在開放條件下深入思考農(nóng)業(yè)發(fā)展問題

趙晉平（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心外經(jīng)部副部長(zhǎng)）

國(guó)強(qiáng)向我們充分展示了他有關(guān)中國(guó)入世之后農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放問題的研究成果?？吹贸鰜?，其中許多結(jié)論是經(jīng)過長(zhǎng)期思考和深入研究基礎(chǔ)上得出來的。

報(bào)告的主題明確，內(nèi)容十分系統(tǒng)和全面，既有對(duì)中國(guó)入世之后農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本狀況的評(píng)估，并使用了大量翔實(shí)的資料，同時(shí)也提煉和總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)。我認(rèn)為，其中的許多結(jié)論，不僅僅是農(nóng)業(yè)方面，對(duì)研究其他領(lǐng)域的市場(chǎng)開放問題也有很好的借鑒和參考意義。他的研究方法也能夠給我們一些啟示。分析市場(chǎng)開放問題關(guān)鍵在于如何透過現(xiàn)象抓住問題的本質(zhì)。不僅僅要把現(xiàn)象說清楚，把規(guī)律和變化描述清楚，更重要的是能通過觀察現(xiàn)象的變化，提煉和總結(jié)成為經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)以供借鑒。

報(bào)告對(duì)未來農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品開放發(fā)展戰(zhàn)略的方向進(jìn)行了展望。我贊成他的觀點(diǎn)，也就是說，未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)的國(guó)際化以及我國(guó)對(duì)外開放的大政方針是密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在開放條件下思考農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題。這一認(rèn)識(shí)的意義遠(yuǎn)超出農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域本身。尤其從中國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來看，必須是建立在開放型經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的。這些看法為我們提供很好的啟示。

為了使這項(xiàng)研究能夠進(jìn)一步的深入和完善，我有幾個(gè)問題想提出來供大家討論。

第一，在入世10年之后，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的影響進(jìn)行總體評(píng)估，國(guó)強(qiáng)的分析視角是從入世前大家對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)開放的擔(dān)憂切入的。許多人認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的領(lǐng)域，可能會(huì)受到很大的沖擊，但是實(shí)際上并沒有發(fā)生這樣的結(jié)果，并且農(nóng)業(yè)總體發(fā)展也不錯(cuò)。農(nóng)業(yè)增加值增長(zhǎng)比較快，農(nóng)民收入增長(zhǎng)也比較多。我認(rèn)為，這樣的方式從研究本身是必要的，但略顯消極，似乎是在強(qiáng)調(diào)，只要沒有受到?jīng)_擊，入世就是對(duì)的。標(biāo)準(zhǔn)好像低了點(diǎn)。我認(rèn)為應(yīng)該從積極的角度去評(píng)價(jià)，就是通過農(nóng)業(yè)的發(fā)展成就說明入世對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展所起到的重要作用。可能這才是這個(gè)研究最需要抓住的核心問題。另外換一個(gè)角度看，我們也不能說，包括農(nóng)業(yè)領(lǐng)域在內(nèi)，入世之后沒有發(fā)生入世之前所擔(dān)憂的問題就是成功了。還是需要通過在發(fā)展方面取得的巨大成就來說明這一點(diǎn)。我認(rèn)為，中國(guó)入世，不僅僅是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)非常重要的推動(dòng)力量，更重要的是有力地推進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，使得我國(guó)整個(gè)法律制度和政策體系能夠按照與國(guó)際接軌的模式，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的方向去調(diào)整。沒有一個(gè)強(qiáng)有力的外部壓力，改革的進(jìn)程會(huì)相對(duì)緩慢，要照顧既得利益階層的利益，而通過入世，恰恰提供了一個(gè)強(qiáng)有力的外部壓力，大大地推進(jìn)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程和步伐。所以，像這樣積極的意義，不僅僅要在經(jīng)驗(yàn)的部分加以說明，更要在問題的開始就開宗明義。從中國(guó)入世后農(nóng)業(yè)的發(fā)展來看，它不僅僅是沒有出現(xiàn)人們所擔(dān)憂的事情，而且在各個(gè)方面取得了相當(dāng)好的成績(jī)，相當(dāng)快的發(fā)展，更能體現(xiàn)出評(píng)估入世與改革開放更緊密結(jié)合在一起的重大意義。

