變革中的中國(guó)水資源管理

賈紹鳳 張 杰

(1．中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;2．首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院，北京100037)

變革中的中國(guó)水資源管理

賈紹鳳1張 杰2

(1．中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;2．首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院，北京100037)

水資源短缺是世界面臨的共同危機(jī)，是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要“瓶頸”，水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。緩解水資源供需矛盾的關(guān)鍵是加強(qiáng)水資源的管理。文章回顧了中國(guó)水資源管理制度的發(fā)展演變歷程:只管工程的非正式水資源管理、行政命令為主的正式制度萌芽、取水許可管理和基于水權(quán)的正規(guī)制度管理等四個(gè)階段。盡管在確立以流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的綜合管理體制，建立以水量分配、取水許可、水資源論證為主要內(nèi)容的水權(quán)管理制度和以全成本核算為原則的水價(jià)管理制度等方面成績(jī)顯著，水資源管理中仍存在水資源權(quán)屬不清、水環(huán)境權(quán)得不到保障等問(wèn)題。今后中國(guó)水資源改革，首先應(yīng)繼續(xù)深化水權(quán)改革，推動(dòng)水權(quán)明晰化，建立水權(quán)交易制度;其次，健全水環(huán)境權(quán)的法律法制規(guī)范，提供相關(guān)的法律保障;最后，完善部門(mén)間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)水的協(xié)同管理。

水管理;水權(quán);水價(jià);改革

水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為全世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵是水資源的明智管理。美國(guó)科學(xué)院水資源研究評(píng)估委員會(huì)(Committee on Assessment of Water Resources Research)認(rèn)為美國(guó)的水資源開(kāi)發(fā)利用和管理經(jīng)歷了1901－1972年的“開(kāi)發(fā)時(shí)代”、1973－1994年的“保護(hù)時(shí)代”和1995年以后的“多元沖突”時(shí)代［1］。伴隨著中華人民共和國(guó)的成長(zhǎng)，尤其是改革開(kāi)放，中國(guó)的水資源管理制度也在不斷改革和完善。本文嘗試從水資源管理體制、水權(quán)制度、水價(jià)制度等方面探討水資源管理制度的發(fā)展演變、存在的問(wèn)題和發(fā)展趨勢(shì)，為水資源管理改革的方向提供借鑒。

1 中國(guó)水資源管理制度的發(fā)展演變

1．1 只管工程不管資源的非正式資源管理階段(1949－1977)

中國(guó)涉水事務(wù)的管理在這段時(shí)期里是非常分散的。水利部只主管以防洪和跨流域調(diào)水為主的水利建設(shè)，而水利發(fā)電、城市供水和內(nèi)河航運(yùn)分別由燃料工業(yè)部(電力部)、建設(shè)部和交通部負(fù)責(zé)管理，就連今天認(rèn)為最典型的水利事業(yè)——農(nóng)田水利，在很長(zhǎng)時(shí)期里歸農(nóng)業(yè)部管理［2］。

同時(shí)，水利部?jī)?nèi)部的職能設(shè)置，則是以工程管理為核心，很少水資源管理的職能。1949年中央人民政府水利部設(shè)立時(shí)，其職責(zé)是“對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的水利事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”，機(jī)關(guān)設(shè)置只有辦公廳和1委3司1局:計(jì)劃委員會(huì)、規(guī)劃司、工務(wù)司、測(cè)驗(yàn)司和水文局。顯然當(dāng)時(shí)的水利部是以工程為中心的，下設(shè)的水文局為工程建設(shè)提供基礎(chǔ)水文數(shù)據(jù)，測(cè)驗(yàn)司主管全國(guó)水利勘測(cè)和水文行政業(yè)務(wù)，計(jì)劃委員會(huì)、規(guī)劃司和工務(wù)司更是直接負(fù)責(zé)管理水利工程的計(jì)劃、規(guī)劃和建設(shè)，卻沒(méi)有水資源管理的機(jī)構(gòu)。

