關(guān)于設(shè)立行政督察室以加強(qiáng)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的思考與構(gòu)想

殷嘯虎

(上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200025)

關(guān)于設(shè)立行政督察室以加強(qiáng)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的思考與構(gòu)想

殷嘯虎

(上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200025)

設(shè)立行政督察室，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行專門督察，應(yīng)當(dāng)是健全行政監(jiān)察體制、完善對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)值得研究的問(wèn)題。我國(guó)在對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督方面，比較突出的問(wèn)題主要是內(nèi)部監(jiān)督流于形式，執(zhí)法監(jiān)督偏重于追懲，對(duì)執(zhí)法不作為缺乏有效監(jiān)督，執(zhí)法監(jiān)督缺乏必要的公開(kāi)度和透明度?；谏鲜銮闆r，有必要設(shè)立行政督察室以加強(qiáng)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，達(dá)到彌補(bǔ)現(xiàn)行內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不足；拓展、完善公民的行政救濟(jì)途徑；防微杜漸，保證行政執(zhí)法權(quán)的依法行使之目的。

行政督察室 行政執(zhí)法 內(nèi)部監(jiān)督

行政執(zhí)法監(jiān)督是行政監(jiān)督的基本內(nèi)容與主要方面。加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法監(jiān)督，是依法行政的基本要求。近年來(lái)，我國(guó)在加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督、提高行政執(zhí)法效能、防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用等方面進(jìn)行了積極的探索，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效。但是，與依法治國(guó)、依法行政的總體要求相比，在行政執(zhí)法監(jiān)督的體制、機(jī)制及措施，尤其是內(nèi)部監(jiān)督等方面，還存在不足與不適應(yīng)之處。2009上海市發(fā)生的“釣魚(yú)執(zhí)法”事件，也從一個(gè)側(cè)面反映了行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的不足乃至缺位。[1]而一些錯(cuò)誤的乃至違法的行政執(zhí)法由于得不到及時(shí)有效地監(jiān)督、糾正，也往往會(huì)引發(fā)群眾與政府部門的矛盾甚至是大規(guī)模的群體性事件。因此，完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)察的力度，擴(kuò)大行政監(jiān)察的對(duì)象與范圍，應(yīng)當(dāng)是目前行政監(jiān)察制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。①就這個(gè)意義而言，設(shè)立行政督察室，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行專門督察，應(yīng)當(dāng)是健全行政監(jiān)察體制、完善對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

一、我國(guó)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

行政執(zhí)法監(jiān)督顧名思義，就是對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。從廣義上說(shuō)，是指各類監(jiān)督主體依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員及有權(quán)行政主體的行政行為實(shí)行監(jiān)察、督導(dǎo)活動(dòng)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)組織的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督、以及人民群眾的監(jiān)督等；而從狹義上說(shuō)，僅指行政機(jī)關(guān)對(duì)一定范圍內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動(dòng)依法進(jìn)行評(píng)判、監(jiān)控、督促和制約，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。本文所探討的行政執(zhí)法監(jiān)督，是僅就狹義而言的，即行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。

如前所述，雖然我國(guó)在加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督方面，進(jìn)行了卓有成效的探索和努力，也取得了一定的成就，但由于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，還存在多方面的問(wèn)題。除了現(xiàn)在比較公認(rèn)的一些問(wèn)題，如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督力度不夠、社會(huì)監(jiān)督缺乏必要的制度保障、行政執(zhí)法監(jiān)督程序不完備、行政監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)、部分行政監(jiān)督人員素質(zhì)不高、監(jiān)督體系不完善等等之外，②在內(nèi)部監(jiān)督方面，也存著諸多問(wèn)題，比較突出的主要有：

