日本治理公共危機(jī)的體制*經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

馬建珍

（中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001）

日本是多災(zāi)害國(guó)家,公共危機(jī)治理起步較早,特別是從上個(gè)世紀(jì)90年代以來,日本多次經(jīng)歷了傷亡重大、影響深遠(yuǎn)的重大公共危機(jī)事件,如1995年發(fā)生的阪神大地震、東京地鐵沙林放毒事件,尤其是今年發(fā)生的“3·11特大地震”,給日本帶來了巨大災(zāi)難,地震引起了海嘯,更導(dǎo)致了多座核反應(yīng)堆爆炸,引發(fā)了重大的衍生核危機(jī)。面對(duì)如此眾多的公共危機(jī)挑戰(zhàn),日本政府逐步建立與完善公共危機(jī)治理體制,形成了符合本國(guó)國(guó)情的公共危機(jī)治理體系,積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)。有效分析和總結(jié)日本治理公共危機(jī)的體制經(jīng)驗(yàn),對(duì)于提高我國(guó)公共危機(jī)治理水平,最大限度地減少財(cái)產(chǎn)和生命損失,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義和作用。

一、日本治理公共危機(jī)的體制經(jīng)驗(yàn)

在公共危機(jī)治理實(shí)踐中,日本政府建立了一套完善的危機(jī)治理體制,治理領(lǐng)域涉及到自然災(zāi)害、重大事故、重大事件、武力攻擊事態(tài)及其他危機(jī)等多個(gè)方面,危機(jī)治理能力在全球首屈一指,治理經(jīng)驗(yàn)豐富,值得我們研究借鑒。

（一）統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)的公共危機(jī)治理體制。日本公共危機(jī)治理體制經(jīng)歷了從單項(xiàng)災(zāi)害防災(zāi)——綜合災(zāi)害管理——國(guó)家危機(jī)管理體系的發(fā)展過程,到目前為止,經(jīng)過多次的中央機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整,加強(qiáng)了首相的危機(jī)管理指揮權(quán)和內(nèi)閣官房的綜合協(xié)調(diào)權(quán),提高了危機(jī)管理機(jī)構(gòu)和中央防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)的地位及功能,建立了以內(nèi)閣府為中樞,通過中央防災(zāi)會(huì)議決策,公共危機(jī)事件牽頭部門相對(duì)集中管理的危機(jī)治理體制。該體制在首相的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)性公共危機(jī)事件進(jìn)行全方位、綜合性管理。內(nèi)閣府是日本的危機(jī)管理中樞,日本政府通過機(jī)構(gòu)調(diào)整,加強(qiáng)危機(jī)治理職能。1996年成立了“內(nèi)閣官房危機(jī)管理小組”,在危機(jī)緊急時(shí)期配合正副官房長(zhǎng)官采取危機(jī)對(duì)策。5月建立“內(nèi)閣信息匯總中心”,并在新首相官邸地下一樓設(shè)立了“危機(jī)管理中心”,匯總、分析危機(jī)預(yù)防預(yù)警信息。1998年4月在內(nèi)閣房設(shè)立相當(dāng)于副大臣的“內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)”,這一機(jī)構(gòu)在2003年進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)整與完善,其職能為：平時(shí)研究和制定政府的各種危機(jī)治理對(duì)策,檢查與改善各個(gè)部門的危機(jī)治理體制；突發(fā)事件發(fā)生時(shí),分析事件形勢(shì),做出判斷；迅速與有關(guān)部委聯(lián)絡(luò)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào),發(fā)布應(yīng)急措施；輔助首相和官房長(zhǎng)官采取對(duì)策。[1]中央防災(zāi)會(huì)議是中央一級(jí)日常公共危機(jī)治理的最高決策機(jī)構(gòu),由首相任會(huì)長(zhǎng),防災(zāi)大臣以及其他所有大臣為委員,其職能是負(fù)責(zé)制定地震、火山、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害、危險(xiǎn)物品引發(fā)的災(zāi)害、火災(zāi)等人為災(zāi)害的防災(zāi)基本規(guī)劃,并促使該規(guī)劃的實(shí)施。平時(shí)由內(nèi)閣總理大臣召集相關(guān)部門和提供公共服務(wù)的部門負(fù)責(zé)人共同參與中央防災(zāi)會(huì)議,當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí),內(nèi)閣總理大臣征詢中央防災(zāi)會(huì)議的意見,在內(nèi)閣府成立“非常災(zāi)害對(duì)策本部”進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度,并在災(zāi)區(qū)設(shè)立“非常災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部”,就近管理指揮,加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害事故處置的統(tǒng)一指揮、決策。今年“3·11大地震”發(fā)生4分鐘后日本政府立即成立了以菅直人為本部長(zhǎng)的緊急災(zāi)害對(duì)策本部,并召集了臨時(shí)內(nèi)閣會(huì)議,1小時(shí)后日本自衛(wèi)隊(duì)奔赴災(zāi)區(qū)開展救援行動(dòng)。[2]除此以外,各類突發(fā)公共危機(jī)事件的預(yù)防和處置,由牽頭部門分別負(fù)責(zé),明確分工,職責(zé)清晰。內(nèi)閣府牽頭負(fù)責(zé)地震、臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害以及沒有明確部門管理事件的應(yīng)急救援工作,總務(wù)省消防廳負(fù)責(zé)火災(zāi)、化學(xué)品等工業(yè)事故的應(yīng)急救援工作,文部省負(fù)責(zé)核事故應(yīng)急救援工作,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)生產(chǎn)事故的應(yīng)急救援工作,海上保安廳和環(huán)保署負(fù)責(zé)防治海洋污染及海上災(zāi)害工作。[3]總之,日本政府通過危機(jī)組織機(jī)構(gòu)的改革,加強(qiáng)中央政府危機(jī)決策、指揮、實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)等職責(zé),提高危機(jī)處置的高效性。

