理體制。當(dāng)勞動者與用人單位費盡周折經(jīng)過協(xié)商、調(diào)解、仲裁之后，除了部分案件有條件一裁終局之外，其它的案件，只要當(dāng)事人不服，爭議仍然需要進入訴訟程序，按照民事訴訟程序全部重新審理一遍。由于民事訴訟程序是勞動爭議處理的最后一個程序，也是審理普通民事案件的程序，因此，從理論上講，很難說有獨立的勞動爭議處理程序。

第四，爭議處理程序沒有體現(xiàn)出勞動案件的特點。主要表現(xiàn)為：一是爭議處理程序復(fù)雜而漫長。雖然，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定了及時處理的原則，并且在協(xié)商、調(diào)解和仲裁程序中也體現(xiàn)出該原則的思想，但由于《勞動爭議調(diào)解仲裁法》并不涉及到訴訟程序，因此民事訴訟的兩審終審制度，把勞動爭議處理的協(xié)商、調(diào)解、仲裁程序當(dāng)中有關(guān)及時處理的內(nèi)容抵消了。二是沒有規(guī)定被告的答辯義務(wù)。無論《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，還是《民事訴訟法》，都沒有規(guī)定被告的答辯義務(wù)，結(jié)果造成當(dāng)事人，尤其是當(dāng)事人中的用人單位拒不答辯，處理進程受到影響。三是當(dāng)事人，尤其是當(dāng)事人中的用人單位拒不到場，使得難以開展證據(jù)調(diào)查，難以歸納爭執(zhí)點，難以查清案件事實。

（二）澳門勞動爭議處理制度運行的社會經(jīng)濟背景

第一，深受葡萄牙法律體系的影響。在澳門被割讓給葡萄牙之后，澳門與內(nèi)地便沿著不同的軌跡發(fā)展。澳門在很長一段時間只是葡萄牙的一個法區(qū)，只是到了二十世紀(jì)七十年代才開始自行立法，但是在法律體系之中仍然保留了大量的葡萄牙法律，而勞動爭議處理制度就深受葡萄牙勞動爭議處理制度的影響。

第二，追求更高層次的勞動者保護。根據(jù)2009年的《澳門年鑒》，澳門地區(qū)2008年職工每月工作收入工資中位數(shù)為8000澳門元，屬于比較發(fā)達(dá)的地區(qū)。因此，對于職工的保護已經(jīng)不是工資支付和人身安全這樣一些涉及職工基本權(quán)利的問題，而是更高層次的權(quán)利保護。而根據(jù) 《中國統(tǒng)計年鑒2009》的統(tǒng)計，2008年我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均勞動報酬為28898元，每月平均勞動報酬為2408元人民幣，農(nóng)民工的收入更低。因此，內(nèi)地還是相對比較不發(fā)達(dá)的地區(qū)。對于大多數(shù)職工而言，他們需要解決的是工資支付和人身安全這樣一些涉及職工基本權(quán)利的問題。

第三，勞動法律制度環(huán)境相對簡單。根據(jù)2009年的《澳門年鑒》，澳門的面積只有30平方公里，52萬人口，所面臨的情況比較簡單，各種管理制度和措施實施起來比較容易，政府勞動行政主管部門對于企業(yè)違法情況的監(jiān)管相對容易。而內(nèi)地有960多萬平方公里，13億人，東部沿海地區(qū)與西部落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相去甚遠(yuǎn)，情況比較復(fù)雜，因此，在法律制度和政策措施的落實、政府勞動行政主管部門對企業(yè)違法情況的監(jiān)管等方面，都相對困難一些。

（三）澳門勞動爭議處理制度對內(nèi)地的可借鑒性分析

第一，文化傳統(tǒng)相同。雖然澳門與祖國分離400多年，但是葡萄牙文化從來沒有取代中華文化的地位。兩地具體的勞動爭議處理制度不同，但兩地具有共同的互相借鑒的文化基礎(chǔ)。

第二，法律類型相近。澳門法屬于大陸法法律傳統(tǒng)，比較注重成文法。就勞動法律（包括勞動爭議法律制度），大陸法通過《法國民法典》和《德國民法典》等對葡萄牙產(chǎn)生了影響，進而又影響到了澳門。雖然中國內(nèi)地不能稱之為大陸法系國家，但是內(nèi)地法律在傳統(tǒng)上比較重視成文法的制定卻是不爭的事實。