第二，報(bào)告在研究方法上是有獨(dú)到之處的。如關(guān)于中國(guó)補(bǔ)貼率的計(jì)算。我接觸農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的問題比較少，對(duì)這個(gè)問題缺乏深入了解，但是這個(gè)計(jì)算方法是很能說明問題的，通過計(jì)算補(bǔ)貼率并對(duì)不同國(guó)家的水平進(jìn)行比較，加強(qiáng)了對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平的總體把握，也有很強(qiáng)的說服力。在許多情況下，當(dāng)我們面對(duì)外界的一些指責(zé)和壓力的時(shí)候，往往無法找到一些科學(xué)和明確的分析方法與指標(biāo)，充分表達(dá)我方的關(guān)切，做到有理有據(jù)。類似于補(bǔ)貼率這樣的方法，在強(qiáng)調(diào)我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平遠(yuǎn)低于美國(guó)和其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家方面就很有說服力。

另一個(gè)方法就是關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口替代條件下對(duì)土地資源需求量的測(cè)算也很有特色。例如國(guó)內(nèi)替代生產(chǎn)大豆油時(shí)的巨大土地需求量的測(cè)算就是非常有說服力的。雖然我對(duì)計(jì)算出的數(shù)量之大還是有點(diǎn)疑問，但是這樣的分析方法是非常有說服力的。充分說明對(duì)所有大宗農(nóng)產(chǎn)品及資源型產(chǎn)品完全搞進(jìn)口替代是不可能的，自然稟賦不具備這樣的條件，而且這種進(jìn)口替代帶來的恰恰是對(duì)合理產(chǎn)業(yè)體系的破壞。

我想作為問題提出來的是，報(bào)告中有幾個(gè)數(shù)字在支撐觀點(diǎn)上缺乏力度。一是講到農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力并未受到很大的影響，但實(shí)際上有些數(shù)字恰恰表現(xiàn)出入世之后我國(guó)全球競(jìng)爭(zhēng)力是有變化的。首先反應(yīng)在貿(mào)易差額上，由順差轉(zhuǎn)為逆差，并且逆差規(guī)模還在擴(kuò)大，今后是否會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大是一個(gè)未知數(shù)。二是入世之后，農(nóng)業(yè)出口增長(zhǎng)速度為年均13%，但農(nóng)業(yè)進(jìn)口年均增長(zhǎng)22%,比出口高出將近十個(gè)百分點(diǎn)，這一數(shù)據(jù)也不足以說明在提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面有很大的推動(dòng)作用。三是報(bào)告中提到農(nóng)業(yè)增加值的年均增長(zhǎng)速度，在2002—2010年期間的年增長(zhǎng)速度比1998—2001年高了1個(gè)百分點(diǎn)。這一數(shù)據(jù)也和作者所期待的不一樣，不足以能說明中國(guó)農(nóng)業(yè)在入世之后進(jìn)入了加快發(fā)展的階段。因?yàn)樯鲜兰o(jì)90年代末是亞洲金融危機(jī)，尤其1998年、1999年是影響最為深刻的時(shí)候，包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體都受到?jīng)_擊。而在入世之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，包括對(duì)外貿(mào)易的增長(zhǎng)速度也是非常高的。所以，僅僅高出一個(gè)百分點(diǎn)，不足以說明農(nóng)業(yè)通過入世獲得了更強(qiáng)、更大的動(dòng)力。這個(gè)結(jié)論我是贊同的，但是這個(gè)數(shù)據(jù)是不能支撐這一結(jié)論的。