在建國(guó)初期，中央政府就明確了水資源公有。1949年11月中央水利部在各解放區(qū)水利聯(lián)席會(huì)議的總結(jié)報(bào)告中指出“所有江河湖泊均為國(guó)家資源，為人民公有，應(yīng)由水利部各級(jí)水行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。不論人民團(tuán)體或政府機(jī)構(gòu)舉辦任何水利事業(yè)，均須先向水利機(jī)關(guān)申請(qǐng)取得水權(quán)—水之使用權(quán)和受益權(quán)”這說(shuō)明了國(guó)家從一開(kāi)始就確立了水資源公有的基本原則［3］。但在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，沒(méi)有獨(dú)立的取水、用水、排水管理，只要水利工程或其他需要取水的工程項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)并建成投產(chǎn)，就可以自由取水、用水、排水，水資源管理實(shí)際上從屬于水利工程管理。水資源的取用，一方面從屬于水利工程安排，另一方面沿襲歷史傳統(tǒng)習(xí)俗等非正式制度安排。之所以如此，其客觀原因是當(dāng)時(shí)用水量還不大，水污染也不嚴(yán)重，用水矛盾還不突出。例如1949年中國(guó)的用水量只有1 031×108m3，到1980年才達(dá)到4 437×108m3［4］，按線性?xún)?nèi)插1970年估計(jì)在3 300×108m3左右，比1993年以后的5 400×108～5 800×108m3要少很多。

在這段時(shí)期，中國(guó)的水價(jià)政策發(fā)生了多次反復(fù)［5］。首先，解放初曾經(jīng)有一個(gè)水價(jià)政策的高起點(diǎn)階段(1949－1955)，當(dāng)時(shí)的水價(jià)政策很符合經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，而且即使到了20世紀(jì)80年代中期的水價(jià)政策也還沒(méi)有恢復(fù)到解放初的合理水平。例如1951年農(nóng)業(yè)部農(nóng)田水利局就制定了《渠道管理暫行辦法草案》，其中明確指出灌溉工程供水應(yīng)該收費(fèi)，并且規(guī)定“根據(jù)管理經(jīng)費(fèi)及合理之投資利潤(rùn)擬定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。其次，在1965年中央政府頒布《水利工程水費(fèi)征收和管理試行辦法》之前，并不是一成不變的公益性無(wú)償用水，而是經(jīng)歷了跌蕩起伏，從解放初的正確政策滑落到“反右”和“大躍進(jìn)”的“左傾”的陷阱中，再到調(diào)整時(shí)期的未來(lái)得及實(shí)行的調(diào)整和恢復(fù)。文革期間，尤其是1966－1976這段時(shí)期，受左傾路線干擾，經(jīng)濟(jì)核算政策被破壞，有償用水的水價(jià)政策自然無(wú)從落實(shí)。

1．2 以行政命令為主的正式制度萌芽階段(1978－1987)

隨著用水逐年增加，用水矛盾逐漸凸現(xiàn)。缺水矛盾提出了水資源管理的現(xiàn)實(shí)要求。但因?yàn)樗孔鳛樗姓鞴軝C(jī)構(gòu)缺乏水資源管理的職能和依據(jù)，各省市間的用水矛盾，只有國(guó)務(wù)院直接出面協(xié)調(diào)解決。國(guó)務(wù)院采用行政命令方式確定了一些流域或供水工程的分水方案。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)是由國(guó)家計(jì)劃安排的;當(dāng)用水出現(xiàn)矛盾時(shí)，很自然的解決辦法就是國(guó)家出面用指令來(lái)分配。