（二）有效的自然災(zāi)害預(yù)警體系。日本是一個(gè)深受自然災(zāi)害侵襲的島國(guó),它憑借其發(fā)達(dá)的科技水平和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,建立了世界一流的自然災(zāi)害預(yù)警體系,以提高公共危機(jī)的預(yù)防預(yù)警能力,真正做到防重于控。主要做法：一是建立完善自然災(zāi)害預(yù)警組織機(jī)構(gòu)。2005年10月,日本政府專門成立了國(guó)際減災(zāi)合作部委聯(lián)席委員會(huì)預(yù)警分會(huì),成員主要有相關(guān)的政府部門、機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的減災(zāi)組織,目的在于建立一個(gè)能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)推動(dòng)預(yù)警領(lǐng)域國(guó)際間合作的組織。二是加強(qiáng)對(duì)各種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)。在日本,有關(guān)的減災(zāi)組織,不斷開發(fā)并完善各種監(jiān)測(cè)系統(tǒng),在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立觀察點(diǎn),安裝觀測(cè)設(shè)備,24小時(shí)不間斷運(yùn)行,嚴(yán)密監(jiān)控各種自然現(xiàn)象和氣象條件,以提供準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的各種自然現(xiàn)象信息。三是完善自然災(zāi)害的信息發(fā)布和傳播機(jī)制。在這方面日本的氣象廳承擔(dān)了這方面的職能,氣象廳必須及時(shí)發(fā)布從各個(gè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中獲得的相關(guān)自然現(xiàn)象信息,也發(fā)布預(yù)報(bào)、警報(bào)及關(guān)于地震產(chǎn)生的海嘯等預(yù)警信息。為了增強(qiáng)預(yù)警信息的有效性,日本氣象廳開發(fā)了一個(gè)將相關(guān)各部、委、地方政府以及媒體聯(lián)系起來的在線系統(tǒng),并與廣播行業(yè)、通信行業(yè)合作,利用廣播、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)在信息傳播方面的快速、互動(dòng)等功能,及時(shí)將預(yù)警信息告知民眾,讓處于危險(xiǎn)中的民眾及早作好撤離準(zhǔn)備,最大限度地減少災(zāi)害造成的損失。今年“3·11特大地震”發(fā)生之后,日本氣象廳立即向日本沿海區(qū)域發(fā)出了大海嘯警報(bào),12日晚上氣象廳又發(fā)出了海嘯警報(bào),13日上午7點(diǎn)半氣象廳將海嘯警報(bào)改為海嘯注意預(yù)警。正是由于日本具有完善的地震與海嘯預(yù)警系統(tǒng),日本這次大海嘯傷亡人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于2004年印尼大海嘯的傷亡人數(shù)（將近30萬人）?？茖W(xué)預(yù)警能夠減少地震、海嘯等自然災(zāi)害帶來的損失。