第三，我認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在入世之后在全球的價(jià)格上是沒有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的，處于一個(gè)守勢(shì)。但在區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的背景下，相對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)體來說是有優(yōu)勢(shì)的。比如，中韓自貿(mào)區(qū)、中日自貿(mào)區(qū)，農(nóng)業(yè)恰恰是我國(guó)具有競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域，日本、韓國(guó)恰恰是沒有競(jìng)爭(zhēng)力的，并且存在很多的問題。我擔(dān)心的問題是，中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)不會(huì)也出現(xiàn)目前日本、韓國(guó)所出現(xiàn)的情況，即在全部領(lǐng)域或局部領(lǐng)域，由于過度保護(hù)，市場(chǎng)在對(duì)外開放方面力度不夠，而且在未來也可能逐漸地趨于保守。比如，農(nóng)村過剩的勞動(dòng)力是由于過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的，使我們面臨大量的勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的壓力，但是入世之后，對(duì)過剩勞動(dòng)力的增加有沒有影響？這是需要用數(shù)據(jù)去評(píng)論和說明的。到底過剩的勞動(dòng)力是不是由于過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的？入世之后的影響是否存在需要給出正面的回答。尤其是對(duì)日韓的教訓(xùn)，特別是在農(nóng)業(yè)問題上日韓的經(jīng)驗(yàn)有些是積極的，是需要借鑒的，但是他們有些從市場(chǎng)開放的角度上看未必是積極的。

最后，我非常同意國(guó)強(qiáng)的觀點(diǎn)，所謂的糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全必須是全球化視野下、對(duì)外開放背景下的安全，不是閉關(guān)自守下得到的非常脆弱的安全。目前，改革出現(xiàn)了許多問題。我們?cè)诒臼兰o(jì)初是借助入世給改革一個(gè)強(qiáng)有力的推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)了一大步，而現(xiàn)在改革缺少動(dòng)力，是不是也可以通過類似的方式進(jìn)一步推動(dòng)改革。我認(rèn)為，改革和開放之間的關(guān)系是密不可分的。

·答問·

主持人張軍擴(kuò)（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任）：謝謝國(guó)強(qiáng)的報(bào)告。我的問題是，入世之后并沒有發(fā)生預(yù)期的擔(dān)憂，原因是什么？是還沒有發(fā)生還是不會(huì)發(fā)生？或者加入WTO對(duì)中國(guó)本身就是有利的？有利的是什么？還是因?yàn)槲覀冏隽伺?，所以沒有發(fā)生？

張立群（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員）：在全球化的背景下，來討論國(guó)家農(nóng)業(yè)安全的觀點(diǎn)是很重要的。由此能不能擴(kuò)展一下，在全球化背景下，如果把全球的農(nóng)業(yè)資源都考慮進(jìn)去之后，18億畝耕地紅線需不需要堅(jiān)持？中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展需不需要做出調(diào)整？

宣曉偉（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展部研究員）：剛才提到了三種可能，第一是不可能發(fā)生；第二是想辦法阻止它發(fā)生；第三種可能就是還沒有發(fā)生，但是不等于不會(huì)發(fā)生。是不是可能還是會(huì)發(fā)生？

胡江云（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心外經(jīng)部研究員）：農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易一直以來是一個(gè)被關(guān)注的問題。同樣，汽車產(chǎn)業(yè)也是一個(gè)值得關(guān)注的問題，我認(rèn)為這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)有很多地方是可以比較的。目前汽車產(chǎn)業(yè)高度開放，但是高度開放并沒有使中國(guó)的汽車產(chǎn)業(yè)淪陷，反而技術(shù)得到發(fā)展。去年去東北調(diào)研，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的大米加工技術(shù)很落后，造成了農(nóng)產(chǎn)品資源的浪費(fèi)。假如我們能用農(nóng)產(chǎn)品的開放換取農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)升級(jí)，會(huì)出現(xiàn)什么樣的情況？