因1976年唐山大地震白河主壩發(fā)生溜坡險(xiǎn)情，為加固大壩，密云水庫(kù)放空了白河庫(kù)區(qū)的水，但沒(méi)料到此后四年連續(xù)干旱，到1981年，庫(kù)中只剩下3.3×108m3水，甚至不足死庫(kù)容!1981年8月11日，中央召集京津冀三省市相關(guān)部門(mén)召開(kāi)緊急會(huì)議，決定密云水庫(kù)停止向津冀供水，專(zhuān)門(mén)保證北京生活用水供應(yīng)［6］。為此專(zhuān)門(mén)為天津修建引灤入津工程，在工程完工之前臨時(shí)從黃河調(diào)水解決天津用水問(wèn)題。

1987年黃河水量分配方案則是這一階段的標(biāo)志性成果。水量分配方案的制定，實(shí)際上提出了水使用權(quán)定量分配的正式制度性的安排。

在我國(guó)人均水資源量最少的山西省，因?yàn)樗Y源矛盾最緊張，最早開(kāi)始水資源管理的正式制度的探索。1982年山西省政府發(fā)布的《山西省水資源管理?xiàng)l例》開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)取水許可制度的先例。

在水資源管理體制方面，因?yàn)樗Y源管理的復(fù)雜性，開(kāi)始提出綜合管理的要求。1984年，國(guó)務(wù)院決定水利電力部為全國(guó)水資源綜合管理部門(mén)，管理全國(guó)所有的水資源產(chǎn)權(quán)，負(fù)責(zé)歸口管理全國(guó)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、立法、科研和水資源的調(diào)配等工作，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各用水部門(mén)的矛盾處理水事糾紛等［7］。但涉水事務(wù)的管理職能仍然分散在水利部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)部門(mén)。

水價(jià)政策在這時(shí)期逐步回歸到有償供水的合理軌道。1979年頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》，規(guī)定超標(biāo)排放污染物應(yīng)交排污費(fèi)，同年蘇州市在全國(guó)率先進(jìn)行排污收費(fèi)試點(diǎn)。1980年遼寧省沈陽(yáng)市率先收取城市地下水資源費(fèi)［8］。1982年山西省政府發(fā)布的《山西省水資源管理?xiàng)l例》，開(kāi)始征收水資源費(fèi)。1985年國(guó)務(wù)院頒布《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》，規(guī)定“水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從核算供水成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和當(dāng)?shù)厮Y源狀況，對(duì)各類(lèi)用水分別核定”。該文件實(shí)際上是重新確認(rèn)了1965年的《水利工程水費(fèi)征收和管理試行辦法》。

1．3 進(jìn)入取水許可管理階段(1988－1998)

1988年《中華人民共和國(guó)水法》的頒布，標(biāo)志著中國(guó)的水資源管理進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段?！端ā芬?guī)定了取水應(yīng)取得許可，1993年國(guó)務(wù)院頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，使水資源管理取得了獨(dú)立于工程管理的地位，并有了具體法律依據(jù)。

1999年3月，時(shí)任水利部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)在中國(guó)水利學(xué)會(huì)年會(huì)上發(fā)表“實(shí)現(xiàn)由工程水利到資源水利的轉(zhuǎn)變——做好面向21世紀(jì)中國(guó)水利這篇大文章”重要講話，2000年10月又在水利學(xué)會(huì)年會(huì)上作“水權(quán)和水市場(chǎng)——水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段”，有力推動(dòng)了中國(guó)關(guān)于基于水權(quán)和水市場(chǎng)的水資源管理制度改革的討論和實(shí)踐。2000年11月浙江省的東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易是我國(guó)水權(quán)交易的開(kāi)題之作，水資源的市場(chǎng)化配置開(kāi)始。2001年甘肅張掖、四川綿陽(yáng)、遼寧大連等地區(qū)進(jìn)行水權(quán)交易的試點(diǎn);山西、河北、河南三省簽訂了跨省購(gòu)水合同。但這些所謂的水權(quán)交易是在沒(méi)有明確定義和劃分水權(quán)的情況下發(fā)生的，是先于水權(quán)制度建設(shè)的水權(quán)交易實(shí)踐。