第三，處理理念接近。澳門勞動爭議處理的機制比較注重協(xié)商和調(diào)解，主要體現(xiàn)為：一是澳門勞動爭議處理制度比較強調(diào)通過勞動監(jiān)察、檢察院調(diào)解這種非訴訟的方式處理爭議。二是在勞動監(jiān)察、檢察院和法院處理勞動爭議的過程中都可以通過調(diào)解的方式解決爭議。內(nèi)地勞動爭議處理對協(xié)商和調(diào)解方式的重視體現(xiàn)在：一是有專門的協(xié)商和調(diào)解程序；二是在仲裁和訴訟程序當(dāng)中也有調(diào)解的規(guī)定。這是雙方互相借鑒的制度基礎(chǔ)。

第四，平衡各種關(guān)系和發(fā)揮多個主體積極性的方法相同。澳門勞動爭議的處理制度注意平衡勞動監(jiān)察、檢察院、法院之間的相互關(guān)系，發(fā)揮各個機構(gòu)的合力來共同處理爭議。通過勞動監(jiān)察的調(diào)解和處罰，檢察院的調(diào)解和起訴，法院勞動民事案件和勞動刑事案件不同程序的啟動，以及民事訴訟程序?qū)τ趧趧訝幾h作為最后一個兜底的程序的設(shè)計，使得大部分的勞資糾紛在勞動監(jiān)察階段和檢察院的調(diào)解階段得以化解，小部分的案件經(jīng)過法院處理，極個別的走普通的民事訴訟程序。內(nèi)地的勞動爭議處理也力圖平衡勞動監(jiān)察、勞動仲裁、法院之間的相互關(guān)系，發(fā)揮各個機構(gòu)的合力來共同處理爭議，力爭把大多數(shù)爭議在協(xié)商和調(diào)解階段處理完畢，但是效果并不理想，相當(dāng)數(shù)量的爭議仲裁之后進入了訴訟。

第五，政府、企業(yè)和勞動者對于爭議處理的態(tài)度和作為相近。從澳門的政府、企業(yè)和勞動者對于爭議處理的態(tài)度和作為來看,勞動監(jiān)察在實際勞動爭議處理的過程中，是最主要的處理環(huán)節(jié)。企業(yè)主不是澳門勞動爭議處理制度的主體之一，澳門企業(yè)主在勞動爭議處理過程中所起的作用有限。勞動者對于這樣的爭議處理制度是非常贊成的，因為，無論是在勞動監(jiān)察階段，檢察院的起訴階段，還是在輕微違反程序以及勞動民事訴訟的法院審判階段，勞動監(jiān)察和檢察院起著主要的作用，勞動者只是輔助性的作用。在內(nèi)地，政府的勞動行政主管部門也是事實上的勞動爭議處理主體之一，在勞動爭議處理過程中發(fā)揮了積極的作用，攔截了相當(dāng)部分的案件。作為勞動爭議調(diào)解的主體之一，內(nèi)地用人單位也能夠在勞動爭議的調(diào)解階段發(fā)揮一定的積極性。相比較而言，內(nèi)地的勞動者在勞動爭議處理程序過程中主要是依靠自己來推進爭議處理。

三、澳門勞動爭議處理制度的借鑒

借鑒澳門的做法，有助于化解內(nèi)地勞動關(guān)系極度不穩(wěn)、勞動者與用人單位矛盾比較突出以及勞動爭議頻發(fā)的現(xiàn)象。

1.強化勞動監(jiān)察的執(zhí)法手段

內(nèi)地勞動監(jiān)察機構(gòu)缺乏相應(yīng)的執(zhí)法手段是造成勞動監(jiān)察弱化的主要原因。借鑒澳門經(jīng)驗，應(yīng)賦予勞動監(jiān)察人員就自己目睹和發(fā)現(xiàn)的違法事實制作實況筆錄，并且處以罰款的權(quán)力，如果用人單位在規(guī)定的期限內(nèi)不主動繳納罰款，則啟動輕微違法程序；并且規(guī)定，此種程序?qū)儆谛淌略V訟的簡易程序，如果情節(jié)比較嚴(yán)重，則可以直接將筆錄移送法院，按照刑事訴訟程序進行。由于這兩種程序是刑事訴訟程序，因此，對于監(jiān)察機構(gòu)的這兩種行為不服，不得提起行政訴訟。

