香港特別行政區(qū)立法會(huì)質(zhì)詢權(quán)研究

徐加喜 姚 魏

（華東政法大學(xué)，上海200042）

一、香港特區(qū)立法會(huì)質(zhì)詢制度概述

質(zhì)詢權(quán)作為代議機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，在現(xiàn)代議會(huì)政治中發(fā)揮著不可替代的作用。香港特區(qū)立法會(huì)正式運(yùn)作后，按照基本法的規(guī)定行使質(zhì)詢權(quán)，在了解有關(guān)情況、監(jiān)察政府和促使政府行動(dòng)等方面都有所建樹(shù)，對(duì)香港社會(huì)政治生態(tài)和政黨制度、選舉制度都產(chǎn)生了巨大影響。

香港的質(zhì)詢制度脫胎于英國(guó)。港英時(shí)期，香港就建立了與英國(guó)相類似的質(zhì)詢制度，立法局議員對(duì)政府行使質(zhì)詢權(quán)。但是無(wú)論從質(zhì)詢議員人數(shù)、質(zhì)詢案的數(shù)量，還是從質(zhì)詢的效果來(lái)看，港英時(shí)期的質(zhì)詢制度均不能與英國(guó)本土的質(zhì)詢制度相提并論。其主要原因是港英政府實(shí)行港督領(lǐng)導(dǎo)下的行政主導(dǎo)體制，立法局僅有有限的監(jiān)督權(quán)。而且立法局內(nèi)的官守議員占了很大比例，他們作為政府成員，是不可能提出過(guò)多質(zhì)詢案的。上個(gè)世紀(jì)50年代以前，立法局每年提出的質(zhì)詢案不超過(guò)2個(gè)，60年代起增加到10多個(gè)，到70年代則迅速增加到100余個(gè)，甚至達(dá)200多個(gè)。1質(zhì)詢案數(shù)量連續(xù)大幅增長(zhǎng)的原因可能是由于立法局議事規(guī)則的修改，每個(gè)議員在每次會(huì)議中可以提出質(zhì)詢案的數(shù)量增加了，從而使質(zhì)詢案總數(shù)呈迅速上升的態(tài)勢(shì)。根據(jù)英國(guó)學(xué)者的研究，港英時(shí)期的質(zhì)詢可以分為四類：一是詢問(wèn)有關(guān)事實(shí)或政府政策的情況；二是提出建議；三是促使采取行動(dòng)；四是批評(píng)政府的決策。2當(dāng)然，立法局作為港督咨詢機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了這些質(zhì)詢效力是十分有限的。

根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱“基本法”）的規(guī)定，特區(qū)政府對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，答復(fù)立法會(huì)的質(zhì)詢；立法會(huì)有權(quán)對(duì)政府的工作提出質(zhì)詢?？梢?jiàn)，香港特區(qū)的質(zhì)詢制度與港英時(shí)期有著本質(zhì)區(qū)別。但是，基本法僅在第73條對(duì)質(zhì)詢作了概括性的規(guī)定，即將對(duì)政府的質(zhì)詢權(quán)列為香港立法會(huì)的職權(quán)之一，而對(duì)于質(zhì)詢的具體內(nèi)容、具體程序等則留給特區(qū)政府自行規(guī)定。這種立法模式既符合基本法作為憲制性法律的性質(zhì)，也遵循了中央不干涉香港內(nèi)部事務(wù)的原則。特區(qū)政府成立后，立法會(huì)制定的議事規(guī)則對(duì)質(zhì)詢程序作了詳細(xì)規(guī)定，并進(jìn)行了多次修改，逐步形成現(xiàn)行的質(zhì)詢制度。議事規(guī)則對(duì)質(zhì)詢性質(zhì)、質(zhì)詢時(shí)間、質(zhì)詢預(yù)告、質(zhì)詢內(nèi)容和質(zhì)詢的提出及答復(fù)等方面都作了規(guī)定。盡管具體規(guī)則與港英時(shí)期大致相同，但質(zhì)詢的效力發(fā)生了根本性的變化。依據(jù)此規(guī)則，香港的質(zhì)詢制度主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，質(zhì)詢的主體。從《基本法》第73條規(guī)定的“香港特別行政區(qū)立法會(huì)行使下列職權(quán)：……（五）對(duì)政府的工作提出質(zhì)詢”來(lái)看，質(zhì)詢權(quán)應(yīng)該屬于香港立法會(huì)，而非議員個(gè)人?！断愀厶貏e行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》E部第22條規(guī)定議員個(gè)人有權(quán)提出質(zhì)詢案，但是必須經(jīng)由立法會(huì)向政府提出，由政府安排有關(guān)人員出面回答質(zhì)詢。可見(jiàn)，即使議員個(gè)人有權(quán)提出質(zhì)詢案，也必須通過(guò)立法會(huì)才能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)香港立法會(huì)的實(shí)踐，每當(dāng)議員提出質(zhì)詢案時(shí)，在陳述具體情況后，都以“政府可否告知本會(huì)……”來(lái)引導(dǎo)要提出的問(wèn)題。這也從側(cè)面證明，質(zhì)詢是以立法會(huì)名義發(fā)出的，屬于議會(huì)行為。而且政府官員在回答質(zhì)詢時(shí)，其他議員經(jīng)立法會(huì)主席同意，可以作補(bǔ)充質(zhì)詢，這也說(shuō)明質(zhì)詢是立法會(huì)的整體行為，而非議員的個(gè)人行為。

第二，質(zhì)詢的對(duì)象?！痘痉ā返?4條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)政府必須……答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢。”《議事規(guī)則》E部第22條規(guī)定議員可以向政府提出質(zhì)詢案。由此可見(jiàn)，質(zhì)詢的對(duì)象是特別行政區(qū)政府，而非政府的具體部門(mén)或政府官員個(gè)人。根據(jù)香港質(zhì)詢的實(shí)踐，一般由立法會(huì)把議員的質(zhì)詢案轉(zhuǎn)交給政府，由政府具體確定由哪一位官員出面回復(fù)，議員不能在質(zhì)詢案中指定具體的回復(fù)人。這既遵守了上述政府必須答復(fù)質(zhì)詢的有關(guān)規(guī)定，又體現(xiàn)了基本法有關(guān)行政和立法相互尊重的要求。當(dāng)然，負(fù)責(zé)出面回答質(zhì)詢的官員一般對(duì)質(zhì)詢事項(xiàng)擁有管理權(quán)，或者政府認(rèn)為由其出面回答質(zhì)詢最合適。因此，如果該官員對(duì)質(zhì)詢事項(xiàng)不熟悉，或者答復(fù)令議員們不滿意，對(duì)其仕途升遷是極其不利的。