(一)內(nèi)部監(jiān)督流于形式

目前我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督有兩種形式：層級(jí)監(jiān)督和職能監(jiān)督。層級(jí)監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督形式的特點(diǎn)是監(jiān)督直接，權(quán)威性強(qiáng)；職能監(jiān)督是由專門機(jī)關(guān)，如行政監(jiān)察部門進(jìn)行的監(jiān)督，這種監(jiān)督形式的特點(diǎn)從法律上說(shuō)是專門性和獨(dú)立性強(qiáng)，尤其是能夠避免層級(jí)監(jiān)督存在的內(nèi)部利益關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從制度設(shè)計(jì)的本意及價(jià)值取向而言，通過(guò)層級(jí)監(jiān)督與職能監(jiān)督的互補(bǔ)，可以較好地規(guī)制行政權(quán)力尤其是行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行，防止行政權(quán)力的濫用。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于相關(guān)機(jī)制的不健全，使得其預(yù)期應(yīng)有的監(jiān)督作用無(wú)法得到切實(shí)有效的發(fā)揮。就層級(jí)監(jiān)督而言：由于內(nèi)部實(shí)際存在的上下級(jí)之間的利益關(guān)系，使得某些部門領(lǐng)導(dǎo)受保護(hù)主義影響，當(dāng)發(fā)生問(wèn)題需要監(jiān)督的時(shí)候，往往是捂蓋子、不敢也不愿暴露問(wèn)題；即便暴露了問(wèn)題，也往往以“責(zé)任心不強(qiáng)”、“認(rèn)識(shí)問(wèn)題”為由敷衍推諉，對(duì)責(zé)任者不做嚴(yán)肅處理；更有甚者，有的上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)本部門、本機(jī)關(guān)的“權(quán)威”與“名譽(yù)”，當(dāng)問(wèn)題發(fā)生后，不但不能依法行使監(jiān)督職責(zé)，反而堅(jiān)持錯(cuò)誤，維持下級(jí)機(jī)關(guān)做出的錯(cuò)誤決定，從而使得原來(lái)制度設(shè)計(jì)的功能不僅得不到體現(xiàn)，反而影響了應(yīng)有的監(jiān)督功能與作用的發(fā)揮。就職能監(jiān)督而言：由于工作的重心更偏重于事后的處理(關(guān)于這一點(diǎn)筆者在下文還要探討)，對(duì)于行政執(zhí)法行為的過(guò)程監(jiān)督則明顯不足；而法律法規(guī)等對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員違法違紀(jì)行為監(jiān)督內(nèi)涵的界定不是很明確，如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為如何界定、是否屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍等等，這也使得這些方面的監(jiān)督成為一個(gè)盲區(qū)。再者，由于工作體制與機(jī)制方面的原因，使得層級(jí)監(jiān)督與職能監(jiān)督之間在實(shí)際工作中各司其職有余，默契配合不足，監(jiān)督渠道不暢，對(duì)于一些問(wèn)題難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或者即便發(fā)現(xiàn)了也很難及時(shí)予以處理或糾正。

(二)執(zhí)法監(jiān)督偏重于追懲

行政監(jiān)督是一項(xiàng)經(jīng)常性工作，應(yīng)當(dāng)貫穿于政府機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為的全過(guò)程。從行政監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督對(duì)象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程看，行政監(jiān)督方式可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，三種方式應(yīng)有機(jī)結(jié)合，全方位進(jìn)行，尤其是抓好事中監(jiān)督，才能取得較好的監(jiān)督效果。但是，在實(shí)際工作中，我們一直比較注重將監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在“查錯(cuò)糾偏”上，偏重于追懲性的事后監(jiān)督。一旦問(wèn)題發(fā)生了，對(duì)社會(huì)已經(jīng)產(chǎn)生了危害或不良影響，給國(guó)家和人民利益已造成了損失，才進(jìn)行查處和懲罰，而忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為過(guò)程中的控制。[2]行政執(zhí)法活動(dòng)同樣也不例外。在現(xiàn)行體制下，層級(jí)監(jiān)督雖然可以覆蓋全方位，但由于各方面的原因，往往會(huì)出現(xiàn)事前懶于監(jiān)督、事中疏于監(jiān)督、事后又難于監(jiān)督的情形。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督一般都是事后監(jiān)督，其手段也偏重于懲戒處理。但由于監(jiān)督渠道的不夠暢通，有不少事項(xiàng)往往是內(nèi)部已經(jīng)做出處理，反映不到監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)；監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的，都是一些影響較大、后果較嚴(yán)重的事件。危害后果已經(jīng)發(fā)生了，事實(shí)上懲戒也已經(jīng)失去了監(jiān)督的功效了。

