富錦市不穩(wěn)定耕地調(diào)查與處理對策*

杜國明，劉國權(quán)，陶軍德

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150030;2.黑龍江省國土資源勘測規(guī)劃院，哈爾濱 150090)

耕地資源是土地資源的精華，是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料［1］，一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地資源是保障糧食安全的基礎(chǔ)。在全球變化的背景下，隨著中國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快和人口高峰的臨近，建設(shè)占地、耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)間的關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜［2］。對于土地墾殖率較高的區(qū)域，耕地更是保障土地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與維持土地資源利用可持續(xù)性的基礎(chǔ)。因此，國內(nèi)外眾多學(xué)者圍繞耕地適宜性評價(jià)［3-4］、耕地變化及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制［5-6］、耕地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營［7］、耕地保護(hù)［8］等主題開展了廣泛深入的研究。而對現(xiàn)有耕地穩(wěn)定性評價(jià)為數(shù)不多的研究中，是從地塊尺度考慮耕地資源的自然因素、區(qū)位因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素建立評價(jià)指標(biāo)體系，從而對耕地穩(wěn)定性評價(jià)和分級［9］，并未提及不穩(wěn)定類型。該研究以國家級商品糧基地之一的富錦市為研究區(qū)，在第二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，有效融合多種空間數(shù)據(jù)，劃分不穩(wěn)定耕地類型，并調(diào)查其分布及規(guī)模，以期為耕地管理及區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。

1 不穩(wěn)定耕地的概念及分類

根據(jù)“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，由國土資源部制定的新的《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》中耕地涵蓋:種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地 (含輪歇地、輪作地);以種植農(nóng)作物 (含蔬菜)為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。臨時(shí)種植藥材、草皮、花卉、苗木等以及其他臨時(shí)改變用途的耕地仍然被認(rèn)定為耕地［10］。這一定義顯然有利于耕地保護(hù)，保障國家的糧食安全。但黑龍江省在開展第二次土地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)存在大面積符合耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但由于受政策、生態(tài)及耕種限制性等因素影響，不適合長期耕種并作為耕地管理的土地，即不穩(wěn)定耕地。根據(jù)黑龍江省特別是富錦市的實(shí)際情況，在深入開展實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，將不穩(wěn)定耕地可分為以下幾種類型。

(1)灘地，指在河流、湖泊、水庫灘涂上開墾種植，基本能夠保證每年收獲一季，已調(diào)查認(rèn)定為耕地的土地。

(2)速生豐產(chǎn)林熟化地，當(dāng)?shù)胤Q為熟化造林地、熟化林整地、規(guī)劃造林地等，指林區(qū)內(nèi)為熟化土壤目前已開墾，但今后仍將用于造林的土地。

(3)林區(qū)多種經(jīng)營地，指林區(qū)內(nèi)耕種的除熟化地以外的耕地、已經(jīng)實(shí)施退耕還林仍按耕地調(diào)查的土地、或即將實(shí)施退耕還林的耕地。

(4)開墾草原地，指在草原上開墾但今后仍將用于放牧的土地。

(5)開墾荒地，指在荒草地特別是保護(hù)區(qū)荒草地上開墾，今后用于生態(tài)保護(hù)的土地。

(6)開墾沼澤地，指在沼澤地特別是保護(hù)區(qū)沼澤地上開墾，今后用于生態(tài)保護(hù)的土地。

(7)鹽堿化地，指鹽堿化程度較重，難以持續(xù)耕種的耕地。

(8)高寒低溫地，指年均≥10℃的有效積溫不超過1 900℃，5～9月降水量一般低于400mm，無霜期短且年際波動(dòng)大，并且土壤熟化程度低、地塊狹小、凍融侵蝕強(qiáng)烈的耕地。

(9)超坡地，指地塊平均坡度超過25°的耕地。

(10)其他耕地，包括受沙化、水毀、塌陷等災(zāi)害侵蝕，不包含在以上各項(xiàng)當(dāng)中的耕地。

其中，(1)～(6)可以概括為政策限制型不穩(wěn)定耕地，即主要受當(dāng)前相關(guān)政策及《森林法》、《草原法》、《河道管理?xiàng)l例》、《退耕還林條例》法規(guī)約束，禁止或不鼓勵(lì)開墾的耕地;(7)～ (10)可以概括為生態(tài)限制型不穩(wěn)定耕地，即受到某些生態(tài)因子影響，不適宜長期種植的耕地。