至于特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是否有義務(wù)回答書(shū)面質(zhì)詢或親自出席立法會(huì)回答口頭質(zhì)詢，基本法沒(méi)有做明確規(guī)定。既然質(zhì)詢案由特區(qū)政府確定官員回答，那么作為政府首長(zhǎng)的行政長(zhǎng)官回答書(shū)面質(zhì)詢或者親自出席立法會(huì)回答口頭質(zhì)詢也是可以的?！蹲h事規(guī)則》A部第8條規(guī)定，行政長(zhǎng)官可以酌情決定出席立法會(huì)或立法會(huì)轄下任何委員會(huì)或小組委員會(huì)的會(huì)議，就政府的工作，答復(fù)立法會(huì)議員向其提出的質(zhì)詢。此項(xiàng)規(guī)定既可以看成是議事規(guī)則對(duì)基本法關(guān)于行政長(zhǎng)官是否出席立法會(huì)會(huì)議的補(bǔ)充規(guī)定，也可以認(rèn)為是賦予行政長(zhǎng)官出席立法會(huì)會(huì)議回答質(zhì)詢的權(quán)利。由于《議事規(guī)則》是立法會(huì)的內(nèi)部規(guī)定，對(duì)政府沒(méi)有約束力，3因此，不能把此項(xiàng)規(guī)定理解為行政長(zhǎng)官有出席立法會(huì)回答質(zhì)詢的義務(wù)。

第三，質(zhì)詢的內(nèi)容。由于政府職權(quán)廣泛，其工作又都是經(jīng)常性的，因此規(guī)定哪些事項(xiàng)可以被質(zhì)詢是一件很困難的事。很少有國(guó)家或地區(qū)的法律能列舉窮盡可受質(zhì)詢的事項(xiàng)，故一般只能通過(guò)禁止性規(guī)定，排除不能質(zhì)詢的事項(xiàng)，香港特別行政區(qū)也不例外。香港特區(qū)立法會(huì)僅僅含糊地規(guī)定，質(zhì)詢是“要求政府提供有關(guān)該事的資料，或要求政府就該事采取行動(dòng)”。至于不能質(zhì)詢的事項(xiàng)，《議事規(guī)則》E部25條有較為詳細(xì)的規(guī)定。這些禁止質(zhì)詢的事項(xiàng)主要包括以下十二個(gè)方面：（1）不得包括人名或任何并非為令質(zhì)詢清晰而絕對(duì)必需的陳述；（2）不得包含提出質(zhì)詢的議員所不擬提供根據(jù)的陳述；（3）不得包含議論、推論、意見(jiàn)、指摘或綽號(hào)，亦不得使用偏頗、諷刺或冒犯性的措辭；（4）不得包含多項(xiàng)獨(dú)立質(zhì)詢，或是過(guò)于復(fù)雜，以致不能夠合理地作為單獨(dú)一項(xiàng)質(zhì)詢來(lái)回答；（5）不得尋求本身屬機(jī)密性質(zhì)事宜的資料；（6）不得論及法庭的判決，所用措辭亦不得有相當(dāng)可能會(huì)妨害在法庭待決的案件；（7）不得為求取見(jiàn)解、解決抽象法律問(wèn)題或解答假設(shè)論題而提出質(zhì)詢；（8）不得詢問(wèn)報(bào)章所刊載，或私營(yíng)機(jī)構(gòu)或私人所作的聲明是否正確；（9）不得問(wèn)及該議事規(guī)則第41（7）條（發(fā)言內(nèi)容）所述人士的品格或行為，亦不得問(wèn)及其他人士在其公職或所參與的公共事務(wù)范圍以外的品格或行為；（10）不得要求提供可取覽的文件或普通參考材料所載的資料；（11）在同一會(huì)期內(nèi)，不得再次提出已獲全面答復(fù)的質(zhì)詢；（12）對(duì)于已經(jīng)在同一次會(huì)議上提出的同樣質(zhì)詢，或已在議案中提出的事項(xiàng)，以及立法會(huì)正在審議的事項(xiàng)，不得提出質(zhì)詢。

第四，質(zhì)詢的程序?！蹲h事規(guī)則》對(duì)質(zhì)詢的具體程序也作了詳細(xì)的規(guī)定。其一，從時(shí)間上看，任何一次會(huì)議均可提出質(zhì)詢，但每屆任期的首次會(huì)議、選立法會(huì)主席的會(huì)議以及行政長(zhǎng)官就政府政策向立法會(huì)發(fā)言的會(huì)議除外。其二，從數(shù)量上看，每次會(huì)議可提出不多于20項(xiàng)已作預(yù)告的質(zhì)詢，但急切質(zhì)詢案不包括在內(nèi)。對(duì)于議員個(gè)人的質(zhì)詢案數(shù)量，立法會(huì)規(guī)定一次不多于2項(xiàng)，其中口頭質(zhì)詢不多于1項(xiàng)。其三，從種類上看，沒(méi)有立法效力議案辯論的會(huì)議，口頭質(zhì)詢案不多于10件，否則最多提6件口頭回復(fù)的質(zhì)詢案。同時(shí)，如果內(nèi)務(wù)委員會(huì)建議不舉行口頭質(zhì)詢而被立法會(huì)主席采納，那么該次會(huì)議也不得有口頭質(zhì)詢。其四，預(yù)告登記也是質(zhì)詢不可或缺的程序。議員提出預(yù)告的時(shí)間，不能遲于政府需要答復(fù)該質(zhì)詢的會(huì)議日期前7整天送交立法會(huì)秘書(shū)辦事處。其五，質(zhì)詢獲得答復(fù)后，議員可在立法會(huì)主席叫喚其名字時(shí)提出補(bǔ)充質(zhì)詢，以求澄清該答復(fù)。但補(bǔ)充質(zhì)詢提出與原有質(zhì)詢或原有答復(fù)無(wú)關(guān)的事宜，或抵觸該議事規(guī)則禁止性規(guī)定的，立法會(huì)主席可以拒絕該補(bǔ)充質(zhì)詢。此外，質(zhì)詢也不能作為議會(huì)辯論的借口。上述程序性規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了立法會(huì)的自我約束，對(duì)于保障質(zhì)詢的順利進(jìn)行、發(fā)展立法會(huì)和政府的良好關(guān)系都是必不可少的。

二、與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)質(zhì)詢制度的比較

與香港特別行政區(qū)質(zhì)詢制度有關(guān)的國(guó)家和地區(qū)主要包括英國(guó)、中國(guó)內(nèi)地和澳門(mén)。香港長(zhǎng)期遭受英國(guó)的殖民統(tǒng)治，其質(zhì)詢制度脫胎于英國(guó)，深深打上了英國(guó)政治的烙??；盡管香港特別行政區(qū)的質(zhì)詢制度由中國(guó)全國(guó)人大通過(guò)制定基本法的方式確立，但是它與中國(guó)內(nèi)地人大的質(zhì)詢制度迥然不同，幾乎沒(méi)有受到其直接影響；而澳門(mén)盡管與香港分屬大陸法系和英美法系，但同是特別行政區(qū)的地位又使它們的質(zhì)詢制度十分相似，當(dāng)然兩者在實(shí)際運(yùn)作中還是有較大差別的。

（一）香港的質(zhì)詢制度脫胎于英國(guó)