(三)對(duì)執(zhí)法不作為缺乏有效監(jiān)督

行政不作為是相對(duì)于行政作為而存在的一種行政行為方式，是指基于法律的規(guī)定或公民、法人和其他組織符合條件的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)實(shí)施某種行為或履行某種法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由卻拒絕作為的行政違法行為。其具體表現(xiàn)主要有：(1)對(duì)于比較普遍的違法行為制止不力，導(dǎo)致違法事實(shí)長(zhǎng)期存在，損害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了社會(huì)的公共利益；(2)對(duì)于危害公共利益的違法行為，負(fù)有管理職責(zé)的部門未能引起足夠的重視，或者未能充分考慮相關(guān)大眾的利益，處理不力或者處理不當(dāng)，致使受到損害的群眾集體上訪；(3)對(duì)于損害國(guó)家利益的行為，從本地區(qū)或本部門利益出發(fā)，聽(tīng)之任之；(4)對(duì)于危及人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全或潛在的損害群眾利益的行為，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由將群眾的呼吁置之度外；(5)對(duì)于涉及自己管理權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)不盡職責(zé)，致使相關(guān)人的合法權(quán)益得不到保護(hù)；(6)對(duì)于涉及多部門的事務(wù)，缺乏主動(dòng)性，有利則做，無(wú)利則推，以至于許多問(wèn)題和矛盾必須要通過(guò)地方行政首長(zhǎng)出面干預(yù)，才能最終得到解決。[3]

可以說(shuō)，目前與行政執(zhí)法有關(guān)的上訪事件以及因此而引發(fā)的群體性事件，相當(dāng)部分是與執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為有關(guān)的。雖然造成執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為的原因是多方面的，但對(duì)執(zhí)法不作為缺乏必要的和有效的監(jiān)督，無(wú)疑是一個(gè)重要原因。

(四)執(zhí)法監(jiān)督缺乏必要的公開(kāi)度和透明度

與目前倡導(dǎo)與規(guī)范的行政執(zhí)法公開(kāi)透明的要求相比，對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督尤其是內(nèi)部監(jiān)督的公開(kāi)性與透明度顯然有較大差距?？梢赃@樣說(shuō)，現(xiàn)行的內(nèi)部監(jiān)督體制總體上是有效的，問(wèn)題只是存在于某些方面——由于缺乏必要的公開(kāi)與透明，使得社會(huì)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督效力的認(rèn)同度不高。就內(nèi)部監(jiān)督本身而言，層級(jí)監(jiān)督是經(jīng)常性的，但出于維護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威的角度，大多數(shù)監(jiān)督處理結(jié)果是不公開(kāi)的，而在群眾看來(lái)就認(rèn)為是官官相護(hù)了。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督由于其工作性質(zhì)，除了重大事項(xiàng)外，一般也是內(nèi)部處理，不對(duì)外公開(kāi)。這樣與外部監(jiān)督尤其是社會(huì)監(jiān)督之間無(wú)形中產(chǎn)生了隔閡，外部不了解內(nèi)部的事，內(nèi)部的處理也不對(duì)外公布，雖然是符合“規(guī)定”的，但內(nèi)部監(jiān)督的公信力卻有可能因此而降低了。

針對(duì)上述問(wèn)題，為了保證內(nèi)部監(jiān)督的及時(shí)、有效與公正透明，應(yīng)當(dāng)從體制、機(jī)制等方面入手，尋求科學(xué)有效的途徑，完善行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督。

二、設(shè)立行政督察室以加強(qiáng)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的必要性

