陳印軍,方琳娜,易小燕,楊瑞珍
(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所,北京 100081)
從國(guó)土部門的資料看,近年全國(guó)各地查處了大量的違法占地,其中部分被勒令復(fù)耕。
2010年5月24日,國(guó)土資源部、監(jiān)察部通報(bào)了從2009年11月至2010年3月對(duì)河北、山西、遼寧、浙江、安徽、河南、湖南、廣西、重慶、陜西等10個(gè)省 (區(qū)、市)2007年10月至2009年10月間“未報(bào)即用”違法用地清查整改結(jié)果[1]:截至2010年3月25日,全國(guó)清理出“未報(bào)即用”違法用地案件36 872宗,涉及土地總面積4.087萬(wàn)hm2,其中耕地面積1.813萬(wàn)hm2;已立案35 479宗,結(jié)案30 421宗,共收繳罰款15.67億元,拆除建筑物面積1 470萬(wàn)m2,沒(méi)收建筑物面積3 124萬(wàn)m2,復(fù)耕土地2 280hm2。
國(guó)家土地督察公告[2](第3號(hào))顯示,2009年國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在全國(guó)24個(gè)省 (區(qū)、市)及3個(gè)計(jì)劃單列市共150個(gè)縣 (市、區(qū)、旗)開(kāi)展的例行督察中,發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)問(wèn)題8514件,涉及土地面積3.86萬(wàn)hm2,其中耕地面積1.3萬(wàn)hm2。截至2010年1月18日,有關(guān)地方政府已自行糾正1 156件,立案4 744件,結(jié)案4 221件;已追繳土地出讓金25.98億元,收繳罰沒(méi)款4.24億元,追繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)2 551萬(wàn)元,追繳耕地開(kāi)墾費(fèi)382萬(wàn)元,發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)1.49億元;拆除違法建 (構(gòu))筑物119.64萬(wàn)m2,沒(méi)收違法建 (構(gòu))筑物967.64萬(wàn)m2;補(bǔ)充耕地1 180hm2,補(bǔ)劃基本農(nóng)田8 456hm2,復(fù)耕土地1 554hm2。
國(guó)家土地督察公告[3](第4號(hào))顯示,2010年開(kāi)展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查,全國(guó)共發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地3.42萬(wàn)宗,涉及土地面積4.89萬(wàn) hm2,其中耕地1.83萬(wàn) hm2,有13個(gè)省 (區(qū))違法占用耕地超過(guò)666.7hm2。截至2011年2月20日,針對(duì)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,依法處理違法用地案件3.08萬(wàn)宗,收繳罰款31.47億元,拆除違法建 (構(gòu))筑物及其他設(shè)施面積1217.86萬(wàn)m2,沒(méi)收違法建 (構(gòu))筑物及其他設(shè)施面積7158.2萬(wàn)m2,復(fù)耕土地面積1947hm2。
中國(guó)國(guó)土資源部2011年8月2日發(fā)布的數(shù)據(jù)[4]顯示,2011年上半年全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法用地行為3萬(wàn)件,涉及土地面積1.85萬(wàn)hm2,其中耕地0.63萬(wàn)hm2;立案查處違法用地案件1.56萬(wàn)件,涉及土地面積1.55萬(wàn)hm2,其中耕地0.48萬(wàn)hm2;結(jié)案1.16萬(wàn)件,涉及土地面積1.27萬(wàn)hm2,其中耕地0.39萬(wàn)hm2;收回土地0.12萬(wàn)hm2,罰沒(méi)款7.67億元人民幣。
山西省在2009年10月下旬至2010年2月開(kāi)展的嚴(yán)查“未報(bào)即用”違法用地工作中[5],共查出違法用地1 474宗,總面積1 638hm2。對(duì)于清查出的案件,已經(jīng)立案1047件,收繳罰沒(méi)款3 566.34萬(wàn)元,拆除建 (構(gòu))筑物71 158.62m2,沒(méi)收建 (構(gòu))筑物445 986.12m2,政府組織或當(dāng)事人自行拆除復(fù)耕土地面積 6 518.73m2。