質(zhì)詢（question）制度最初起源于英國(guó)，第一個(gè)正式的質(zhì)詢可能是在1721年提出的。4質(zhì)詢是議員就內(nèi)閣的施政方針、施政報(bào)告或其他重要事項(xiàng)，向內(nèi)閣首相（總理）或者內(nèi)閣組成人員提出質(zhì)問(wèn)或詢問(wèn)制度的統(tǒng)稱。5從字面含義可以看出，最初的質(zhì)詢包括了質(zhì)問(wèn)和詢問(wèn)兩個(gè)方面的內(nèi)容。但是在英國(guó)，實(shí)際運(yùn)行中的質(zhì)詢制度對(duì)此并沒(méi)有作出嚴(yán)格的區(qū)分。港英當(dāng)局時(shí)期，香港的質(zhì)詢制度主要脫胎于英國(guó)，對(duì)質(zhì)詢的制約性規(guī)定也仿效英國(guó)。香港回歸祖國(guó)后，特別行政區(qū)依據(jù)基本法建立了質(zhì)詢制度，在性質(zhì)上與港英時(shí)期有著質(zhì)的區(qū)別，但在具體程序上，依舊延續(xù)了港英時(shí)期的有關(guān)規(guī)定。

第一，質(zhì)詢對(duì)象存在差異。作為議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，英國(guó)的內(nèi)閣成員對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢。英國(guó)首相每周三下午也會(huì)親自出席，用半小時(shí)的時(shí)間答復(fù)議員的口頭質(zhì)詢。而香港特別行政區(qū)的基本法并未規(guī)定特首要親自答復(fù)議員的口頭質(zhì)詢，盡管議事規(guī)則對(duì)此有所規(guī)定，但其作為立法會(huì)的內(nèi)部文件，對(duì)特首并無(wú)約束力。特區(qū)政府成立14年來(lái)，鮮有特首親自答復(fù)口頭質(zhì)詢的事例。存在這種差異的原因在于，英國(guó)為議會(huì)至上國(guó)家，內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生、對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)的不信任案將迫使內(nèi)閣辭職，加之英國(guó)的議會(huì)十分成熟，首相親自回答議員的口頭質(zhì)詢并無(wú)不妥之處。而香港特區(qū)實(shí)行行政主導(dǎo)的體制，特首既是政府首腦，又是整個(gè)特別行政區(qū)的代表。盡管基本法規(guī)定特區(qū)政府對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，回答其質(zhì)詢，但特首沒(méi)有必要親自出席會(huì)議、答復(fù)議員口頭質(zhì)詢。而且由于香港特別行政區(qū)政治生態(tài)日趨復(fù)雜，特首直接答復(fù)可能會(huì)遭致更多非議，從而影響施政權(quán)威。

第二，質(zhì)詢的后續(xù)處理不同。根據(jù)英國(guó)的實(shí)踐，質(zhì)詢結(jié)束時(shí)，如果議員對(duì)質(zhì)詢的答復(fù)不滿意，則可以動(dòng)議休會(huì)，在得到議長(zhǎng)同意的情況下，由議員表決通過(guò)。當(dāng)天晚上將會(huì)就質(zhì)詢情況進(jìn)行辯論，議員與政府官員就質(zhì)詢的事項(xiàng)展開(kāi)辯論，并很可能導(dǎo)致特別委員會(huì)對(duì)辯論事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。6當(dāng)然這種情況并不多見(jiàn)。而香港特別行政區(qū)的質(zhì)詢僅僅是立法會(huì)監(jiān)督政府的手段之一。根據(jù)香港基本法和立法會(huì)的議事規(guī)則，質(zhì)詢并不能引起辯論，更不能導(dǎo)致對(duì)政府或者官員的不信任投票。質(zhì)詢是立法會(huì)的一項(xiàng)獨(dú)立職權(quán)，沒(méi)有后續(xù)性措施。盡管這樣會(huì)削弱質(zhì)詢的效力，但這是維護(hù)行政主導(dǎo)體制所必需的。

第三，質(zhì)詢的次數(shù)限制亦有不同。在英國(guó)，議員提出質(zhì)詢的次數(shù)并不受到限制，因此下議院議員每天提出的口頭和書(shū)面質(zhì)詢案的數(shù)量在70-100個(gè)之間，其中絕大多數(shù)屬于書(shū)面質(zhì)詢。7而香港特區(qū)立法會(huì)議員提出質(zhì)詢則有較多的限制。從數(shù)量上看，每次會(huì)議最多不超過(guò)20項(xiàng)已作預(yù)告的質(zhì)詢，且每個(gè)議員的質(zhì)詢案不能超過(guò)2項(xiàng)；從種類上看，口頭質(zhì)詢案不多于10件。盡管香港立法會(huì)的議員要求取消質(zhì)詢案的數(shù)量限制，但在目前香港議會(huì)政治不成熟的情況下，過(guò)多的質(zhì)詢案只會(huì)讓政府疲于奔命，疏于為市民提供更好的服務(wù)。因此在較短時(shí)期內(nèi)，香港不會(huì)如英國(guó)那樣，對(duì)議員的質(zhì)詢案數(shù)量不作任何限制。

（二）香港與中國(guó)內(nèi)地的質(zhì)詢制度迥然不同

我國(guó)的質(zhì)詢制度建立時(shí)間也比較早。1912年制定的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》就規(guī)定參議院有權(quán)質(zhì)問(wèn)國(guó)務(wù)員，并要求其出席答復(fù)。新中國(guó)成立后，1954年憲法規(guī)定了質(zhì)問(wèn)制度。自1978年憲法起，我國(guó)開(kāi)始把質(zhì)問(wèn)改為質(zhì)詢，因此其嚴(yán)厲程度大大降低。81982年憲法延續(xù)規(guī)定了質(zhì)詢制度。但是同年制定的《全國(guó)人大組織法》則把詢問(wèn)與質(zhì)詢加以區(qū)別，并在程序上作了規(guī)定。詢問(wèn)是指代表在代表團(tuán)會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)會(huì)議上審議提案時(shí)，對(duì)不了解的情況或不理解的問(wèn)題，提出疑問(wèn)，有關(guān)機(jī)關(guān)予以解釋說(shuō)明；而質(zhì)詢則是指對(duì)不適當(dāng)行為、包括違法失職行為提出質(zhì)詢案，對(duì)被質(zhì)詢者而言則是一種帶責(zé)成糾正不適當(dāng)行為的監(jiān)督方式。9由于我國(guó)的質(zhì)詢并沒(méi)有相應(yīng)后續(xù)措施，因此效果不太明顯。而詢問(wèn)僅僅要求有關(guān)部門(mén)派員到場(chǎng)說(shuō)明情況，其效力就更低了。盡管基本法是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的，但是中國(guó)內(nèi)地的質(zhì)詢制度幾乎沒(méi)有對(duì)香港的質(zhì)詢制度產(chǎn)生影響，二者存在根本不同。