如前所述，完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)，是從體制和機(jī)制入手，其中一個(gè)基本方面，就是要強(qiáng)化和細(xì)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能，充分發(fā)揮其內(nèi)部專門監(jiān)督的制度功能。關(guān)于這一點(diǎn)，目前有不少學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)研究。如有論者建議：擴(kuò)大行政監(jiān)察機(jī)關(guān)部分職權(quán)，提高權(quán)力的執(zhí)行力；[4]也有論者認(rèn)為行政執(zhí)法監(jiān)督體系的完善重點(diǎn)在于完善內(nèi)部監(jiān)督，[5]等等。雖然完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制涉及許多方面，但重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是整合監(jiān)督資源，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督。筆者認(rèn)為，可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立行政督察室作為專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這樣做也是符合《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定的(有關(guān)這一點(diǎn)，將在第三部分探討)。這樣做的主要目的是：

(一)彌補(bǔ)現(xiàn)行內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的不足

如前所述，內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的最大缺點(diǎn)，就在于受到內(nèi)部上下級(jí)之間實(shí)際存在的利益關(guān)系的影響，當(dāng)具體進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，在對(duì)事實(shí)、手段的正當(dāng)性與合法性，以及適用政策、法律是否恰當(dāng)?shù)戎T多問(wèn)題的認(rèn)定和判斷方面，難免有偏袒、推脫，或是大事化小、小事化了等情形發(fā)生，使得無(wú)法有效發(fā)揮監(jiān)督的威懾力，無(wú)法真正起到監(jiān)督作用。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督則主要是對(duì)重大違紀(jì)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，而且事實(shí)上是處于被動(dòng)監(jiān)督的地位，即等問(wèn)題發(fā)生了、搞大了才行使監(jiān)督權(quán)，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督本身應(yīng)當(dāng)具有的預(yù)防、遏制作用。從行政執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)際出發(fā)，將層級(jí)監(jiān)督與職能監(jiān)督兩種形式結(jié)合起來(lái)，則能夠有效彌補(bǔ)上述缺陷。就此意義而言，設(shè)立行政督察室，可以充分起到上述作用。首先，行政督察室隸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，是監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，具有相對(duì)的獨(dú)立性與中立性，不會(huì)受到層級(jí)監(jiān)督存在的內(nèi)部利益關(guān)系的影響；其次， 行政督察室設(shè)在地方及相關(guān)執(zhí)法部門，可以直接了解具體執(zhí)法情況，受理對(duì)行政執(zhí)法違紀(jì)行為的投訴，這又可以彌補(bǔ)原來(lái)監(jiān)察部門的某些不足，充分發(fā)揮行政監(jiān)察的功能；其三，行政督察室在處理具體案件時(shí)，有各界人士與群眾參與，將有關(guān)爭(zhēng)議交由專業(yè)人士與社會(huì)公眾進(jìn)行評(píng)判，從客觀上有利于執(zhí)法監(jiān)督行為的公開(kāi)，督促執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，公正執(zhí)法。

(二)拓展、完善公民的行政救濟(jì)途徑

目前行政執(zhí)法相對(duì)人對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)決定不服的救濟(jì)途徑除了司法訴訟外，還有兩個(gè)主要途徑：一是提起行政復(fù)議，二是信訪。在現(xiàn)實(shí)情況下，人們對(duì)行政復(fù)議的實(shí)際效果一直存在著爭(zhēng)議?？陀^地說(shuō)，真正通過(guò)行政復(fù)議糾正原錯(cuò)誤決定的是非常少的，而行政訴訟又需要一定的成本和較高的門檻，于是大量的對(duì)行政執(zhí)法處理不服的投訴便涌向了信訪部門，使得原來(lái)就不堪負(fù)重的信訪工作雪上加霜，合理的訴求也得不到及時(shí)處理，激化了矛盾，成為不穩(wěn)定的一個(gè)重要誘因。而設(shè)立行政督察室，則可以有效彌補(bǔ)公民行政救濟(jì)途徑的不足，拓展、完善公民的行政救濟(jì)途徑。