（三）跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。有效地處置公共危機(jī),需要不同區(qū)域政府之間、各個(gè)部門之間的緊密合作與配合,這是公共危機(jī)治理的關(guān)鍵或核心一環(huán)。日本政府十分重視危機(jī)發(fā)生時(shí)政府間的橫向和縱向互助合作,制定了《全國(guó)都道府縣在災(zāi)害時(shí)的廣域救援協(xié)定》、《全國(guó)13大城市災(zāi)害時(shí)相互救援協(xié)定》、《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防及自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》等法律法規(guī),以法律的形式將聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制固定下來,以便更好地調(diào)動(dòng)各方資源,減少財(cái)產(chǎn)損失,盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。一是建立跨區(qū)域防救災(zāi)機(jī)制。日本東京都與周邊8個(gè)都縣市簽訂了相互救援的區(qū)域合作協(xié)定。在阪神地震后,47個(gè)道府縣、2000多個(gè)市町村簽訂72小時(shí)相互援助協(xié)議,日本跨區(qū)域防災(zāi)合作機(jī)制已深入基層組織。二是確立消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制。首先,他們互相提供災(zāi)害情報(bào),開展日常協(xié)作演練；其次,災(zāi)區(qū)的警察廳和消防廳,設(shè)置聯(lián)絡(luò)員,協(xié)調(diào)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)。

（四）權(quán)威、完備的公共危機(jī)法律體系。健全的法律法規(guī)是政府依法治理公共危機(jī)的前提與基礎(chǔ)。日本建立了比較完備的公共危機(jī)治理法律體系,其中包括1961年制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》,以及以后制定的《災(zāi)害救助法》、《建筑基準(zhǔn)法》、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》、《地震保險(xiǎn)法》、《災(zāi)害救助慰撫金給付等有關(guān)法律》、《受災(zāi)者生活再建支持法》、《受災(zāi)市街地復(fù)興特別措置法》等。通過制定這些法律,賦予政府在危機(jī)治理中的公共權(quán)力,規(guī)定了危機(jī)治理體制,也明確了公民、公共事業(yè)單位參與危機(jī)治理的一些制度。正是因?yàn)榫哂薪∪姆煞ㄒ?guī)體系,使得日本政府的公共危機(jī)事件緊急處置行為和程序能夠做到規(guī)范化、制度化、法定化。

（五）全社會(huì)參與的多元協(xié)同危機(jī)應(yīng)對(duì)體系。日本政府倡導(dǎo)打造危機(jī)型社會(huì),以“自己的生命自己守護(hù)”、“自己的城市自己保護(hù)”為基本宗旨,改變政府單中心危機(jī)治理模式,充分開發(fā)社會(huì)危機(jī)治理資源,形成了政府為主導(dǎo),非政府組織、私營(yíng)部門、公民等主體有序參與的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系,這一體系有兩點(diǎn)鮮明特征：一是注重公民危機(jī)意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的塑造與培養(yǎng),提高公眾危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。在今年3月11日特大地震發(fā)生后,在災(zāi)區(qū)隨處可見災(zāi)民進(jìn)行自救和互救的場(chǎng)面,無論是避難還是購買東西,或是接受核輻射檢查,都是井然有序,鎮(zhèn)定冷靜,讓人深深震驚,反映出了日本政府和民眾的應(yīng)對(duì)能力和效率。二是加強(qiáng)政府與私營(yíng)部門合作,提高危機(jī)治理的有效性。這是日本危機(jī)治理的一大特色。政府與私營(yíng)部門、事業(yè)單位、行會(huì)和協(xié)會(huì)之間通過法律法規(guī)簽訂協(xié)議,明確規(guī)定在特定危機(jī)情況下的職責(zé)分工,形成法制化的公私救援合作關(guān)系,引導(dǎo)它們?nèi)轿?、深度參與危機(jī)的預(yù)防、處置和恢復(fù)重建工作。