2.賦予勞動行政部門和檢察院以調(diào)解職能

拘泥于勞動行政部門和檢察院行使的權(quán)力屬于國家公權(quán)力這一理念，內(nèi)地勞動監(jiān)察機構(gòu)和檢察院無法行使調(diào)解職能，這是導(dǎo)致大量爭議進入仲裁和訴訟的重要原因。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒澳門的經(jīng)驗，賦予內(nèi)地勞動監(jiān)察機構(gòu)和檢察院以調(diào)解的職能，如果調(diào)解結(jié)案，當(dāng)事人能夠履行，監(jiān)察程序和檢察院審查起訴程序結(jié)束，如果調(diào)解不成，當(dāng)事人可以進行其他爭議處理程序。

3.建立完善的勞動民事和勞動刑事訴訟程序

雖然社會法的概念已經(jīng)被內(nèi)地勞動法學(xué)界所接受，但是無論在理論上還是實踐上，卻仍沒有將勞動民事案件與普通民事案件做區(qū)分，仍然使用同一個訴訟程序。內(nèi)地應(yīng)參考澳門經(jīng)驗，修改勞動爭議處理法，區(qū)分勞動民事和勞動刑事案件，設(shè)定兩種不同的爭議處理程序，明確勞動監(jiān)察、檢察院和法院在各個階段的權(quán)力和義務(wù)，使得不同類型的案件走不同的程序，尤其是要建立類似于澳門輕微違反的程序，在用人單位面臨刑事訴訟的巨大壓力下，通過勞動監(jiān)察、檢察院的調(diào)解，及時、迅速處理勞動爭議。

4.規(guī)定勞動爭議處理中被告的答辯和出庭義務(wù)

在內(nèi)地，被告拒不答辯、拒不出庭，既不失權(quán)，也不會產(chǎn)生不利的后果，使得仲裁和訴訟程序被人為的延長，無端造成了時間、人力，仲裁以及司法資源的浪費。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒澳門勞動爭議處理的經(jīng)驗，強制用人單位答辯和出庭，及時、迅速地處理爭議。

5.完善勞動監(jiān)察、勞動民事、勞動刑事案件之間的銜接

對比澳門和內(nèi)地的勞動爭議處理制度,可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)地的勞動爭議處理制度最大的問題是勞動監(jiān)察、民事、勞動刑事案件之間的銜接不暢，三種程序被分別規(guī)定在在 《勞動社會保障監(jiān)察條例》、《刑事訴訟法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《民事訴訟法》四個不同的法律之中，沒有一個很好的銜接，因此，勞動刑事訴訟很難啟動，除非是發(fā)生了比較大的群體性傷亡事件。而勞動監(jiān)察、勞動民事、勞動刑事案件之間的銜接順暢恰恰是澳門勞動爭議處理的優(yōu)點，因此，應(yīng)當(dāng)借鑒澳門的經(jīng)驗，修改內(nèi)地法律，使得勞動監(jiān)察與檢察院之間，檢察院與法院之間，勞動監(jiān)察與法院之間的程序相互銜接。

總之，內(nèi)地的勞動爭議處理制度雖然注重仲裁程序，但工會和雇主卻很難在仲裁程序中發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致勞動行政主管部門的孤軍作戰(zhàn)，疲于應(yīng)付。因此，內(nèi)地應(yīng)當(dāng)借鑒澳門的勞動爭議處理制度，修改勞動爭議處理程序，盡量發(fā)揮勞動監(jiān)察和檢察院的積極性，盡量利用協(xié)商和調(diào)解程序發(fā)揮工會、雇主參與爭議處理的積極性，力爭把大部分勞動爭議解決在勞動監(jiān)察的行政處罰和行政調(diào)解階段，再經(jīng)過檢察院的調(diào)解過濾一部分案件，其余的一小部分由仲裁和訴訟處理。