首先，行政督察室的功能不同于行政復(fù)議。行政復(fù)議是公民、法人或者其他組織不服行政主體做出的具體行政行為，認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)該具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的行政行為。行政復(fù)議的前提是存在對(duì)具體行政行為的爭(zhēng)議；而目前很多行政執(zhí)法工作中的失誤或者過(guò)程大多是思想理念與工作作風(fēng)方面的問(wèn)題，并不一定是因具體行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議，也不屬于行政訴訟的范圍，而是應(yīng)當(dāng)屬于行政監(jiān)察的范圍之內(nèi)。而行政督察室的監(jiān)督本身就屬于行政監(jiān)察的范疇，通過(guò)行政督察室的監(jiān)督行為，糾正執(zhí)法機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，同樣可以為那些無(wú)法通過(guò)行政復(fù)議乃至行政訴訟途徑得到救濟(jì)的相對(duì)人提供另一條有效地救濟(jì)途徑。

其次，行政督察室的性質(zhì)雖然不同于信訪，但又與信訪有著密切的關(guān)系。信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪事項(xiàng)的內(nèi)容，包括那些因執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員因工作態(tài)度和工作作風(fēng)問(wèn)題引發(fā)的爭(zhēng)議。因此，設(shè)立行政督察室來(lái)受理相關(guān)投訴，處理相關(guān)爭(zhēng)議，不僅更有針對(duì)性，可以使相對(duì)人的相關(guān)訴求得到及時(shí)處理，減輕信訪部門的壓力。

其三，在因執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成損害的爭(zhēng)議中，有相當(dāng)一部分是以“不作為”的形式表現(xiàn)出來(lái)的，這類行為的發(fā)生，主要是由于執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的工作態(tài)度與工作作風(fēng)的原因引起的，因此對(duì)于這類行為的違法性在認(rèn)定方面存在較大難度，很難通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的途徑得到解決；而這類情形通過(guò)信訪同樣也很難得到妥善解決。在這種情況下，由一個(gè)行使專門監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)來(lái)處理，則可以彌補(bǔ)行政復(fù)議與信訪的不足，為相對(duì)人提供有效的救濟(jì)。

(三)防微杜漸，保證行政執(zhí)法權(quán)的依法行使

如前所述，行政督察室受理的爭(zhēng)議事項(xiàng)主要是由于執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的工作態(tài)度與工作作風(fēng)的原因引起的爭(zhēng)議，這類爭(zhēng)議所涉及的行政行為違法性并不顯著，但也正由于這一點(diǎn)，一些原來(lái)看起來(lái)并不復(fù)雜的問(wèn)題得不到及時(shí)處理，矛盾不斷積累，并且在積累的過(guò)程中不斷異化，從而最終導(dǎo)致矛盾的激化，演變成為不可收拾。這方面，尤其以行政執(zhí)法的不作為所引發(fā)的矛盾最為突出。

例如，在處理違法搭建問(wèn)題上，一些部門對(duì)違法搭建行為開(kāi)始時(shí)并沒(méi)有采取積極措施去制止，等到違法搭建現(xiàn)象蔓延開(kāi)時(shí)，才去執(zhí)法。結(jié)果是，一些因違法搭建受到影響的居民不滿執(zhí)法部門的不作為，投訴無(wú)門之后，選擇了上訪；而那些原本只是一些小搭小建的違法建筑的搭建者見(jiàn)執(zhí)法部門并未予以制止，便放心大膽地亂搭亂建，并引來(lái)周圍人的效仿，等到他們花費(fèi)了大量人力物力搭建完了之后，執(zhí)法部門來(lái)執(zhí)法了，為了維護(hù)他們自身的利益，又選擇了暴力抗法。這樣使得本來(lái)很簡(jiǎn)單的事演化成為矛盾關(guān)系復(fù)雜的群體性事件。再如，隨著各地私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，以及一些服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題引起的糾紛越來(lái)越多，而一些負(fù)有管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)的影響，在行使管理職權(quán)時(shí)，不是以消除和治理環(huán)境污染為主，而是以罰代法，一罰了之，致使矛盾長(zhǎng)期得不到解決。最終演變成為群眾與政府之間的對(duì)抗，不僅損害了政府的權(quán)威與形象，也嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定。