2010年5月,國(guó)土資源部通報(bào)了清遠(yuǎn)市清新縣云龍、云來(lái)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)基地違法征、占土地案件的查處結(jié)果。根據(jù)通報(bào)結(jié)果[6-7],2007年,廣東省清遠(yuǎn)市清新縣委、縣政府決定在禾云、龍頸、飛來(lái)峽3個(gè)鎮(zhèn)設(shè)立云龍、云來(lái)2個(gè)產(chǎn)業(yè)基地。2007年5月至2010年2月,3個(gè)鎮(zhèn)政府與82個(gè)村民小組簽訂了征地補(bǔ)償協(xié)議,共協(xié)議征地1 577.1hm2,其中已非法征地 1 528.5hm2,非法占地 598.2hm2,非法出讓土地389.1hm2,損毀基本農(nóng)田79hm2。經(jīng)處理,拆除了違法建筑面積520m2,沒(méi)收違法占用土地上所建建筑物和構(gòu)筑物48萬(wàn)m2,對(duì)相關(guān)企業(yè)罰款931萬(wàn)元,復(fù)耕面積94.7hm2,復(fù)綠面積350.1hm2。
從上述案例可以看出,全國(guó)各地查處的違法用地涉及耕地面積較大,罰沒(méi)款較多,但違法占用耕地得到復(fù)耕的面積很小。如從國(guó)土資源部和監(jiān)察部于2009年11月至2010年3月對(duì)河北、山西、遼寧、浙江、安徽、河南、湖南、廣西、重慶、陜西等10個(gè)省 (區(qū)、市)2007年10月至2009年10月間“未報(bào)即用”違法用地查處結(jié)果看,共查處違法占用土地4.087萬(wàn)hm2,其中占用耕地1.81萬(wàn)hm2,共收繳罰款15.67億元,但只有2 280hm2耕地得到復(fù)耕,僅占查處違法占用耕地面積的12.6%。
從2009年國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)150個(gè)縣 (市、區(qū)、旗)開(kāi)展的違法用地例行督察查處結(jié)果看,共查處違法違規(guī)占用土地面積3.86萬(wàn)hm2,其中耕地面積1.3萬(wàn)hm2,追繳土地出讓金25.98億元,收繳罰沒(méi)款4.24億元,追繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)2 551萬(wàn)元,追繳耕地開(kāi)墾費(fèi)382萬(wàn)元,但只有1 554hm2耕地得到復(fù)耕,僅占查處違法占用耕地面積的12.0%。
從2010年國(guó)土部門開(kāi)展的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查處理結(jié)果看,共查處違法違規(guī)占用土地4.89萬(wàn)hm2,其中耕地1.83萬(wàn)hm2,收繳罰款31.47億元,拆除違法建 (構(gòu))筑物及其他設(shè)施面積1 217.86萬(wàn)m2,沒(méi)收違法建 (構(gòu))筑物及其他設(shè)施面積7 158.2萬(wàn)m2,但只有1 947hm2耕地得到復(fù)耕,僅占查處違法占用耕地面積的10.6%。
從各地反映的情況看,不少?gòu)?fù)耕土地只是形式上的復(fù)耕,其實(shí)際耕種價(jià)值很低,不少被農(nóng)民稱之為“假?gòu)?fù)耕”。
2.2.1 重慶6.67hm2復(fù)耕土地因石土混合無(wú)法耕種
位于重慶市永川區(qū)大安鎮(zhèn)銅鼓村的重慶金進(jìn)豐實(shí)業(yè)有限公司6.67hm2違法占地案件是國(guó)土資源部2010年5月4日公布的全國(guó)9起土地違法案件之一。2008年,由鎮(zhèn)政府招商,重慶金進(jìn)豐實(shí)業(yè)有限公司與銅鼓村四個(gè)村民小組簽訂了期限為20年的集體土地入股協(xié)議 (實(shí)際上是一份土地出租合同),租用11.33hm2土地用于修建軋鋼廠,并于2008年12月進(jìn)場(chǎng)動(dòng)工建設(shè),實(shí)際占用土地9.13hm2,其中基本農(nóng)田6.3hm2。2009年9月,永川區(qū)國(guó)土局責(zé)令金永豐停止違法行為,恢復(fù)土地原狀,并處罰款53.36萬(wàn)元;2009年12月30日,重慶市國(guó)土局再做出行政處罰,責(zé)令停止違法行為,恢復(fù)土地原狀,并處罰款76.98萬(wàn)元。
“罰金已交,土地已復(fù)耕?!边@是當(dāng)?shù)貒?guó)土部門在事情處理完畢后的公告。但當(dāng)?shù)卮迕駛冋f(shuō),這些耕地已經(jīng)沒(méi)有辦法再耕種了。鎮(zhèn)政府和村委會(huì)干部們組織部分村民栽種的油菜,因土層薄,站立不穩(wěn)。撥開(kāi)站不住油菜的浮土,看到的是石土混合的土壤,很多地方先在建筑地基的鋼架上鋪上木板,再覆蓋一層薄薄的表土[8]。這樣的土地怎能耕種?這樣的土地怎能稱之為耕地?