許偉（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)所副研究員）：未來在中國(guó)農(nóng)業(yè)上最可能出現(xiàn)問題的是什么？我認(rèn)為最核心的還是供需平衡問題。如果需求方面很穩(wěn)定增長(zhǎng)，供給方面我們可以做什么選擇呢？比如說加大支持力度，但支持空間有限，補(bǔ)貼提高生產(chǎn)積極性也有限；還有提高進(jìn)口來彌補(bǔ)供需缺口，但是中國(guó)和日韓不同，是占世界人口五分之一的國(guó)家。實(shí)際上，我們可以看到中國(guó)的回旋余地很小。如果把這些問題放到國(guó)家發(fā)展大環(huán)境來考慮，那需要怎么考慮這個(gè)問題？但如果糧食供求出現(xiàn)問題，未來會(huì)以什么形式爆發(fā)出來？這個(gè)問題有待進(jìn)一步研究。

張力（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副研究員）：您提到2010年中國(guó)進(jìn)口植物油與進(jìn)口油菜籽折油共2035萬噸，若折合成國(guó)產(chǎn)大豆需要9.6億畝耕地，就將擠掉68%的糧食產(chǎn)量。我的問題是關(guān)于下一步戰(zhàn)略選擇，大豆和油菜籽是按照現(xiàn)在的模式繼續(xù)放開，還是把68%這個(gè)數(shù)字降一降？

程國(guó)強(qiáng)（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）：時(shí)間所限，根據(jù)大家提出的問題，我簡(jiǎn)要作如下回答：

第一，市場(chǎng)開放與保護(hù)問題。這個(gè)報(bào)告的初衷，是客觀評(píng)估入世對(duì)農(nóng)業(yè)的影響，解讀為什么實(shí)際情況和當(dāng)初的預(yù)判差距如此之大。也想客觀地對(duì)社會(huì)釋放一個(gè)信息：入世10年以來，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)際化的戰(zhàn)略、政策和措施取得了積極效果。需要討論的是，當(dāng)初是不是把加入世貿(mào)組織對(duì)農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響估計(jì)的過高？記得當(dāng)時(shí)大部分學(xué)者的一個(gè)直觀判斷是，中國(guó)農(nóng)業(yè)與北美、南美、澳洲這樣的人少地多的國(guó)家地區(qū)比較，不具備任何競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在對(duì)外開放條件下，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品顯然無法與這些國(guó)家的成本低、質(zhì)量好、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)高的農(nóng)產(chǎn)品抗衡，所以農(nóng)業(yè)問題會(huì)很嚴(yán)峻。當(dāng)然，當(dāng)時(shí)對(duì)加入世貿(mào)組織帶來的開放紅利也有較高的共識(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)來說，總體講是利大于弊，開放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)整個(gè)社會(huì)福利的影響是正面的，為消費(fèi)者提供了更加多樣化的選擇，對(duì)緩解農(nóng)業(yè)資源緊缺、解決主要農(nóng)產(chǎn)品供給問題提供了新的選擇?，F(xiàn)在看來，對(duì)農(nóng)業(yè)問題比較普遍的觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是悲觀預(yù)期。直到現(xiàn)在為止，仍然有人認(rèn)為，中國(guó)加入世貿(mào)組織談判，農(nóng)業(yè)是做出了讓步和犧牲的。