這些問(wèn)題的癥結(jié)，就在于執(zhí)法和管理部門在問(wèn)題發(fā)生時(shí)并沒(méi)有引起足夠的重視，也沒(méi)有依法去處理，而普通群眾或是反映后沒(méi)有得到有關(guān)部門的重視，或者根本就是反映無(wú)門。因此，設(shè)立行政督察室，專門受理群眾的反映、投訴，并及時(shí)與相關(guān)執(zhí)法部門進(jìn)行溝通，不僅能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，而且可以使一些問(wèn)題在初期的萌芽狀態(tài)就得到有效妥善的處理，化解矛盾；同時(shí)也可從制度和機(jī)制兩方面督促執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，保證行政執(zhí)法權(quán)依法行使，防止權(quán)力的濫用。

三、設(shè)立行政督察室以加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的基本構(gòu)想

依法治國(guó)的基礎(chǔ)是依法行政，加強(qiáng)對(duì)行政管理與執(zhí)法行為的監(jiān)督，是保證行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的必要前提條件。如前所述，目前在城市建設(shè)和城市管理過(guò)程中暴露出來(lái)的一些問(wèn)題，以及由此引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，相當(dāng)一部分與管理與執(zhí)法行為的不規(guī)范、以及對(duì)于這種不規(guī)范缺乏必要的和有效的監(jiān)督有關(guān)。尤其是行使專門監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由于編制及工作精力等方面的原因，一般只能對(duì)一些相對(duì)比較大的行政違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)于大量的、與普通百姓生活密切相關(guān)的但有時(shí)比較細(xì)小、瑣碎的事項(xiàng)無(wú)暇顧及，使得對(duì)此類事項(xiàng)的投訴都擁到了信訪部門，在得不到及時(shí)解決的情況下，容易使矛盾不斷激化，一些本來(lái)很小的事情可能演化為群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，為了解決上述問(wèn)題，從制度和工作機(jī)制建設(shè)的層面而言，可以考慮在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立專門的行政督察機(jī)構(gòu)——行政督察室。具體設(shè)想是：

(一)機(jī)構(gòu)與職責(zé)

《行政監(jiān)察法》第6條規(guī)定：“公民對(duì)于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違法失職行為，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告或者檢舉。”第8條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員?！钡?8條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)為行使監(jiān)察職能，履行下列職責(zé)：(一)檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問(wèn)題；(二)受理對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉?！备鶕?jù)上述規(guī)定，可以考慮除了在市、區(qū)(縣)兩級(jí)監(jiān)察局設(shè)行政督察室，對(duì)外掛牌，作為專門的行政督察機(jī)構(gòu)之外，在街道以及一些影響較大、與百姓關(guān)系比較密切的部門內(nèi)，如公安、交通、工商等部門，設(shè)立行政督察室，作為行政督察派出機(jī)構(gòu)。

行政督察室的基本職責(zé)是受理群眾對(duì)行政管理和執(zhí)法部門的投訴。人民群眾對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的工作態(tài)度、工作作風(fēng)以及行為等有意見(jiàn)的，可以依法向行政督察室進(jìn)行投訴。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)及其工作人員，向市監(jiān)察局行政督察室投訴；對(duì)區(qū)(縣)級(jí)機(jī)關(guān)及其工作人員，向區(qū)(縣)監(jiān)察局行政督察室投訴；街道范圍內(nèi)的事項(xiàng)，向街道內(nèi)設(shè)立的行政督察室投訴；相關(guān)職能部門內(nèi)部設(shè)有行政督察室的，向該行政督察室投訴。行政督察室接到投訴后，按照規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)查，并在規(guī)定的期限內(nèi)根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出處理意見(jiàn)和建議，告知雙方當(dāng)事人。