在水價(jià)方面，1988年《中華人民共和國(guó)水法》以法律的形式規(guī)定用水應(yīng)當(dāng)繳納水費(fèi)和水資源費(fèi)。1992年國(guó)家物價(jià)主管部門(mén)將水利工程供水列入重工商品目錄，把供水作為商品進(jìn)行管理。水的商品屬性得到證實(shí)認(rèn)可。

在水資源管理體制方面，水利部的綜合管理職能得到加強(qiáng)?！端ā分械诰艞l明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的制度。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。”1998年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷(xiāo)地質(zhì)礦產(chǎn)部，相應(yīng)的地下水行政管理職能和建設(shè)部的城市防洪、城市地下水管理職能統(tǒng)一劃歸為水利部，國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室也設(shè)在了水利部，至此大致形成了由水利部統(tǒng)一管理水資源的體制。

相對(duì)于中央政府的水資源管理，地方政府基本上跟隨中央，建立了相應(yīng)的水行政管理部門(mén)(廳、局等)。但地方出現(xiàn)了水務(wù)體制改革的探索。1993年深圳市在原水利局和排水指揮部基礎(chǔ)上組建了全國(guó)第一家水務(wù)局，率先打破了多龍管水的格局。相繼，上海、河北、陜西、北京等地成立水務(wù)局，全國(guó)水務(wù)體制改革進(jìn)入新的階段。

1．4 基于水權(quán)的正規(guī)制度管理階段(2002年—)

2002年經(jīng)過(guò)修訂的新水法頒布實(shí)施。新水法確立了水資源論證制度，規(guī)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證;在水資源不足地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加以限制。水資源論證制度的建立，為規(guī)劃、項(xiàng)目的水資源管理的時(shí)間提前和科學(xué)論證提供了制度保障。

從上世紀(jì)末成為熱點(diǎn)的水權(quán)改革，終于有了具體成果。經(jīng)過(guò)幾年討論修改的《初始水權(quán)分配暫行辦法》，以《水量分配暫行辦法》的新名稱(chēng)，于2007年12月5日由水利部部長(zhǎng)陳雷簽發(fā)(第32號(hào)水利部令)實(shí)施。雖然名稱(chēng)改了，但水量分配的實(shí)質(zhì)仍然是水使用權(quán)的“初始”分配。水權(quán)的初始分配指的是把原來(lái)籠統(tǒng)由國(guó)家擁有的水資源的使用權(quán)逐級(jí)明確分配到省、地市、縣市等各級(jí)行政區(qū)域和終端用戶(hù)。通過(guò)水權(quán)初始分配，把水權(quán)在各個(gè)區(qū)域和用戶(hù)間明晰化，可以為用水管理、水權(quán)交易提供牢固的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

按“三條紅線”(用水總量控制、定額管理、環(huán)境容量總量控制)實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理政策的提出，為取水許可、排污許可制度的實(shí)施提供了具體的發(fā)放許可的定量依據(jù)，把水資源管理的要求明確定量化，更便于操作和實(shí)施。

在水價(jià)管理方面，2003年7月，國(guó)家發(fā)改委和水利部聯(lián)合發(fā)布了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，明確水利工程供水價(jià)格按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則制定，并正式把水費(fèi)正名為水價(jià)。2006年發(fā)布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，明確取水許可在一定條件下是可以轉(zhuǎn)讓交易的，這為水資源使用權(quán)交易提供了法規(guī)依據(jù)。

在水資源管理體制方面，相對(duì)于舊《水法》，2002年新《水法》明確:國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。并且明確了各大流域機(jī)構(gòu)作為水利部派出機(jī)構(gòu)綜合管理流域水資源的職能。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。