2.2.2 路上覆層土就是“退路還田”
安徽省廬江縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于2010年9月實(shí)施了總投資2 300萬(wàn)元,總長(zhǎng)約2.5km,占地2hm2的越城南路建設(shè),于2010年底工程即將完成時(shí),因違法占用耕地問(wèn)題曝光,被國(guó)土部門查處,相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)被問(wèn)責(zé),并被要求對(duì)違法占用耕地進(jìn)行復(fù)耕。2010年底,縣里下達(dá)了對(duì)違法占用耕地進(jìn)行復(fù)耕的緊急命令,一夜之間,白天還在修建的馬路突然消失了,即將完成的公路被用土蓋個(gè)精光,遠(yuǎn)遠(yuǎn)看上去與周邊的田地連為一體[9]。表面上看,違法占用的土地被復(fù)耕了,但這能叫耕地嗎?另外,在修路時(shí)將周邊百姓賴以抗旱的干渠挖斷,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到干旱威脅。
2.2.3 水泥地上鋪層黃土就算復(fù)耕了
在土地變更衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)中,發(fā)現(xiàn)位于河北省故城縣武官寨鎮(zhèn)東梁莊南側(cè)的東方駕校系違法占用一般農(nóng)田而建,面積達(dá)1.15hm2。故城縣國(guó)土局對(duì)東方駕校的違法行為予以查處,要求對(duì)占用農(nóng)田進(jìn)行復(fù)耕。從2011年8月初故城縣國(guó)土局掌握的資料看,東方駕校違法占用的農(nóng)田已復(fù)耕。然而,現(xiàn)場(chǎng)所見(jiàn)到的“恢復(fù)地貌”只是在原來(lái)的水泥地上鋪了一層厚5~6cm的黃土[10]。在水泥地上鋪層黃土就算是復(fù)耕了。
2.2.4 水泥地種蔬菜
位于湖北襄陽(yáng)市襄州區(qū)雙溝鎮(zhèn)的雙溝工業(yè)園占地3km2,在2010年10月啟動(dòng)的全國(guó)土地衛(wèi)星遙感圖片執(zhí)法大檢查中,違法占地問(wèn)題被發(fā)現(xiàn),并被要求對(duì)違法占地進(jìn)行復(fù)耕。為了落實(shí)上級(jí)復(fù)耕指示,雙溝工業(yè)園新修的幾條公路一夜之間“消失”了,地方政府派人在路面上填上土,鋪上薄膜,撒下種子用來(lái)種菜[11]。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民心疼地說(shuō):“這樣的地也能長(zhǎng)出菜來(lái),誰(shuí)相信?這不是糟蹋老百姓的錢嗎?”。
2.2.5 水泥地上種玉米
2009年,河北省遷安市市場(chǎng)建設(shè)服務(wù)中心以每666.7m2每年900~1200元的價(jià)格租用扣莊鄉(xiāng)蘭若院村25.75hm2肥沃的耕地,用于建設(shè)大型鋼材流通市場(chǎng)。2009年10月,在未取得用地審批手續(xù)的情況下便開(kāi)始施工,土地上蓋起了房子,硬化了路面。2010年3月份鋼材市場(chǎng)建好不久,違法占地行為被國(guó)土資源部門查處,并被勒令復(fù)耕。2010年4月,鋼材市場(chǎng)被強(qiáng)制拆除。拆除后,水泥硬化路面并沒(méi)有完全破掉,只在上面鋪了20cm的土,5月到了種晚玉米的季節(jié),在緊挨路邊的地里播下了玉米。連片肥沃的良田變成了布滿沙石的空地,遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去,除了路邊有20m寬的地方種上了玉米,其他高低不平的地上連草都沒(méi)有長(zhǎng)出幾根[12]。當(dāng)?shù)卮迕裰S刺地說(shuō):如果這也叫耕地,那大馬路就能種田。
2.2.6 一塊土地一年內(nèi)兩次復(fù)耕
河北省香河縣五百戶鎮(zhèn)十百戶村一塊土地在一年內(nèi)兩次復(fù)耕,很是讓人感到驚奇。五百戶鎮(zhèn)十百戶村位于香河縣城南,自2008年開(kāi)始,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村的旗號(hào)下,千畝耕地陸續(xù)通過(guò)“以租代征”等方式,從農(nóng)民手中流向政府和企業(yè),用于開(kāi)發(fā)。為了應(yīng)付2010年度全國(guó)土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測(cè)檢查,于2010年8月將部分地上建筑物拆除,將部分建筑材料運(yùn)走或就地掩埋,稍加平整后,種上了不可能成熟的玉米,算是復(fù)耕了。土地遙感監(jiān)測(cè)檢查一過(guò),“復(fù)耕”后的土地上很快又搭建起了建筑物。2011年4~5月,香河縣違法占地事件被曝光后,部分復(fù)建的建筑物再次被拆除,經(jīng)稍加平整、旋耕后,再次種上了玉米。