(二)人員組成

各行政督察室由監(jiān)察機(jī)關(guān)委任一名專職的督察員，直接隸屬于各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，并可根據(jù)工作需要配備若干助理。助理可以由高校實(shí)習(xí)生擔(dān)任，或向社會(huì)公開(kāi)招聘具備條件的相關(guān)人員擔(dān)任。助理的主要職責(zé)是聯(lián)系相關(guān)機(jī)關(guān)與部門，協(xié)助督察員調(diào)查情況，分析案情，查找相關(guān)法律法規(guī)條文，撰寫調(diào)查報(bào)告和處理意見(jiàn)等。在進(jìn)行調(diào)查處理過(guò)程中，助理參與調(diào)查工作，主要是幫助督察員做好工作記錄，對(duì)案件的調(diào)查本身及處理結(jié)論沒(méi)有發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。同時(shí)，聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和各方面的有關(guān)人士及市民代表作為兼職督察員，兼職督察員與專職督察享有同等的權(quán)利。可以將上述相關(guān)人員的信息輸入數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)案件需要隨機(jī)抽取兼職督察員，一般為2～4人，加上專職督察員，共3～5人組成調(diào)查組，由專職督察員擔(dān)任調(diào)查組組長(zhǎng)，組織協(xié)調(diào)開(kāi)展調(diào)查工作。

(三)工作程序

根據(jù)《行政監(jiān)察法》第29條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)按照下列程序進(jìn)行檢查：(一)對(duì)需要檢查的事項(xiàng)予以立項(xiàng)；(二)制定檢查方案并組織實(shí)施?！币约暗?9條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，有權(quán)采取下列措施：……(二)要求被監(jiān)察的部門和人員就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明?！?四)根據(jù)檢查結(jié)果，做出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議?！毙姓讲焓业恼{(diào)查工作按照如下程序進(jìn)行：

1.對(duì)群眾的反映、投訴事項(xiàng)，經(jīng)助理整理后，以行政督察室的名義轉(zhuǎn)送相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)與部門，并由相關(guān)機(jī)關(guān)與部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)投訴事項(xiàng)作出答復(fù)，并提出處理意見(jiàn)。

2.行政督察室將相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)與部門做出的答復(fù)處理意見(jiàn)轉(zhuǎn)達(dá)反映、投訴人，并聽(tīng)他們的意見(jiàn)。如果反映、投訴人同意答復(fù)處理意見(jiàn)的，該督察事項(xiàng)宣告終結(jié)；如果反映、投訴人對(duì)答復(fù)處理意見(jiàn)不服，則根據(jù)反映、投訴事項(xiàng)的內(nèi)容，選擇或者隨機(jī)抽取兼職督察員組成調(diào)查組，進(jìn)行調(diào)查處理。在調(diào)查過(guò)程中，聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)；也可以將雙方當(dāng)事人召集在一起進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)解。如果達(dá)成和解的，該督察事項(xiàng)宣告終結(jié)；無(wú)法達(dá)成和解的，由調(diào)查組對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查后提出處理意見(jiàn)，如果調(diào)查組對(duì)處理意見(jiàn)不一致的，則進(jìn)行投票表決，并按照多數(shù)提出處理意見(jiàn)，但要將結(jié)果記錄在案。

3.調(diào)查組做出處理意見(jiàn)后，分別告知原處理機(jī)關(guān)及反映、投訴人。這樣既可以保證調(diào)查處理的公正，也可以減輕監(jiān)察部門的工作壓力，提高工作效力。

(四)處理決定

對(duì)行政督察室提出的處理意見(jiàn)和建議，無(wú)特殊情況或理由的，原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采納。并根據(jù)處理意見(jiàn)對(duì)工作進(jìn)行改正，并與反映、投訴人進(jìn)一步溝通，達(dá)成諒解。如果無(wú)特殊情況或理由拒不接受、采納處理意見(jiàn)的，可以由監(jiān)察機(jī)關(guān)另行啟動(dòng)行政監(jiān)察程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以將其作為考核的納入和依據(jù)。同時(shí)，如果反映、投訴人因同一事項(xiàng)提出上訪或是行政復(fù)議、行政訴訟的，行政督察室的處理決定可作為證據(jù)予以采納。