第一，提出質(zhì)詢案的時(shí)間不同?！稇椃ā返?3條規(guī)定質(zhì)詢案只能在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議期間提出。眾所周知，全國(guó)人大每年會(huì)期只有短短10天左右；全國(guó)人大常委會(huì)每2個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，全年大致召開(kāi)6次會(huì)議，每年的開(kāi)會(huì)時(shí)間很短。以第九、第十屆人大常委會(huì)為例，每年的會(huì)期僅有30多天。而香港立法會(huì)除了特定日期外的10個(gè)月會(huì)期里，議員均可提出質(zhì)詢案。這種會(huì)期長(zhǎng)短的差異直接導(dǎo)致內(nèi)地人大和香港立法會(huì)的質(zhì)詢案數(shù)量相差懸殊：內(nèi)地人大每年質(zhì)詢案數(shù)量屈指可數(shù)，而香港則達(dá)到1500件左右。10

第二，對(duì)質(zhì)詢主體和對(duì)象的規(guī)定不同?！度珖?guó)人大議事規(guī)則》規(guī)定一個(gè)代表團(tuán)或30名以上人大代表聯(lián)名、《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定10名以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名才能提出書(shū)面質(zhì)詢案。而香港《立法會(huì)議事規(guī)則》則對(duì)質(zhì)詢案的主體沒(méi)有作出限制性規(guī)定?？梢?jiàn)，內(nèi)地人大和香港立法會(huì)對(duì)于質(zhì)詢案提案主體規(guī)定的最大區(qū)別在于：內(nèi)地人大代表個(gè)人并無(wú)提出質(zhì)詢案的權(quán)力，而香港議員個(gè)人可以提出質(zhì)詢案。關(guān)于質(zhì)詢的對(duì)象，內(nèi)地人大及其常委會(huì)除了可質(zhì)詢政府及組成部門(mén)，還可以質(zhì)詢法院和檢察院等司法機(jī)關(guān)，而香港立法會(huì)只能針對(duì)政府提出質(zhì)詢案，并且不直接針對(duì)政府部門(mén)。

第三，質(zhì)詢程序也有諸多差異。內(nèi)地全國(guó)人大代表的質(zhì)詢議案由人大主席團(tuán)或委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)決定是否交給行政機(jī)關(guān)，要求其作出答復(fù)；而香港議員的質(zhì)詢案僅僅由立法會(huì)主席轉(zhuǎn)交給政府，其無(wú)權(quán)決定是否提交。內(nèi)地的質(zhì)詢案只能采用書(shū)面形式，由人大主席團(tuán)或委員長(zhǎng)會(huì)議決定行政機(jī)關(guān)采取書(shū)面還是口頭形式作答。對(duì)于質(zhì)詢案數(shù)量，《全國(guó)人大議事規(guī)則》和《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》都沒(méi)有作出限制；而香港立法會(huì)議員的質(zhì)詢案數(shù)量是有限制的。

在憲法的統(tǒng)領(lǐng)下，地方組織法、代表法、監(jiān)督法等法律都對(duì)質(zhì)詢問(wèn)題作出規(guī)定，地方人大的質(zhì)詢規(guī)則與全國(guó)人大的做法基本一致?？梢?jiàn)，各級(jí)人大及其常委會(huì)組成人員提出質(zhì)詢的門(mén)檻較高，這既反映出內(nèi)地對(duì)質(zhì)詢制度的慎重，也在客觀上制約了人大代表行使質(zhì)詢權(quán)的有效性。11

（三）香港與澳門(mén)質(zhì)詢制度形似而神異

澳門(mén)基本法第65條規(guī)定：“澳門(mén)特別行政區(qū)政府必須……答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢?！钡?6條規(guī)定：“澳門(mén)特別行政區(qū)立法會(huì)議員有權(quán)依照法定程序?qū)φ墓ぷ魈岢鲑|(zhì)詢?！北M管兩部基本法對(duì)質(zhì)詢的規(guī)定大致相同，但是由于多種原因，港澳兩地在質(zhì)詢的實(shí)踐上有著天壤之別。

第一，口頭質(zhì)詢的方式不同。香港立法會(huì)議事規(guī)則規(guī)定除特定會(huì)議外，每次會(huì)議均可以提出書(shū)面或口頭質(zhì)詢。而澳門(mén)立法會(huì)議事規(guī)則規(guī)定口頭質(zhì)詢必須在專門(mén)為質(zhì)詢舉行的會(huì)議上進(jìn)行。更重要的是，只有立法會(huì)主席在規(guī)定期限內(nèi)收到3個(gè)或3個(gè)以上的口頭質(zhì)詢，才舉行專門(mén)的質(zhì)詢會(huì)議，否則口頭質(zhì)詢的程序結(jié)束，之前的質(zhì)詢申請(qǐng)也作廢。12這就使澳門(mén)立法會(huì)議員申請(qǐng)口頭質(zhì)詢的難度加大，議員對(duì)于口頭質(zhì)詢并不十分積極。

第二，對(duì)各類質(zhì)詢的重視程度不同。香港立法會(huì)議員特別青睞口頭質(zhì)詢，因此議事規(guī)則限定議員每次至多能提出1項(xiàng)口頭質(zhì)詢，且每次會(huì)議的口頭質(zhì)詢不能超過(guò)10項(xiàng)。而澳門(mén)立法會(huì)議員重視書(shū)面質(zhì)詢，以至于立法會(huì)一度規(guī)定議員一周只能提出1項(xiàng)書(shū)面質(zhì)詢案；對(duì)口頭質(zhì)詢則是持鼓勵(lì)態(tài)度。港澳議事規(guī)則對(duì)質(zhì)詢程序的不同規(guī)定，很大程度上是由港澳立法會(huì)的實(shí)際情況及對(duì)質(zhì)詢的不同態(tài)度導(dǎo)致的。

第三，政府對(duì)質(zhì)詢的態(tài)度不同。香港特區(qū)政府對(duì)每一個(gè)質(zhì)詢案均及時(shí)、認(rèn)真作答，否則將受到議員和社會(huì)各界的強(qiáng)烈批評(píng)，負(fù)責(zé)答復(fù)的政府官員更是如履薄冰、誠(chéng)惶誠(chéng)恐。而澳門(mén)政府對(duì)質(zhì)詢則不重視，存在著拖延推諉、避重就輕等現(xiàn)象，有時(shí)議員的質(zhì)詢得不到及時(shí)回復(fù)，有時(shí)即使回復(fù)也采取形式主義的態(tài)度。13兩地政府對(duì)質(zhì)詢的態(tài)度差異在一定程度上反映了港澳行政與立法相互關(guān)系上的差別。

三、對(duì)香港立法會(huì)質(zhì)詢情況的分析

盡管港英時(shí)期就有了質(zhì)詢制度，但無(wú)論是從數(shù)量、還是從質(zhì)詢案的影響力來(lái)看，香港立法局質(zhì)詢的作用都比較有限。進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，隨著中英關(guān)于香港回歸中國(guó)談判的開(kāi)展以及中英聯(lián)合聲明的簽署，香港的政治制度出現(xiàn)了很大的變化，質(zhì)詢數(shù)量也逐漸增多。香港回歸后，質(zhì)詢案件的數(shù)量大大增加。除1997至1998年度提交1296件、1998至1999年度超過(guò)2000件外，以后每年均穩(wěn)定在1500件左右。14