（六）大眾媒體積極介入的危機(jī)信息公開與發(fā)布機(jī)制。在公共危機(jī)發(fā)生后,讓大眾媒體扮演“危機(jī)信息代言人”角色,在第一時(shí)間快速、正確、有序地向社會(huì)公布危機(jī)信息,搶占輿論先機(jī),掌握輿論主動(dòng)權(quán),充分發(fā)揮大眾媒體在公共危機(jī)信息傳播中的作用,這是日本處理公共危機(jī)的基本經(jīng)驗(yàn)。日本政府將媒體作為“政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的最好朋友”。早在1961年制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》中明確規(guī)定日本廣播協(xié)會(huì)（NHK）屬于國(guó)家指定防災(zāi)公共機(jī)構(gòu),從法律上確定了公共電視臺(tái)在國(guó)家防災(zāi)體制中的地位。[4]2005年3月20日上午10時(shí)53分,日本福岡以西海域發(fā)生里氏7級(jí)地震,在地震發(fā)生后不到1分鐘,日本NHK電視臺(tái)中斷了所有節(jié)目,反復(fù)播放地震現(xiàn)場(chǎng)和地震發(fā)生后房屋倒塌、列車停運(yùn)、通訊中斷、基礎(chǔ)設(shè)施破壞、災(zāi)民避難、被救助等情況,讓公眾及時(shí)了解災(zāi)情。政府努力構(gòu)建與媒體之間的良性互動(dòng)關(guān)系,使媒體成為政府傳達(dá)決策、公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決危機(jī)的橋梁。[5]

（七）經(jīng)常化、制度化的危機(jī)教育和模擬訓(xùn)練。日本是自然災(zāi)害,特別是地震災(zāi)難頻發(fā)的一個(gè)國(guó)家,為了提高國(guó)家機(jī)構(gòu)的工作人員和日本民眾的危機(jī)意識(shí)及危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,減少危機(jī)所帶來的損失和社會(huì)震蕩,日本政府不惜花巨資對(duì)全社會(huì)進(jìn)行經(jīng)常性、制度化的危機(jī)知識(shí)教育,加強(qiáng)模擬訓(xùn)練,強(qiáng)化危機(jī)防范意識(shí),提高全社會(huì)的自救、互救能力。在日本,政府出版了《建筑白皮書》、《環(huán)境白皮書》、《消防白皮書》、《防災(zāi)白皮書》、《防災(zāi)廣報(bào)》等10多種涉及防災(zāi)減災(zāi)方面內(nèi)容的刊物,加強(qiáng)災(zāi)害知識(shí)的普及與教育。日本建立了許多的地震博物館和地震知識(shí)學(xué)習(xí)館,日本所有的地震博物館都是免費(fèi)開放,訪問者不僅可以在館內(nèi)學(xué)習(xí)到各種地震逃生知識(shí),還可以體驗(yàn)到6級(jí)地震發(fā)生時(shí)的狀態(tài)。每個(gè)家庭都自備礦泉水、手電筒、壓縮餅干及急救包。這些措施不僅提高了日本國(guó)民的災(zāi)害意識(shí)、危機(jī)意識(shí),而且掌握了急救知識(shí)、逃生的要領(lǐng)及自救互救的本領(lǐng),因此日本的地震災(zāi)難很多,但在地震中死亡的人數(shù)卻很少,其中很重要的原因就在于此。日本的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,經(jīng)?；⒅贫然奈C(jī)知識(shí)教育和危機(jī)情景模擬、演習(xí),對(duì)于提高危機(jī)治理效率、確保危機(jī)中公眾心理健康、社會(huì)穩(wěn)定有序具有十分重要作用,這是一個(gè)國(guó)家危機(jī)治理體制有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