2008年政府職能改革，調(diào)整對(duì)城市水管理規(guī)定，明確水利部將不再負(fù)責(zé)城市涉水事務(wù)的具體管理，由城市政府自行確定供水、節(jié)水、排水、污水處理的管理體制［9］。這為各級(jí)城市根據(jù)各自的具體情況，探索適宜的水務(wù)管理體制，提供了自由空間。

2 中國(guó)水資源管理存在的問(wèn)題

盡管中國(guó)水資源管理制度建設(shè)取得了巨大成績(jī)，從無(wú)到有，從工程管理到資源管理，從分散管理到綜合管理，從非正式管理到正式管理，初步確立了以流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的綜合管理體制，建立了以水量分配、取水許可、水資源論證為主要內(nèi)容的水權(quán)管理制度和以全成本核算為原則的水價(jià)管理制度，但現(xiàn)實(shí)存在的種種水的困境，例如北方地區(qū)普遍存在的“有河皆干，有水皆污”，南方豐水而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)屢屢出現(xiàn)因水污染導(dǎo)致的供水問(wèn)題，又真切地說(shuō)明了我們的水沒(méi)有管好［10］!那么中國(guó)水資源管理的問(wèn)題究竟出在哪里?

(1)水資源權(quán)屬不清。即使像黃河等流域，水量已經(jīng)分配到各個(gè)省，但水權(quán)沒(méi)有明晰到微觀終端用戶(hù)，大家喝的是“大鍋水”!所以出現(xiàn)了近水樓臺(tái)先得月的情況——用水條件便宜的上游擠占下游的用水，或者強(qiáng)勢(shì)的一方擠占弱勢(shì)一方的用水，例如具有更強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的城市往往無(wú)償擠占弱勢(shì)農(nóng)村的用水，處于不利地位的下游、農(nóng)村的用水權(quán)卻得不到保護(hù)和補(bǔ)償;同時(shí)節(jié)水者對(duì)節(jié)約出的水沒(méi)有處置和收益權(quán)，在水價(jià)偏低的情況下，因用水減少的節(jié)省的水費(fèi)難以補(bǔ)償節(jié)水投資，節(jié)水基本上屬于公益事業(yè)，這必然影響大家的節(jié)水積極性。反正水是公家的，不喝白不喝，喝了也白喝!其結(jié)果必然是用水的無(wú)序、不公、低效!

(2)地方政府的水環(huán)境責(zé)任不落實(shí)、人民的水環(huán)境權(quán)得不到保障。人民有在安全良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活的權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了各級(jí)政府有保護(hù)轄區(qū)環(huán)境的責(zé)任。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，卻往往對(duì)環(huán)境污染睜一只眼閉一只眼，造成以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的局面。但環(huán)境被破壞后，人民的環(huán)境權(quán)遭受侵害，卻沒(méi)有途徑、資源找負(fù)有責(zé)任的政府來(lái)負(fù)責(zé)，只能無(wú)奈地承受污染的危害!地方政府失察甚至放縱企業(yè)超標(biāo)排污，使污染源失控，是我國(guó)水污染防治投資不少、但卻很難改變水環(huán)境惡化趨勢(shì)的根本原因。