（一）不同類型質(zhì)詢案的比較：書(shū)面質(zhì)詢、口頭質(zhì)詢與補(bǔ)充質(zhì)詢

《香港特別行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》E部第22條規(guī)定了兩類質(zhì)詢：書(shū)面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢。第26條規(guī)定了補(bǔ)充質(zhì)詢。書(shū)面質(zhì)詢是立法會(huì)議員以書(shū)面形式提出質(zhì)詢案，政府相關(guān)人員一般也以書(shū)面形式回答；15口頭質(zhì)詢則是議員的質(zhì)詢案提出后，要求政府以口頭形式回答，政府一般不會(huì)拒絕。此外，在口頭質(zhì)詢時(shí)，其他議員還可以提出補(bǔ)充質(zhì)詢，但不得變相地導(dǎo)致辯論。補(bǔ)充質(zhì)詢是議員在政府回答時(shí)即興提出的，一個(gè)口頭質(zhì)詢案的回復(fù)可能引起更多議員的關(guān)注，而且補(bǔ)充質(zhì)詢不需要履行報(bào)請(qǐng)、排隊(duì)等程序，方便快捷。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，香港特區(qū)立法會(huì)每年的書(shū)面質(zhì)詢案大致在400至600件之間，口頭質(zhì)詢一般在150件左右，而補(bǔ)充質(zhì)詢的數(shù)量較大，每年均在900至1200件之間。

通過(guò)考察回歸以來(lái)立法會(huì)歷年口頭質(zhì)詢和書(shū)面質(zhì)詢的數(shù)量，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律：書(shū)面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢案的數(shù)量比相對(duì)穩(wěn)定，兩者數(shù)量比一般都接近3：1。也就是說(shuō)，回歸十多年來(lái)，書(shū)面質(zhì)詢案的數(shù)量一直是口頭質(zhì)詢案的3倍左右，即使有變化，幅度也相當(dāng)小。

口頭質(zhì)詢案遠(yuǎn)少于書(shū)面質(zhì)詢案是由二者性質(zhì)決定的。書(shū)面質(zhì)詢程序相對(duì)比較簡(jiǎn)單，只要求政府派員把書(shū)面回答交給議員并在立法會(huì)備案便結(jié)束，時(shí)間往往拖得比較長(zhǎng)。因此，議員對(duì)于不很緊迫的問(wèn)題，一般采用書(shū)面質(zhì)詢。口頭質(zhì)詢不但要求政府派相關(guān)官員出席立法會(huì)當(dāng)面答復(fù)，而且在答復(fù)過(guò)程中會(huì)引起補(bǔ)充質(zhì)詢，答復(fù)所耗費(fèi)的時(shí)間往往較長(zhǎng)，對(duì)政府和答復(fù)官員的影響也比較大，因此口頭質(zhì)詢的程序較為嚴(yán)格。

根據(jù)香港立法會(huì)議事規(guī)則，在會(huì)議不會(huì)對(duì)不具立法效力的議案辯論時(shí)，至多只能提出10項(xiàng)口頭質(zhì)詢；在對(duì)不具立法效力的議案辯論時(shí)，則至多只能提出6項(xiàng)口頭質(zhì)詢。每次會(huì)議上，一名議員至多可以提出2項(xiàng)質(zhì)詢，其中口頭質(zhì)詢不得多于1項(xiàng)?？梢?jiàn)，在如此嚴(yán)格的條件下，書(shū)面質(zhì)詢大大多于口頭質(zhì)詢也是很正常的。但是香港口頭質(zhì)詢的條件可以適當(dāng)放寬，以利于議員行使自己的質(zhì)詢權(quán)。不過(guò)這個(gè)比例不能太大，否則一方面政府將為應(yīng)付口頭質(zhì)詢而疲于奔命，從而影響為市民服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，當(dāng)口頭質(zhì)詢數(shù)量太多而政府無(wú)暇顧及時(shí)，就會(huì)敷衍應(yīng)對(duì)、拖延回答甚至不回答。這樣既不利于議員行使質(zhì)詢權(quán)，也會(huì)損害政府的形象。

需要特別指出的是，香港立法會(huì)補(bǔ)充質(zhì)詢案的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)口頭質(zhì)詢案數(shù)量，甚至超出書(shū)面和口頭質(zhì)詢案數(shù)量的總和。由于補(bǔ)充質(zhì)詢總是附屬于口頭質(zhì)詢，隨意性比較大，程序也比較簡(jiǎn)單，因此很多立法會(huì)議員喜歡以補(bǔ)充質(zhì)詢的方式向政府發(fā)難，表達(dá)不滿。這就使出席質(zhì)詢的政府官員壓力很大，對(duì)行政主導(dǎo)體制運(yùn)作也有一定的消極作用。

（二）不同類型議員的質(zhì)詢案比較：地區(qū)直選議員和功能組別議員

質(zhì)詢是立法會(huì)監(jiān)察政府的一個(gè)重要手段，不同方式產(chǎn)生的議員對(duì)于質(zhì)詢態(tài)度差別是很大的。由于香港立法會(huì)議員的產(chǎn)生分為直接選舉和功能組別選舉兩種方式，探討不同議員對(duì)質(zhì)詢的不同態(tài)度，對(duì)于完善質(zhì)詢制度、思考議員的產(chǎn)生方式、甚至對(duì)于了解整個(gè)香港的政治生態(tài)，都很有幫助。香港立法會(huì)現(xiàn)有地區(qū)直選議員和功能組別選舉產(chǎn)生議員各30名，他們對(duì)質(zhì)詢的態(tài)度是完全不同的，本部分僅以書(shū)面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢?yōu)槔归_(kāi)探討。

2004至2008年度，功能組別議員的質(zhì)詢案占總數(shù)的38％，地區(qū)直選議員的質(zhì)詢案數(shù)量則占到62％；2008至2009年度，兩者的比例分別為40％和60％；2009至2010年度兩者的比例分別為43％和57％。可見(jiàn)，在2004年至今的所有年份中，地區(qū)直選議員提出質(zhì)詢案數(shù)量與功能組別議員相比占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但差距有逐年縮小的趨勢(shì)。這種現(xiàn)象值得我們探討。

根據(jù)《基本法附件二》的規(guī)定，自第三屆立法會(huì)起，香港立法會(huì)由60名議員組成，其中30名通過(guò)地區(qū)直選產(chǎn)生，另外30名通過(guò)功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生。議員的質(zhì)詢一方面是行使對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)，另一方面，通過(guò)質(zhì)詢可以證明自己是一名稱職的議員，不但維護(hù)了全香港的利益，也維護(hù)了所代表群體的利益，更能在下一屆選舉中獲得持續(xù)的支持。由不同選舉方式產(chǎn)生的議員對(duì)選民的依賴程度不一樣，他們對(duì)質(zhì)詢的態(tài)度就迥然不同。