二、對(duì)我國(guó)公共危機(jī)治理的若干啟示

日本的危機(jī)治理體制完善,呈現(xiàn)立體化、網(wǎng)絡(luò)化、社會(huì)化特征,從上到下的常設(shè)專職機(jī)構(gòu),明確的政府職能和部門合作,嚴(yán)格而高效的政府信息發(fā)布系統(tǒng),超前的災(zāi)害研究和預(yù)防預(yù)警機(jī)制,普遍的災(zāi)害意識(shí)培養(yǎng)和全社會(huì)的應(yīng)急培訓(xùn),這對(duì)我國(guó)危機(jī)治理具有重要借鑒和啟示作用：

（一）建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng),使危機(jī)處置和協(xié)調(diào)一體化。我國(guó)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的危機(jī)治理體制明確了危機(jī)處理各方職責(zé)、分工,但在實(shí)踐中面臨著種種問題。我國(guó)所有的應(yīng)急機(jī)構(gòu)基本上都是政府的各個(gè)工作機(jī)構(gòu),涉及民政、衛(wèi)生醫(yī)療、公安、消防等機(jī)構(gòu),在危機(jī)處理中常常出現(xiàn)各自為政、多頭指揮、浪費(fèi)資源等現(xiàn)象,屬地管理也不能落到實(shí)處。到目前為止,仍沒有建立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng),總是在出現(xiàn)一個(gè)問題時(shí)建立臨時(shí)的指揮中心,這樣的指揮中心通常由政治領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,因而業(yè)務(wù)性不強(qiáng),工作流程也不規(guī)范,缺少一個(gè)快速應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的有效載體和指揮平臺(tái)。因此我國(guó)現(xiàn)階段的目標(biāo)是建立一套決策統(tǒng)一、分工協(xié)作、快速反應(yīng)的危機(jī)治理體制。主要從以下二個(gè)方面著手：一是加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)中央政府對(duì)重大公共危機(jī)事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、總體協(xié)調(diào)職能,并在組織機(jī)構(gòu)上予以落實(shí)。應(yīng)根據(jù)十七大“大部制”改革思路,盡快成立國(guó)家危機(jī)治理常設(shè)機(jī)構(gòu),這個(gè)機(jī)構(gòu)必須具有指揮、決策、協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門和各組織進(jìn)行反危機(jī)的能力,保證信息暢通、反應(yīng)迅速,從而改變目前危機(jī)治理職能分散在各個(gè)部門,各部門之間協(xié)調(diào)困難,危機(jī)治理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的局面。二是建立縱橫結(jié)合、相互合作的跨界應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。危機(jī)發(fā)生后,政府需要根據(jù)危機(jī)的嚴(yán)重程度、影響范疇、損失大小等情況進(jìn)行應(yīng)急資源的調(diào)撥,有時(shí)危機(jī)所造成的嚴(yán)重危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)卣某惺苣芰蛻?yīng)急救援能力。在此借鑒日本的治理經(jīng)驗(yàn),我國(guó)急需建立政府間縱向和橫向間合作和跨界應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制,實(shí)行統(tǒng)一指揮、信息共享、協(xié)同運(yùn)作,甚至有的需要跨國(guó)界合作,并且以法律的形式將這種合作固定下來,整體上形成有法可依、有章可循的合作制度框架,以便在必要的時(shí)候進(jìn)行快速調(diào)集資源,降低危機(jī)所造成的損失,盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。