從2010年5月至2011年6月,五百戶鎮(zhèn)十百戶村的部分耕地經(jīng)歷了“被占用搭建建筑物→拆除建筑物復(fù)耕→搭建建筑物→拆除建筑物復(fù)耕”4個(gè)過(guò)程,包括兩次搭建建筑物和兩次復(fù)耕。經(jīng)過(guò)幾次折騰,原來(lái)肥沃的土壤變成了磚石土混合物,原來(lái)用于灌溉供電的變壓器被拆走了,埋于地下的灌溉管道也被毀了,現(xiàn)在的“耕地”已難以耕種。
2.2.7 突擊“復(fù)墾”涉嫌系列造假
2011年4月下旬,香河縣蔣辛屯鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)后閑置的現(xiàn)象被某媒體曝光后,一場(chǎng)突擊“復(fù)墾”的行動(dòng)在香河縣迅速鋪開(kāi),許多土地在閑置了1~5年之后突然被耕,播上了玉米粒。但在一些地方,扒開(kāi)土壤,結(jié)果發(fā)現(xiàn),許多耕地看似已經(jīng)播種,實(shí)際并沒(méi)有種子;有些地塊,除了地頭有一些裸露在外的玉米粒外,其他地方幾乎見(jiàn)不到玉米粒;即便有玉米粒的地方,玉米大多是干癟或殘缺的,間距通常在0.5m左右。在香河縣錢旺鄉(xiāng)一片大約超過(guò)33.33hm2的耕地上,已難看到完整的電線和電線桿,地上甚至還能看到被毀壞電線桿上的水泥塊;機(jī)井或者被填埋,或者已經(jīng)枯了,在這里“沒(méi)有水灌溉,根本產(chǎn)不了糧食”;在安平鎮(zhèn)東莊村,村民提起地里突然被種上的玉米就想笑,因?yàn)榧词褂杏衩琢5牡胤剑衩琢5拈g距也大都在 0.5m 以上[13]。
從各地反映的情況看,每年均有大量的耕地被違法占用;全國(guó)各地除了被國(guó)土部門查處的違法占用耕地外,還有大量的違法占用耕地未被查處。盡管近年國(guó)家強(qiáng)化了對(duì)違法占用耕地的查處力度,但從查處結(jié)果看,原來(lái)的耕地一旦被違法占用,除了拆除和沒(méi)收大量的違法建 (構(gòu))筑物與大量罰沒(méi)款外,得到復(fù)耕的面積很小。因此,耕地一旦被違法占用,很難再被恢復(fù)。
從近年來(lái)的實(shí)際情況看,對(duì)于違法占用耕地光靠強(qiáng)化事后處理是不夠的。必須強(qiáng)化事前預(yù)警,做到事前預(yù)知、事前處理,避免違法占用耕地行為的發(fā)生。違法占地,尤其是大規(guī)模的違法占地行為往往具有明顯的征兆。如某地政府規(guī)劃新建某開(kāi)發(fā)區(qū),或新建某園區(qū),或新建某物流服務(wù)中心,或新建某休閑廣場(chǎng),或引入某家企業(yè)搞聯(lián)合開(kāi)發(fā)等。不管建設(shè)什么項(xiàng)目,均需要占用土地[14],均有可能發(fā)生違法占地行為。只要對(duì)可能發(fā)生違法占地的預(yù)設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤,就可以對(duì)違法占地行為做出預(yù)警,就可以避免違法占地現(xiàn)象的發(fā)生。
從全國(guó)各地反映的情況看,每年均有部分違法占地得到復(fù)耕。盡管一些復(fù)耕土地的耕地質(zhì)量得到了恢復(fù),但的確有不少?gòu)?fù)耕土地的質(zhì)量很差,難以耕種,尤其是“假?gòu)?fù)耕”現(xiàn)象在各地違法占地中相當(dāng)普遍。不少違法占地只是形式上的復(fù)耕,實(shí)際上已無(wú)法耕種,已不能稱之為耕地。
為了保障違法占地得到真正復(fù)耕,必須強(qiáng)化對(duì)復(fù)耕土地的跟蹤監(jiān)管:根據(jù)相關(guān)條例,參考當(dāng)?shù)赝恋刭|(zhì)量,制定復(fù)耕標(biāo)準(zhǔn);組織相關(guān)部門,定期對(duì)復(fù)耕項(xiàng)目的施工情況進(jìn)行巡查;委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)耕后的土地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的,責(zé)令整改并加以處罰;廣泛接受社會(huì)監(jiān)督;加大對(duì)復(fù)耕土地的保養(yǎng)力度等。只有從多方位對(duì)復(fù)耕土地進(jìn)行監(jiān)管,才能保證復(fù)耕后的土地質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)真正意義上的復(fù)耕。
從對(duì)違法占用耕地查處情況看,有一部分返還了農(nóng)民,但不少并未退還給農(nóng)民,也未還給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織,而仍然由原征用企業(yè),或地方基層政府掌握。由于他們?nèi)狈Ω鞯姆e極性和主動(dòng)性,很難真正地去耕作土地,而是等待時(shí)機(jī)一旦成熟,再次進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)。