功能組別議員對(duì)質(zhì)詢不太積極的原因在于以下幾個(gè)方面。第一，功能組別議員只要得到本功能團(tuán)體的認(rèn)可就能當(dāng)選立法會(huì)議員，而且他們選舉壓力較小，競(jìng)爭(zhēng)不太激烈，因此沒(méi)有必要也沒(méi)有動(dòng)力在立法會(huì)表演去討得市民的支持。第二，功能團(tuán)體議員多為工商界的領(lǐng)袖，他們與政府官員溝通的渠道很暢通，很多問(wèn)題上不需要通過(guò)在立法會(huì)公開(kāi)發(fā)問(wèn)了解情況。第三，與政府保持良好的關(guān)系，對(duì)于功能組別議員及其所在的團(tuán)體發(fā)展都有好處。質(zhì)詢作為比較嚴(yán)厲的監(jiān)察方式，很容易破壞這種和諧關(guān)系。

與之形成鮮明的對(duì)比，地區(qū)直選議員在上述三方面都有提出質(zhì)詢的動(dòng)力。第一，地區(qū)直選議員是在直接選舉中產(chǎn)生的，他們以全香港市民利益代言人的身份出現(xiàn)，對(duì)政府的監(jiān)察力度自然要大，以表明其不辜負(fù)選民的期待；第二，地區(qū)直選議員面臨四年一屆的選舉，其激烈程度已經(jīng)達(dá)到白熱化，遠(yuǎn)非功能組別議員的選舉能比擬。只有在立法會(huì)盡力維護(hù)選民利益，才能獲得認(rèn)可與支持，在下一屆競(jìng)選時(shí)成功當(dāng)選。比如，第四屆立法會(huì)選舉中，142名候選人參與競(jìng)逐了5個(gè)地區(qū)選區(qū)的30個(gè)議席；12個(gè)功能界別的14名候選人在無(wú)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況下自動(dòng)當(dāng)選，其余16個(gè)功能界別的45名候選人通過(guò)選舉產(chǎn)生了另外16個(gè)議席。由此可見(jiàn)，地區(qū)直選議員的競(jìng)爭(zhēng)壓力遠(yuǎn)非功能團(tuán)體議員所及。第三，更有一些地區(qū)直選議員，以政府反對(duì)派的面目出現(xiàn)，凡是政府的政策就反對(duì)，以刁難政府為己任。提出質(zhì)詢案，是他們?yōu)殡y政府、表現(xiàn)自我的一個(gè)重要方式，因此他們提出質(zhì)詢案的積極性自然高漲。

當(dāng)然，上述情況也不絕對(duì)。功能組別議員的質(zhì)詢案數(shù)正呈逐年上升的趨勢(shì)，這與功能組別議員大多數(shù)歸屬于建制派有關(guān)。由于身份重合的原因，建制派議員的質(zhì)詢案數(shù)量增多（后文將述），必然導(dǎo)致功能組別議員的質(zhì)詢案也相應(yīng)增加。這就說(shuō)明，立法會(huì)整體上對(duì)政府的監(jiān)察力度有所加大。對(duì)香港的政治發(fā)展來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)積極的信號(hào)。

（三）不同派別之間的質(zhì)詢案比較：建制派與民主派

香港媒體把主要政黨分為建制派與民主派，立法會(huì)內(nèi)的議員也相應(yīng)地成為建制派議員和民主派議員，當(dāng)然還包括部分無(wú)黨派的獨(dú)立人士。建制派是指擁護(hù)特區(qū)政府和中央的政黨及人士，主要包括民建聯(lián)、工聯(lián)會(huì)和自由黨等；民主派則是要求立即廢除功能組別、實(shí)現(xiàn)雙普選、追求人權(quán)和民主的政黨及人士的統(tǒng)稱。16這兩個(gè)派別議員在立法會(huì)內(nèi)的表現(xiàn)也與其政治立場(chǎng)相吻合。在立法會(huì)內(nèi)，民建聯(lián)和自由黨可以作為建制派的代表，民主黨、民協(xié)和公民黨則可以作為民主派的代表?；诖耍静糠謨H以上述五個(gè)政黨的質(zhì)詢情況為基礎(chǔ)，考察他們?cè)谫|(zhì)詢問(wèn)題上的不同做法。這對(duì)于認(rèn)識(shí)各政黨與政府的關(guān)系、改進(jìn)政府的政治處境，也有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

2004至2008年，民建聯(lián)與自由黨議員人數(shù)之和為22人，每年平均提出的質(zhì)詢案數(shù)量為208件，占總數(shù)的33％；而民主黨、民協(xié)和公民黨議員人數(shù)之和為17人，質(zhì)詢案總數(shù)為213件，占總數(shù)的34％。由于第四屆立法會(huì)選舉，自由黨丟掉了所有席位，因此，2008至2009年度建制派力量減弱，民建聯(lián)12位議員的質(zhì)詢案數(shù)量為127件，占21％；民主黨、民協(xié)和公民黨18位議員的質(zhì)詢案數(shù)量為232件，占39％。2009至2010年度，民建聯(lián)的質(zhì)詢案為104件，占17％，民主黨、民協(xié)和公民黨的質(zhì)詢案數(shù)量為223件，占總數(shù)的36％。由此可見(jiàn)，在第三屆立法會(huì)任期里，作為建制派主體的民建聯(lián)和自由黨，其質(zhì)詢案數(shù)量占了總數(shù)的1/3，而作為民主派主體的三大黨，他們的質(zhì)詢案數(shù)量也僅僅占1/3略多。第四屆立法會(huì)中，由于建制派議員數(shù)量銳減，因此其質(zhì)詢案數(shù)量也隨之減少，但仍然占20％左右；而同期民主派的質(zhì)詢案數(shù)量變化幅度較小。如何認(rèn)識(shí)二者的比例關(guān)系呢？筆者對(duì)此作一簡(jiǎn)要的分析。

按照西方議會(huì)制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)政黨質(zhì)詢案數(shù)量一般占全部質(zhì)詢總量的16％左右，有的國(guó)家甚至98％以上的質(zhì)詢案是由反對(duì)黨提出的。17根據(jù)黨派劃分的原理，建制派應(yīng)該是支持政府的，因此建制派議員質(zhì)詢案件數(shù)應(yīng)該低于反政府的民主派議員質(zhì)詢案數(shù)量。但是在第三屆立法會(huì)期內(nèi)，僅僅是建制派主體的民建聯(lián)和自由黨質(zhì)詢案比例就高達(dá)33％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出上述16％左右的比例。進(jìn)入第四屆立法會(huì)后雖有逐漸下降的趨勢(shì)，但仍高于16％。這就說(shuō)明，僅僅從質(zhì)詢所肩負(fù)的監(jiān)察政府職能角度看，建制派議員起到了積極的監(jiān)督作用。但是從“執(zhí)政黨”在議會(huì)對(duì)政府的支持來(lái)看，建制派并沒(méi)有起到相應(yīng)的作用。也就是說(shuō)，從質(zhì)詢角度看，政府在立法會(huì)里并沒(méi)有可資依靠的力量，其工作難度可見(jiàn)一斑。