(五)規(guī)章制度

為了保證行政督察室能夠依法有序進(jìn)行工作，應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，對(duì)行政督察室的組織、職能、運(yùn)行等做出明確規(guī)定，同時(shí)，根據(jù)新修改的《行政監(jiān)察法》第8條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員實(shí)行統(tǒng)一管理”的規(guī)定，完善對(duì)行政督察室本身的監(jiān)督管理，明確督察員的義務(wù)。如果督察員違法規(guī)定以權(quán)謀私或者濫用職權(quán)的，不僅取消其督察員資格，還要依法追究相應(yīng)的責(zé)任，以保證其依法履行督察權(quán)。

進(jìn)行專門的督察工作目前已有一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，如公安部門的警務(wù)督察制度、檢察機(jī)關(guān)的檢務(wù)督察制度，以及作為專門督察的土地督察制度等。我們可以充分吸收相關(guān)制度的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)設(shè)立行政督察室，建立和完善行政督察制度和機(jī)制，加強(qiáng)和健全對(duì)行政管理及行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其人員的監(jiān)督，規(guī)范和管理執(zhí)法行為，推進(jìn)依法行政，化解社會(huì)矛盾。

注釋：

① 最近對(duì)《行政監(jiān)察法》的修改，同樣也是以此作為指導(dǎo)思想。

② 參見(jiàn)王衛(wèi)星：《我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督探析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期；武文燕：《試論我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制》，載《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期；鐘榮丙：《行政執(zhí)法監(jiān)督體系的系統(tǒng)構(gòu)成與完善重點(diǎn)》，載《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2008年第8期；岳明珠、陳凌飛：《對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的思考》，載《寧夏黨校學(xué)報(bào)》2008年第3期；潘明明：《關(guān)于完善行政監(jiān)督機(jī)制的若干思考》，http://www.hrblaw.gov.cn/viewnews.asp?id=1121，2010-6-30訪問(wèn)。

[1] 趙迎輝.從“釣魚(yú)執(zhí)法”看行政執(zhí)法監(jiān)督[J].青年記者，2009，12(下).

[2] 楊建淮.論我國(guó)行政監(jiān)督體制的完善[J].青島市委黨校、青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010，1.

[3] 張發(fā)星.淺議行政不作為的主要表現(xiàn)、原因及其對(duì)策[EB/OL].http://www.ysjw.gov.cn/llyj/2008-05/14023.html，2010-07-01訪問(wèn).

[4] 黃毅，田湘波.論我國(guó)行政監(jiān)察體制的改進(jìn)[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，3.

[5] 鐘榮丙.行政執(zhí)法監(jiān)督體系的系統(tǒng)構(gòu)成與完善重點(diǎn)[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2008，8.

ThoughtsandIdeasAboutSettingupAdministrativeInspectionOfficetoStrengthentheInternalOversightofLawEnforcement

YinXiao-hu

(Law Institute of Shanghai Academy of Social sciences,Shanghai 200025)

Setting up the Administrative Inspection Office to specially supervise the administrative enforcement,is a worthwhile study,which is important on both improving administrative supervision system and perfecting the internal supervision mechanisms for administrative enforcement sides. In respect of internal supervision, the relatively pronounced problems are that the formalization of the process of supervision and the lack of necessary openness and transparency.Based on the above,it is necessary to set up Administrative Inspection Office to strengthen the internal supervision of law enforcement.Administrative supervision mechanism should be built and improved through perfecting the organizational structure,clarifying the functions and responsibilities, and establishing the procedures and regulations, thus to standard the administrative management, administrative enforcement, and finally promote law-based administration.

administrative inspection office;administrative enforcement;internal supervision

DF314

A

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

1002—6274(2011)02—093—06

殷嘯虎(1959-)，男，上海人，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員、教授，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。