為了使被查處的違法占用耕地真正得到復(fù)耕利用,應(yīng)將查處的違法占用耕地及時(shí)退還于農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。由于違法占用耕地現(xiàn)象更多的是發(fā)生在城鎮(zhèn)周邊地區(qū),在這些地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)一般較為發(fā)達(dá),多數(shù)中青年農(nóng)民已轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè),而不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn);即使一些中老年農(nóng)民愿意耕種,但因缺乏生產(chǎn)裝備和生產(chǎn)技術(shù),土地生產(chǎn)效益與效率也會(huì)受到影響[15]。為了保障被違法占用的耕地真正回到農(nóng)業(yè),真正得到高效化利用,宜將這部分土地轉(zhuǎn)包給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶,或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)戶,或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織。
1 王立彬.全國(guó)已清查出未報(bào)即用違法用地逾61萬(wàn)畝,新華網(wǎng),2010年05月24日
2 國(guó)家土地總督察辦公室.國(guó)家土地督察公告 (第3號(hào)),2010年5月1日
3 國(guó)家土地總督察辦公室.國(guó)家土地督察公告 (第4號(hào)),2011年4月14日
4 中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.2011年上半年國(guó)土資源有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)站.http://www.mlr.gov.cn/zwgk/qwsj/201108/t20110802_914867.htm),2011年8月2日
5 邢云鵬,王紅杰,薄云山.山西嚴(yán)查“未報(bào)即用”違法用地,中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2010年2月22日
6 趙楊.廣東通報(bào)清新違法用地縣委書(shū)記人大常委會(huì)主任被撤,南方日?qǐng)?bào),2010年6月9日
7 豐雪.廣東清新縣兩產(chǎn)業(yè)基地非法征地2萬(wàn)余畝,廣州日?qǐng)?bào),2010年5月4日
8 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道.重慶百余畝土地被違規(guī)出租 村民告到國(guó)土資源部,2010年05月12日.http://news.sina.com.cn/c/2010-05-12/020820250971.shtml
9 周然,蘇恒.路上覆層土就是“退路還田”?安徽廬江縣玩“躲貓貓”,人民網(wǎng),2011年7月19日
10 孟憲峰.河北一違法占地企業(yè)在水泥地上鋪黃土躲過(guò)衛(wèi)星監(jiān)測(cè),燕趙都市網(wǎng),2011年8月11日
11 田建軍.襄陽(yáng)市雙溝工業(yè)園占地造假事件調(diào)查:水泥路上種菜,新華網(wǎng),2011年07月20日
12 秦培錄.河北遷安出怪事:水泥路上種莊稼土地被指假?gòu)?fù)耕,中國(guó)聯(lián)合商報(bào),2010年9月25日
13 歐陽(yáng)艷琴.河北香河土地增減掛鉤亂象調(diào)查,中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2011年5月9日
14 陳印軍,肖碧林,陳京香.我國(guó)耕地“占補(bǔ)平衡”與土地開(kāi)發(fā)整理效果分析與建議.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2010,31(1):1~6
15 易小燕,陳印軍,肖碧林,等.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行中出現(xiàn)的主要問(wèn)題與建議.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2011,32(1):10~13
中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃2011年6期