那么，為什么建制派質(zhì)詢案會(huì)占據(jù)如此高的比例呢？筆者認(rèn)為這是基于以下三個(gè)原因。第一，建制派自身定位的改變。在第三屆立法會(huì)選舉之前，建制派，尤其是其主體力量民建聯(lián)一直被視為“執(zhí)政黨”、“?；庶h”，被貼上“親中”標(biāo)簽，在選舉中屢屢失利。而政府制定政策時(shí)，并沒(méi)有及時(shí)通知建制派，更不要說(shuō)與之協(xié)商了，這使建制派的地位很尷尬。因此，2003年地區(qū)選舉慘敗后，建制派中的民建聯(lián)痛定思痛，調(diào)整策略，把自身定位為“積極監(jiān)察者的角色”，不再盲目支持政府的政策，而是以民生為出發(fā)點(diǎn)，以是否有利于市民福祉為自身決策的依據(jù)。第二，基于選舉策略的需要。香港的政治生態(tài)極不正常，政黨競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化。越是反對(duì)中央、反對(duì)特區(qū)政府聲音響的政黨和候選人，越能受到選民青睞。建制派議員如果不適應(yīng)這種大環(huán)境，不在立法會(huì)中發(fā)出聲音，競(jìng)選時(shí)就很容易被民主派擊敗，在分區(qū)直選的情況下更是如此。而質(zhì)詢作為監(jiān)察政府的一個(gè)重要手段，最能體現(xiàn)議員對(duì)選民的重視程度，因此比其他手段更容易被建制派所接受。第三，香港立法會(huì)的質(zhì)詢包含詢問(wèn)、建議、催促、批評(píng)等四個(gè)方面，前兩者對(duì)政府的監(jiān)督較為和緩，而后兩者的監(jiān)督效果比較剛性。據(jù)筆者的抽樣分析，在建制派提出的質(zhì)詢案中，“柔性”質(zhì)詢多于“剛性”質(zhì)詢，而民主派的質(zhì)詢案則反之。然而，我們?cè)谧鲑|(zhì)詢案統(tǒng)計(jì)時(shí)并未加以細(xì)分，故單純作案件數(shù)的比較不足以顯示兩派議員在對(duì)待政府態(tài)度上的差異。事實(shí)上，建制派對(duì)政府還是相對(duì)友好的。

四、對(duì)改進(jìn)香港立法會(huì)質(zhì)詢制度的思考

以上從不同種類的質(zhì)詢數(shù)量之差異、不同選舉方式產(chǎn)生的議員所提質(zhì)詢案數(shù)量差別，以及不同派別質(zhì)詢案差別等三個(gè)角度分析了香港的質(zhì)詢情況，我們發(fā)現(xiàn)香港特區(qū)立法會(huì)質(zhì)詢中存在的三個(gè)問(wèn)題：一是補(bǔ)充質(zhì)詢的數(shù)量過(guò)多，嚴(yán)重影響政府的運(yùn)作和聲譽(yù)；二是功能組別議員質(zhì)詢案數(shù)量遠(yuǎn)遜于地區(qū)直選議員，這就使功能組別的作用無(wú)法顯現(xiàn)；三是建制派議員質(zhì)詢案數(shù)量比例過(guò)大，從側(cè)面反映了政府運(yùn)作的艱難程度。這三方面問(wèn)題的出現(xiàn)，不僅僅是質(zhì)詢制度本身的問(wèn)題，還與香港的政治架構(gòu)、政黨制度和政治形勢(shì)等多種因素有關(guān)。因此要改變上述問(wèn)題，首先要完善質(zhì)詢制度本身，但最根本的是要中央和香港齊心協(xié)力，扎扎實(shí)實(shí)做好香港的工作，建立全新的政黨制度，改革和完善立法會(huì)的選舉方式，最終徹底扭轉(zhuǎn)香港日趨惡化的政治生態(tài)。

首先，在微觀層面上，要改進(jìn)與完善質(zhì)詢制度。從前文分析可以看出，質(zhì)詢存在的主要問(wèn)題是口頭質(zhì)詢案數(shù)量偏少，補(bǔ)充質(zhì)詢案數(shù)量太多。因此，改進(jìn)與完善質(zhì)詢制度應(yīng)從改變各類質(zhì)詢案的比例入手。一方面，應(yīng)適當(dāng)增加口頭質(zhì)詢案的數(shù)量?？陬^質(zhì)詢?cè)谥匾陨暇佑谌愘|(zhì)詢之首，對(duì)促進(jìn)政府工作，督促官員積極履行職責(zé)，維護(hù)市民利益均有重要意義。但目前，口頭質(zhì)詢案與書(shū)面質(zhì)詢案相比，數(shù)量?jī)H有其三分之一。因此，有必要適當(dāng)放寬口頭質(zhì)詢的限制性規(guī)定，以便增加口頭質(zhì)詢的數(shù)量。這樣既能提高質(zhì)詢質(zhì)量，又能促進(jìn)議員積極工作，更好地監(jiān)察政府、服務(wù)市民。另一方面，應(yīng)限制補(bǔ)充質(zhì)詢案的數(shù)量。補(bǔ)充質(zhì)詢由于程序簡(jiǎn)單、方便快捷，很容易被反對(duì)派議員鉆空子，經(jīng)常搞突然襲擊，作為打擊政府和處理質(zhì)詢案官員的一個(gè)重要手段。補(bǔ)充質(zhì)詢案數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于口頭質(zhì)詢和書(shū)面質(zhì)詢案數(shù)量之和，也從側(cè)面說(shuō)明補(bǔ)充質(zhì)詢存在弊端。立法會(huì)既然對(duì)書(shū)面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢的數(shù)量有限制，那么對(duì)于補(bǔ)充質(zhì)詢案的數(shù)量也應(yīng)作一定的限制。比如，可以采取每個(gè)口頭質(zhì)詢過(guò)程中的補(bǔ)充質(zhì)詢數(shù)量不超過(guò)五個(gè)等規(guī)定，來(lái)解決補(bǔ)充質(zhì)詢過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題。

其次，在中觀層面上，要改革香港的政治架構(gòu)。如前文所分析，部分功能組別議員對(duì)質(zhì)詢不甚積極，對(duì)功能組別制度的運(yùn)行產(chǎn)生了極大的消極影響；同時(shí)，作為與政府緊密聯(lián)系的建制派議員卻提出了大量質(zhì)詢案。這兩方面問(wèn)題的出現(xiàn)，都與香港現(xiàn)有政治架構(gòu)有關(guān)。因此，理順香港的政治架構(gòu)，對(duì)于質(zhì)詢制度的順利發(fā)展至關(guān)重要。