（二）建立與完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制,真正做到預(yù)防為主、關(guān)口前移。危機(jī)治理主要是危機(jī)發(fā)生前的有效預(yù)警和危機(jī)發(fā)生后的有效救治。針對(duì)我國(guó)危機(jī)預(yù)警機(jī)制不健全、預(yù)防預(yù)警能力低下現(xiàn)狀,借鑒日本經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為主要做好以下幾個(gè)方面工作：（1）建立各種類型危機(jī)的靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng),認(rèn)真梳理政府各部門的各種信息資源和信息系統(tǒng)的狀況,加強(qiáng)系統(tǒng)集成,建立綜合性危機(jī)管理信息系統(tǒng)平臺(tái),做到各系統(tǒng)之間的信息共享；（2）建立各種信息的傳達(dá)、匯報(bào)制度,及時(shí)捕捉、收集、提供危機(jī)預(yù)警和危機(jī)監(jiān)測(cè)信息,力爭(zhēng)危機(jī)預(yù)警及時(shí)正確；（3）列出一切可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的各種事件和因素,建立快捷、準(zhǔn)確的信息分析系統(tǒng)和危機(jī)確認(rèn)的指標(biāo)體系,以便及早發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共危機(jī)事件的早期征兆；（4）在預(yù)測(cè)到危機(jī)可能爆發(fā)性,國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《政府信息公開條例》規(guī)定發(fā)布預(yù)警信息,并采取緊急預(yù)控措施,但不能侵犯公民權(quán)利。通過以上措施真正做到預(yù)防為主,及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)隱患,將危機(jī)化解在萌芽狀態(tài)。

（三）最大限度地動(dòng)員全社會(huì)的力量,完善和發(fā)展志愿者體系。日本全社會(huì)參與的多元協(xié)同危機(jī)應(yīng)對(duì)體系非常完善,形成了全民都具有危機(jī)意識(shí)的危機(jī)文化,對(duì)我國(guó)公共危機(jī)治理提供了有益借鑒。我國(guó)危機(jī)治理的社會(huì)組織程度低,志愿者參與應(yīng)急救援工作不規(guī)范,企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村等基層組織和單位的應(yīng)急救援服務(wù)滯后,我國(guó)急需建立健全“政府主導(dǎo)、全民參與”的政府應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員體系,有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量與資源,提高危機(jī)治理的有效性。在此筆者認(rèn)為首先要克服“危機(jī)應(yīng)對(duì)只是政府的事”錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),政府因其責(zé)任和能力理應(yīng)成為危機(jī)應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)力量,但政府不是萬能的,應(yīng)該吸收和發(fā)揮社會(huì)智力和資源,形成危機(jī)主體多元化的機(jī)制,共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。二是在有關(guān)危機(jī)治理法規(guī)、計(jì)劃和預(yù)案中,明確政府以外主體參與危機(jī)治理的責(zé)任以及參與途徑和方式,例如,依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定,公民可以參加專職或者兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍,可以為公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng),有條件的教學(xué)科研機(jī)構(gòu)可以為應(yīng)急工作培養(yǎng)專門人才、研發(fā)新技術(shù)設(shè)備等。三是積極培育和發(fā)展志愿者體系。目前,在我國(guó)參加志愿者工作的多數(shù)是屬做好人好事,并沒有成為一支有組織的救援隊(duì)伍。在緊急救援方面,基本上以政府負(fù)責(zé)救災(zāi)和救險(xiǎn)的部門為主,沒有形成由社會(huì)各界多種救援人才組成的志愿者救援組織,在治理上還缺少技術(shù)救援的組織機(jī)構(gòu)和日常治理機(jī)構(gòu)專門來組織和研究救援工作,今后應(yīng)該著手開展志愿者隊(duì)伍組織和運(yùn)行方式的研究,注重社會(huì)力量的調(diào)動(dòng),使志愿者隊(duì)伍逐步成為各級(jí)政府應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)事件的一支重要救援力量。