但出乎意料的是，加入世貿(mào)組織以來，并沒有發(fā)生國(guó)外大宗型農(nóng)產(chǎn)品涌入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的情況，中國(guó)農(nóng)業(yè)也沒有遭受毀滅性打擊。我認(rèn)為，如上面所提到的，這是多方面因素共同作用的結(jié)果。比如，在加入談判中，我們并非放棄了保護(hù)，完全對(duì)外敞開市場(chǎng)。而是采取結(jié)構(gòu)性保護(hù)措施，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品爭(zhēng)取到了一些保護(hù)措施。其中包括，對(duì)玉米、小麥、水稻等糧食產(chǎn)品進(jìn)口進(jìn)行關(guān)稅配額管理。關(guān)稅配額管理就是把市場(chǎng)開放嚴(yán)格限定在一個(gè)范圍，比如，小麥?zhǔn)袌?chǎng)開放限定在960萬噸，超過部分要實(shí)行40%—80%的高關(guān)稅。國(guó)內(nèi)小麥產(chǎn)量是1億噸左右，進(jìn)口配額是960萬噸，若配額全部完成，占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量也不足10%。這十年來的實(shí)際結(jié)果是，小麥生產(chǎn)連續(xù)8年豐收，總體競(jìng)爭(zhēng)力逐步提高，國(guó)外小麥并沒有進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。因此，我們所承諾的市場(chǎng)準(zhǔn)入，實(shí)際上提供的只是一個(gè)市場(chǎng)機(jī)會(huì)，能否進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，還要看國(guó)內(nèi)的供需、價(jià)格等商業(yè)條件。

第二，確保糧食安全與利用國(guó)外農(nóng)業(yè)資源問題。中央提出守住18億畝耕地紅線，是為了堅(jiān)持一個(gè)方針，即立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，這是我們不能動(dòng)搖的底線。因此，適度進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品、利用國(guó)外農(nóng)業(yè)資源，最終目的是為了守住18億畝耕地紅線，確保國(guó)家的糧食安全。

在中國(guó)人多地少、農(nóng)業(yè)資源緊張的基本國(guó)情下，我們需要制定基于全球視野的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)農(nóng)業(yè)的首要目標(biāo)是確保國(guó)家糧食安全、確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。而關(guān)系到國(guó)家糧食安全全局的核心，是堅(jiān)持水稻等主糧產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)自給。對(duì)于水稻而言，必須確定100%的國(guó)內(nèi)自給率，這是一個(gè)剛性目標(biāo)。全球可貿(mào)易的大米只有3000萬噸，我國(guó)大米消費(fèi)量是1.3億噸左右，不到國(guó)內(nèi)消費(fèi)的1/4。顯然，即使把全球可貿(mào)易的大米都進(jìn)口過來，也解決不了國(guó)內(nèi)大米的供需平衡問題，而如此的后果將動(dòng)搖國(guó)際市場(chǎng)平衡的根基。這也是日本、韓國(guó)死守大米、給予高保護(hù)政策的原因之所在。因此，我們必須把水稻作為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，加大政策支持力度，進(jìn)一步增強(qiáng)水稻的競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，今后必須繼續(xù)通過進(jìn)口油菜籽等資源性農(nóng)產(chǎn)品，來騰出耕地、水資源確保水稻、小麥等主糧生產(chǎn)。

相對(duì)而言，全球可供應(yīng)的小麥、玉米、大豆貿(mào)易量及其潛力較大，對(duì)小麥、玉米的自給率可根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)作一些調(diào)整。如玉米，目前我國(guó)的產(chǎn)量是1.8億噸左右，但玉米消費(fèi)需求迅速，尤其是用于深加工的非食物鏈用途的需求快速發(fā)展。如果這一勢(shì)頭得不到遏制，將來進(jìn)口就不可避免。當(dāng)然，也需要研究，中國(guó)究竟應(yīng)該有怎樣的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式？那么多的糧食進(jìn)入非食物鏈，作為能源或者是工業(yè)原料，這與中國(guó)的基本國(guó)情是否相符？中國(guó)糧食消費(fèi)需求還有10－15年的剛性增長(zhǎng)，如果不守住耕地紅線、不調(diào)整我們的農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，確保糧食安全的挑戰(zhàn)將更加嚴(yán)峻，有可能會(huì)動(dòng)搖我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。