2 富錦市不穩(wěn)定耕地調(diào)查

2.1 研究區(qū)概況

富錦市位于黑龍江省東部，坐落在松花江下游南岸，地處東經(jīng)131°25＇～133°26＇，北緯46°45＇～47°37＇。全市土地總面積為8 227km2，其中市屬面積4 907km2，占59.6%;農(nóng)墾建三江農(nóng)墾分局3個(gè)國有農(nóng)場和紅興隆農(nóng)墾分局的部分生產(chǎn)隊(duì)面積3 320km2，占40.4%。富錦市地處三江平原腹地，地勢低平，境內(nèi)西部略高，中部低洼平坦，是一片廣闊的沖積平原。富錦市屬中溫帶大陸性季風(fēng)氣候，四季分明，年平均溫度3.6℃左右，無霜期在148天左右，農(nóng)作物生長期143天左右，屬于北方長日照區(qū)域，年平均降水量為540mm左右。富錦市河網(wǎng)密布，松花江、七星河、撓力河等流經(jīng)全市84km。富錦市耕地廣布，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，是國家級商品糧基地。

2.2 調(diào)查方法

在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，收集相關(guān)資料，主要包括:(1)利用1∶1萬制圖精度的農(nóng)村土地調(diào)查成果——2009年末土地利用數(shù)據(jù)庫;(2)林業(yè)主管部門提供的林斑圖件、速生豐產(chǎn)林整備地圖件、區(qū)內(nèi)多種經(jīng)營用地圖件;(3)牧業(yè)部門提供的草原管理圖件;(4)1∶5萬DEM數(shù)據(jù) (25m分辨率);(5)環(huán)保部門提供的保護(hù)區(qū)及鹽堿化資料;(6)從中國地球系統(tǒng)科學(xué)數(shù)據(jù)共享網(wǎng)、中國自然資源數(shù)據(jù)庫下載的1KM分辨率年均降水量及積溫分布柵格數(shù)據(jù)。將矢量、柵格數(shù)據(jù)均轉(zhuǎn)換成與土地利用數(shù)據(jù)庫相同的投影——高斯投影、44帶、西安80坐標(biāo)系，進(jìn)行數(shù)據(jù)集成;將紙質(zhì)圖件掃描，并按照上述投影進(jìn)行幾何糾正、矢量化，構(gòu)建基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫。

根據(jù)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫及不穩(wěn)定耕地類型，分別生成耕地不穩(wěn)定因子層:灘涂、速生豐產(chǎn)林熟化地、林區(qū)多種經(jīng)營地、草原、荒草地、沼澤地、鹽堿地、高寒低溫地、超坡地、其他。將這些因子分別與耕地分布圖進(jìn)行空間疊加，進(jìn)而統(tǒng)計(jì)各類型不穩(wěn)定耕地分布及面積狀況。

表1 富錦市不穩(wěn)定耕地面積匯總

2.3 調(diào)查結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，截止2009年末，富錦市不穩(wěn)定耕地面積達(dá)1.979 1萬hm2，包含灘地、速生豐產(chǎn)林熟化地、林區(qū)多種經(jīng)營地、開墾草原地、開墾荒地、開墾沼澤地6種類型，詳見表1。

2.3.1 灘地

富錦市域內(nèi)的松花江及其支流等河流較多，大部分江河靠灘地行洪，兩堤間行洪寬度大，農(nóng)民在河灘上“小開荒”，地方群眾稱其為“闖田”。全市現(xiàn)有灘地面積3 902.01hm2，占不穩(wěn)定耕地面積的近1/5。該區(qū)域基本上3～5年一遇洪水就出槽淹沒灘地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有保障。有部分農(nóng)民在河灘上擅自修建圍堤，嚴(yán)重阻礙行洪。