(3)政府各部門(mén)在水資源管理方面的掣肘。這尤其表現(xiàn)在水利部和環(huán)境保護(hù)部在水質(zhì)管理方面的扯皮。環(huán)境保護(hù)法負(fù)責(zé)起草《水污染防治法》，在該法中明確指出環(huán)境保護(hù)部門(mén)是水污染防治的主管部門(mén);水利部負(fù)責(zé)起草《水法》，又在水法中明確寫(xiě)明水利管理部門(mén)是水資源保護(hù)的主管部門(mén)。但水污染防治和水資源保護(hù)如何分得開(kāi)?水污染防治和水資源保護(hù)基本上重復(fù)的，于是主管水污染防治的環(huán)境保護(hù)部與主管水資源保護(hù)的水利部?jī)蓚€(gè)部門(mén)之間必然出現(xiàn)職責(zé)重疊而鬧糾紛。水利部與原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局曾協(xié)商決定在各大流域機(jī)構(gòu)建立雙屬的流域水環(huán)境保護(hù)局，本來(lái)是兩個(gè)部門(mén)在流域?qū)用孢M(jìn)行協(xié)調(diào)管理的很好嘗試，但還是因?yàn)閰f(xié)調(diào)不暢，成立后的流域水環(huán)境保護(hù)局基本上是水利部一家在管，流域水環(huán)境管理工作還是兩個(gè)部門(mén)各自管自己的。水利部的立場(chǎng)是進(jìn)入水體之前的污染源歸環(huán)境保護(hù)部管，進(jìn)入水體之后的事情歸水利部管，并且根據(jù)水域功能規(guī)劃、制訂水體環(huán)境容量總量控制指標(biāo)，但自身卻沒(méi)有管理排污許可的職能;而從環(huán)保部門(mén)的立場(chǎng)來(lái)看，環(huán)境是個(gè)大系統(tǒng)，是不可分割的整體，陸面、水面乃至大氣污染都是相互緊密聯(lián)系的，例如很多空氣污染是因?yàn)樗w中的污染物散發(fā)到空氣中而產(chǎn)生的，不能要求環(huán)保部門(mén)把其所管轄的完整的環(huán)境系統(tǒng)中的水體單獨(dú)割裂出來(lái)!因此環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)的排污許可審批獨(dú)立于水利部門(mén)的環(huán)境容量總量控制指標(biāo)、是按自己的排放濃度和排放總量指標(biāo)決定的。

3 中國(guó)水資源管理改革的發(fā)展方向

3．1 深化水權(quán)改革，明晰水權(quán)，建立水權(quán)交易制度

我國(guó)的水權(quán)改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水權(quán)制度。在保證水資源所有權(quán)屬?lài)?guó)家所有的前提下，賦予不同實(shí)體對(duì)水的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。缺水地區(qū)應(yīng)普遍開(kāi)展水權(quán)初始分配工作，盡可能明晰微觀用水者的水權(quán)，以調(diào)動(dòng)用水者自我管理水資源、高效利用水資源的積極性。在水權(quán)初始分配的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立便于操作的水權(quán)交易制度，為發(fā)揮水市場(chǎng)的水資源配置基礎(chǔ)作用提供制度保障。在水權(quán)初始配置和流轉(zhuǎn)過(guò)程中，市場(chǎng)運(yùn)作與政府調(diào)控要相互結(jié)合，建立合理的水權(quán)價(jià)格形成機(jī)制，共同推動(dòng)水權(quán)市場(chǎng)交易的發(fā)展。

3．2 提供水環(huán)境權(quán)的法律保障

作為一種公共權(quán)力被廣泛認(rèn)同的水環(huán)境權(quán)，不僅超過(guò)了包括國(guó)界在內(nèi)的地區(qū)的界限，而且超過(guò)了代際之間的界限。因此，政府應(yīng)根據(jù)需要，完善水環(huán)境權(quán)的立法規(guī)范，在《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等重要法規(guī)中，加入保護(hù)水環(huán)境權(quán)的條款，建立水環(huán)境信息公開(kāi)、咨詢(xún)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、賠償?shù)裙芾矸ㄒ?guī)，使水環(huán)境權(quán)的保護(hù)有法可依。

3．3 落實(shí)地方政府水環(huán)境責(zé)任制

地方政府是保護(hù)地區(qū)水環(huán)境的責(zé)任主體。必須為避免地方政府出現(xiàn)偏好經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)的傾向提供強(qiáng)有力的法律保障。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化地方環(huán)境責(zé)任的政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)納入官員考核，并細(xì)化可度量、可檢查的具體指標(biāo)，制訂嚴(yán)格具體的獎(jiǎng)懲措施。