（四）構(gòu)建政府、公眾、媒體間的良性互動(dòng)合作關(guān)系,充分發(fā)揮媒體在公共危機(jī)治理中的特有作用。日本的危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們,在危機(jī)處置中政府要善于利用危機(jī),依靠高素質(zhì)的溝通人才,運(yùn)用有效的溝通方法,和各類媒體（包括互聯(lián)網(wǎng)）建立良好關(guān)系,政府盡量滿足媒體的信息需求,媒體利用自己的優(yōu)勢(shì)配合政府有序發(fā)布危機(jī)信息,滿足公民的知情權(quán),防止謠言的滋生,維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定,最終實(shí)現(xiàn)政府與媒體、社會(huì)間的良性互動(dòng)合作關(guān)系,變“危”為“機(jī)”。在危機(jī)發(fā)生后,各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)必須在第一時(shí)間到達(dá)危機(jī)現(xiàn)場(chǎng),同步開展危機(jī)公關(guān),加強(qiáng)正面輿論引導(dǎo),樹立政府良好形象,著重建立三個(gè)機(jī)制：一是建立事故現(xiàn)場(chǎng)記者管理機(jī)制,主動(dòng)掌握信息源；二是建立第一時(shí)間新聞發(fā)布機(jī)制,在第一時(shí)間公開、透明、坦誠(chéng)地進(jìn)行輿論回應(yīng)；三是建立危機(jī)處理信息的滾動(dòng)發(fā)布機(jī)制,隨時(shí)滿足公眾和媒體的信息需求。

（五）以憲法和法律為準(zhǔn)則,制定完善各類相關(guān)的地方性法規(guī),將危機(jī)治理納入法制化軌道。日本在危機(jī)治理方面都形成了完備的法律體系,一旦出現(xiàn)危機(jī),政府及其工作人員以及各種社會(huì)救援組織,都會(huì)按照法律規(guī)定自動(dòng)響應(yīng),緊急行動(dòng)起來。我國(guó)的危機(jī)治理法制建設(shè)在2003年SARS后有長(zhǎng)足進(jìn)步,特別是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布與實(shí)施具有重大意義,填補(bǔ)了我國(guó)危機(jī)治理法律體系中龍頭性基本法律的空白。目前當(dāng)務(wù)之急是鼓勵(lì)地方和部門出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施性法規(guī),在可能的立法空間之內(nèi)盡量彌補(bǔ)該法存在的不足。實(shí)施性法規(guī)要重點(diǎn)解決突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)的程序性規(guī)范,明確各級(jí)政府實(shí)施應(yīng)急處置的步驟、過程和方式,并就《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已有涉及但尚不完善的制度給予補(bǔ)充,最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)危機(jī)治理的法制化、規(guī)范化。

（六）完善我國(guó)應(yīng)急培訓(xùn)體制,注重應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)能力的培訓(xùn)。借鑒日本的培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn),完善有關(guān)法律和法規(guī),將應(yīng)急培訓(xùn)作為我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容和手段。在此筆者認(rèn)為主要做好以下幾個(gè)方面的工作：一是明確應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律地位。建議以國(guó)家行政學(xué)院在建的應(yīng)急培訓(xùn)中心為指導(dǎo),構(gòu)建全國(guó)各省市的專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；加大上級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和培訓(xùn)力度；爭(zhēng)取財(cái)政在應(yīng)急培訓(xùn)上的專門預(yù)算。二是注重應(yīng)急能力培訓(xùn)。在培訓(xùn)內(nèi)容上,要從知識(shí)的灌輸為主逐步過渡到以實(shí)際應(yīng)急能力的培養(yǎng)為主,提高我國(guó)應(yīng)急培訓(xùn)和模擬演練的實(shí)戰(zhàn)性。建議在國(guó)家行政學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)下,統(tǒng)一開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化演練場(chǎng)地或教學(xué)設(shè)施；統(tǒng)一組織開發(fā)計(jì)算機(jī)模擬演練系統(tǒng)程序；統(tǒng)一制定若干類應(yīng)急培訓(xùn)課程體系框架；通過相關(guān)機(jī)構(gòu)的研究成果（如清華大學(xué)研制的應(yīng)急平臺(tái)）將對(duì)決策者（指揮者）的培訓(xùn)與實(shí)際案例和具體操作結(jié)合起來,提高他們的實(shí)戰(zhàn)能力。

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