2.3.2 在林區(qū)開墾的耕地

近年來，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及中央惠農(nóng)政策出臺等因素的影響，一方面林區(qū)內(nèi)熟化土壤開墾了部分耕地;另一方面，農(nóng)民和林場職工的種糧積極性高漲，也導(dǎo)致了部分林地被大量開墾，但這部分耕地大多缺少農(nóng)田水利設(shè)施，糧食單產(chǎn)較低。富錦市現(xiàn)有速生豐產(chǎn)林熟化地和林區(qū)多種經(jīng)營地共1.500 5萬hm2，占不穩(wěn)定耕地面積的3/4強(qiáng)，是最主要的不穩(wěn)定耕地。

2.3.3 開墾草原、荒地、沼澤等的耕地

近年來，農(nóng)民在違法、違規(guī)情況下大量開墾耕地，造成草原、荒地、濕地大量減少。富錦市現(xiàn)有耕地中包含開墾草原地、開墾荒地、開墾沼澤地共計(jì)884.19hm2，占不穩(wěn)定耕地面積的4.47%。

另外，值得一提的是不穩(wěn)定耕地全部分布在市屬集體經(jīng)營的區(qū)域內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民是違規(guī)、違法開墾土地的主體;而國有農(nóng)墾所屬區(qū)域內(nèi)沒有不穩(wěn)定耕地，國營農(nóng)場在土地利用方面能夠較好地執(zhí)行國家相關(guān)的法律法規(guī)。

3 不穩(wěn)定耕地處理對策

耕地的認(rèn)定及不穩(wěn)定耕地的處理方式涉及區(qū)域農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更關(guān)系著廣大農(nóng)民的切身利益，直接影響到社會(huì)穩(wěn)定與和諧。針對富錦市不穩(wěn)定耕地現(xiàn)狀及利用中存在的問題，提出如下處理對策:第一、對于灘地，由于其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性差，且阻礙了河道行洪，造成了嚴(yán)重的安全隱患。這部分耕地應(yīng)逐步實(shí)施退耕。第二、速生豐產(chǎn)林熟化地和林區(qū)多種經(jīng)營地，由于其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較差、產(chǎn)量較低，且存在一定的農(nóng)林矛盾，應(yīng)逐步退耕還林。第三、對于近年來開墾草原、荒地和沼澤新增的耕地，不在保護(hù)區(qū)內(nèi)且產(chǎn)量較高的可以繼續(xù)耕種，在保護(hù)區(qū)內(nèi)或不在保護(hù)區(qū)內(nèi)但產(chǎn)量較低的應(yīng)逐步實(shí)施退耕還草、還濕。第四、為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和現(xiàn)耕地使用者利益，需要退耕的不穩(wěn)定耕地在逐步實(shí)施退耕之前，仍按耕地管理、對待，享受糧食直補(bǔ)等有關(guān)補(bǔ)貼政策。此外，在逐步實(shí)施退耕還林、還草、還濕中，按照國家有關(guān)生態(tài)退耕補(bǔ)助政策執(zhí)行。

4 結(jié)論

1)符合《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但由于受政策、生態(tài)及耕種限制性等因素影響，不適合長期耕種并作為耕地管理的土地即為不穩(wěn)定耕地。

2)不穩(wěn)定耕地可分為10種類型:灘地、速生豐產(chǎn)林熟化地、林區(qū)多種經(jīng)營地、開墾草原地、開墾荒地、開墾沼澤地、鹽堿化地、高寒低溫地、超坡地、其他耕地。

3)富錦市不穩(wěn)定耕地面積達(dá)1.979 1萬hm2，包含河灘地、速生豐產(chǎn)林熟化地、林區(qū)多種經(jīng)營地、開墾草原地、開墾荒地、開墾沼澤地6種類型。

4)富錦市不穩(wěn)定耕地全部分布在市屬區(qū)域內(nèi)，地方集體的農(nóng)民是違規(guī)、違法開墾土地的主體，而農(nóng)墾系統(tǒng)在土地利用方面能夠較好執(zhí)行國家相關(guān)的法律法規(guī)。

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