一方面，要改革功能組別制度。盡管功能組別制度對(duì)香港經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展有著不可替代的重要作用，但由于只要獲得本團(tuán)體選民的認(rèn)可就能當(dāng)選，因此功能組別議員對(duì)于立法會(huì)活動(dòng)興趣不濃，提出質(zhì)詢案的數(shù)量自然就很少。比如，霍震霆作為體育文化界功能組別議員，在第三屆立法會(huì)的四年任期里，僅僅提過(guò)4個(gè)質(zhì)詢，年均只有1個(gè)；在2008至2009年度、2009至2010年度各有1個(gè)質(zhì)詢案，數(shù)量少得驚人。這充分顯示出部分功能組別議員對(duì)質(zhì)詢、乃至整個(gè)立法會(huì)活動(dòng)的不重視。因此，要逐步改革功能組別制度，使功能組別議員也能積極投身到議會(huì)政治活動(dòng)中來(lái)，通過(guò)質(zhì)詢案等形式為香港市民服務(wù)。

另一方面，要完善特首的產(chǎn)生方式，使特首能在議會(huì)有堅(jiān)定的支持力量。根據(jù)憲法學(xué)界的觀點(diǎn)，質(zhì)詢制一般存在于責(zé)任內(nèi)閣制國(guó)家，非責(zé)任內(nèi)閣制國(guó)家議會(huì)無(wú)此權(quán)力。18香港作為我國(guó)的一個(gè)特別行政區(qū)，其行政主導(dǎo)體制與英國(guó)責(zé)任內(nèi)閣制相去甚遠(yuǎn)，而與美國(guó)的總統(tǒng)制相類似。特首與立法會(huì)皆為民選產(chǎn)生，代表了選民的意愿，二者的權(quán)力來(lái)源是一致的，理應(yīng)無(wú)高低之分，但基本法又規(guī)定特首領(lǐng)導(dǎo)下的政府對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)、接受立法會(huì)質(zhì)詢，這二者是有內(nèi)在矛盾的。香港的法律規(guī)定特首必須由無(wú)黨派人士擔(dān)任，這就使得特首在任期內(nèi)很難得到立法會(huì)多數(shù)黨的堅(jiān)定支持，政府提出的法案在立法會(huì)獲得通過(guò)的難度增大，影響了政府作用的發(fā)揮。因此，需要對(duì)現(xiàn)有的特首選舉制度進(jìn)行改造，以適應(yīng)香港議會(huì)政治的客觀需要。至于具體的方案，有待理論界和中央、香港政府共同探索。

最后，在宏觀層面上，要重建香港社會(huì)的政治互信。香港的種種亂象，包括立法會(huì)質(zhì)詢實(shí)踐所存在的問(wèn)題，歸根結(jié)底是由很多香港市民對(duì)國(guó)家缺少認(rèn)同感、整個(gè)社會(huì)缺乏互信所致。因此，要從大環(huán)境上改變香港“仇中”、“反中”的政治生態(tài)，建立中央與香港之間良好的互信關(guān)系。由于港英當(dāng)局的挑撥離間，以及撤退前的一系列布局，香港市民對(duì)港英當(dāng)局的認(rèn)同度遠(yuǎn)高于對(duì)中央的認(rèn)同度，對(duì)民主的渴求也遠(yuǎn)較港英時(shí)期強(qiáng)烈。這就使得香港議會(huì)活動(dòng)中，“逢中必反”、與政府處處作對(duì)成為吸引眼球、吸引選票的一個(gè)捷徑。所以中央和特區(qū)政府要扎扎實(shí)實(shí)做好宣傳工作，樹(shù)立港人對(duì)中央和香港特區(qū)政府的信心。只有這樣，才能從根本上改變香港的政治生態(tài)，使各種政治力量不至于為了選票而互相攻訐，補(bǔ)充質(zhì)詢案數(shù)量和建制派議員質(zhì)詢案比例才能大幅度減少。

香港特區(qū)立法會(huì)質(zhì)詢制度的良好運(yùn)作需要各種政治力量的密切合作。僅靠立法會(huì)、特首或政黨中的任何一支力量是很難實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的。在香港立法會(huì)和特首直選實(shí)現(xiàn)后，質(zhì)詢制度的運(yùn)行有可能順暢，也有可能符合議會(huì)政治活動(dòng)的一般規(guī)律。但是必須輔以相應(yīng)的措施，才能使質(zhì)詢制度從根本上得到完善。

注：

1、2此數(shù)據(jù)來(lái)源于[英]諾曼·J·邁因納斯：《香港的政府與政治》，伍秀珊、羅紹熙譯，上海翻譯出版公司1986版，第202頁(yè)，第203頁(yè)。

3鄒平學(xué)：《抵觸基本法還是符合基本法——評(píng)香港特區(qū)立法會(huì)《議事規(guī)則》第57（6）條之定位》，《法學(xué)》2007年第5期。

4、6[英]埃弗爾·詹寧斯：《英國(guó)議會(huì)》，蓬勃譯，商務(wù)印書(shū)館1959年版，第118頁(yè)，第125頁(yè)。

5程汝竹：《外國(guó)議會(huì)質(zhì)詢制度》，《上海人大》2010年第10期。

7楊曙光：《英國(guó)議會(huì)的監(jiān)督制度》，《人大研究》，2005年第7期。

8陳寒楓：《充分發(fā)揮質(zhì)詢?cè)谌舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)監(jiān)督工作中的作用》，《人大研究》2007年第12期。

9蔡定劍：《一個(gè)人大研究者的探索》，武漢大學(xué)出版社2007年版，第349-350頁(yè)。

10當(dāng)然，會(huì)期過(guò)短僅是全國(guó)人大及其常委會(huì)每年幾乎沒(méi)有質(zhì)詢案的原因之一。

11王永杰、楊海坤：《中外質(zhì)詢制度比較研究》，《政治與法律》2010年第3期。

12澳門(mén)特區(qū)立法會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到此規(guī)定的弊端。在實(shí)踐中，已改為只要有議員提出申請(qǐng)，就可召開(kāi)口頭質(zhì)詢會(huì)議。參見(jiàn)曹其真：《立法會(huì)主席十年工作情況的總結(jié)報(bào)告》，第26頁(yè)。

13曹其真：《立法會(huì)主席十年工作情況的總結(jié)報(bào)告》，第17頁(yè)。

14此處的質(zhì)詢案件數(shù)包括了書(shū)面質(zhì)詢、口頭質(zhì)詢和補(bǔ)充質(zhì)詢。各種資料對(duì)香港立法會(huì)質(zhì)詢案數(shù)量統(tǒng)計(jì)相差較大，多是由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同。本文出于研究需要，把補(bǔ)充質(zhì)詢也納入統(tǒng)計(jì)范圍。

15嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，補(bǔ)充質(zhì)詢也是口頭質(zhì)詢的一部分。

16需要指出的是，這種提法只是香港的通俗說(shuō)法，并不表示建制派不追求民主，只是他們?cè)趯?shí)現(xiàn)民主的時(shí)間、途徑和方法上有差別而已，有人稱其為“漸進(jìn)民主派”，而將“民主派”稱之為“激進(jìn)民主派”。

17唐曉：《議會(huì)監(jiān)督》，世界知識(shí)出版社2009年版，第320頁(yè)。

18王世杰、錢(qián)端升：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第228頁(yè)。