3．4 強(qiáng)化水資源管理體制中的協(xié)調(diào)機(jī)制

克服“多龍管水”的弊端，必須加強(qiáng)一體化的水資源綜合管理。但一體化綜合管理不等于一個(gè)部門(mén)的集權(quán)管理!不能因?yàn)樗到y(tǒng)是個(gè)緊密聯(lián)系的完整的大系統(tǒng)就要求把所有涉水事務(wù)都集中到水利部門(mén)管理。因?yàn)楦粯?，很多系統(tǒng)都是緊密聯(lián)系的完整的大系統(tǒng)，例如土地、環(huán)境、交通等等，如果每個(gè)緊密聯(lián)系而完整的大系統(tǒng)都要求獨(dú)立成一個(gè)部門(mén)，邏輯上是不可能的，因?yàn)檫@些獨(dú)立完整的大系統(tǒng)之間還是相互交叉的，例如土地包含了水要素，環(huán)境包含了水生態(tài)系統(tǒng)，交通業(yè)包含水運(yùn)。因此，那種試圖把所有涉水事務(wù)都集中到一個(gè)部門(mén)管理的邏輯是行不通的!也因此，水資源的一體化綜合管理的實(shí)質(zhì)，不是一個(gè)部門(mén)的一元化管理，而是各涉水部門(mén)間充分協(xié)商的協(xié)調(diào)一致的管理!今后水資源管理體制改革的主要方向，不時(shí)把所有涉水事務(wù)集中到水利部，而是要建立和健全各部門(mén)間的協(xié)商機(jī)制。只要建立好了水資源管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，即使在未來(lái)的大部制改革中水利部被合并了，國(guó)家水資源綜合管理的作用和水平也不會(huì)受大的影響;或許可以建立總理或副總理領(lǐng)銜的國(guó)家水資源委員會(huì)，作為國(guó)家水資源綜合管理的最高決策機(jī)構(gòu)。

References)

［1］賈紹鳳．建立節(jié)水型社會(huì)的根本途徑:缺水適應(yīng)［C］//中國(guó)水利學(xué)會(huì)水資源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)．中國(guó)水利學(xué)會(huì)2005學(xué)術(shù)年會(huì)論文集:節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的理論與實(shí)踐．北京:中國(guó)水利水電出版社，2005:257－262．［Jia Shaofeng．Fundamental Ways for the Construction of Water-saving Society:Adaptation to Water Scarcity［C］//Special Committee for Water Resources，Chinese Society of Hydraulic Engineering．Theory and Practice of Water-saving Society．Beijing:China Water Power Press，2005:257 －262］

［2］中華人民共和國(guó)中央人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站．新中國(guó)成立以來(lái)歷次政府機(jī)構(gòu)改革［DB/OL］．［2009 －01 －16］．http://www．gov．cn/test/2009 －01/16/content_1206928．htm．［The Website of People's RepublicofChina'sGovernment．TheReform ofGovernment Institutions Since the Foundation of People's Republic of China［DB/OL］．［2009 －01 －16］．http://www．gov．cn/test/2009 －01/16/content_1206928．htm．］

［3］馬曉強(qiáng)，韓錦綿．我國(guó)水權(quán)制度60年:變遷、啟示與展望［J］．生態(tài)環(huán)境，2009，18(12):146 －150．［Ma Xiaoqiang，Han Jinmian．60 Years'Water Rights Institution in China:Change，Revelations and Prospects［J］．Ecological Economy，2009，18(12):146 －150．］

［4］賈紹鳳，張士峰．中國(guó)的用水何時(shí)達(dá)到頂峰?［J］．水科學(xué)進(jìn)展，2000，11(4):470 － 478．［Jia Shaofeng，Zhang Shifeng．When Will Fresh Water Use in China Reach the Climax?［J］ Advances in Water Science，2000，11(4):470 －477．］

［5］賈紹鳳．中國(guó)水價(jià)政策與價(jià)格水平的演變［C］．中國(guó)第四屆水論壇論文集:人水和諧理論與實(shí)踐．北京:中國(guó)水利水電出版社，2006:278 －284．［Jia Shaofeng．The Evolution of Water Price Policy and Level in China［C］．Proceeding of the Fourth China Water Forum．Beijing:China Water Power Press，2006:278 －284．］

［6］董少東，張生軍．密云水庫(kù)50年［N］．北京日?qǐng)?bào)，2010－9－1(6)．［Dong Shaodong，Zhang Shengjun．The 50 Years of Miyun Reservoir［N］．Beijing Daily，2010－9－1(6)．］

［7］賀驥，董藩，劉毅．試析我國(guó)水資源管理的對(duì)策［J］．中國(guó)水利，2005，(5):43 －45．［He Ji，Dong Fan，Liu Yi．Countermeasures For Water Resources Management in China［J］．China Water Resources，2005，(5):43 －45．］

［8］方國(guó)華，徐麗娜，吳文錦，等．我國(guó)水資源費(fèi)征收管理情況調(diào)查分析［J］．水利經(jīng)濟(jì)，2002，(5):33 －37．［Fang Guohua，Xu Lina，Wu Wenjin，et al．Analysis of Water Resources Fee Management in China［J］．Journal of Economics of Water Resources，2002，(5):33 －37．］

［9］鐘玉秀，王亦寧．深化城市水務(wù)管理體制改革:進(jìn)程、問(wèn)題與對(duì)策［J］．水利發(fā)展研究，2010，8:66 － 72．［Zhong Yuxiu，Wang Yining．Deepening the Urban Water Management System:Process，Problemsand Solutions［J］． WaterResources Development Research，2010，8:66 －72．］

［10］賈紹鳳．如何突破中國(guó)水資源保護(hù)的瓶頸:制度分析與建議［C］//中國(guó)水利學(xué)會(huì)水資源專(zhuān)業(yè)委員會(huì)．2009年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集．大連:大連理工大學(xué)出版社，2009:321－325．［Jia Shaofeng．How to Break the Bottleneck of China's Water Resources Protection-System Analysis and Suggestions//Special Committee for Water Resources，Chinese Society of Hydraulic Engineering．Proceeding of Academic Symposium 2009．Dalian:Dalian University of Technology Press，2009:321 －325．］

Institutional Reform of Water Resources Management in China

JIA Shao-feng1ZHANG Jie2
(1．Institute of Geographical Sciences and Natural Resource Research，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100101，China;2．College of Resource Environment and Tourism，CNU，Beijing 100037，China)

Water scarcity is a crisis facing the world together，and is a bottleneck restricting the healthy and stable development of economy．Water sustainable use has already become the foundational and strategic question of sustainable development．For alleviating the water resources supply and demand contradictory，water management is the key．This paper reviews the institutional evolution of China's water management system by four phases:an informal resource management just for engineering projects;administration-bycommand under planning economy system with some buds of formal arrangements;water withdrawal licensing management;the formal system of management based on water rights．Despite of significant achievements in administrative management，water prices and water rights institutional reform，there are still many problems in water management，such as unclear water rights，breach of duty of government for environmental protection，and water environmental right not being guaranteed．Therefore，in the future，we should firstly continue to improve the reform of water rights，provide legal protection for environmental rights，set up specific assessment indicators for fulfilling governmental environmental responsibility，and improve institutional arrangements for strengthening the cooperation between the relative departments to realize coordinated and integrated water resources management．

water resource management;institutional evolution;water rights;water prices;reform

TV213．4

A

1002－2104(2011)10－0102－05

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．016

2011－08－31

賈紹鳳，博士，研究員，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)樗Y源與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

水利部行業(yè)公益性專(zhuān)項(xiàng)科研項(xiàng)目(編號(hào):201101047)。

(編輯:王愛(ài)萍)