城市基層社會管理的挑戰(zhàn)與應對

馬福云

（國家行政學院，北京 100089）

·觀察與思考·

城市基層社會管理的挑戰(zhàn)與應對

馬福云

（國家行政學院，北京 100089）

城市基層社會管理的環(huán)境變遷帶來了新的挑戰(zhàn)和問題，其中，基層制度職能及其與社區(qū)自治組織的互動居于核心地位。本文分析了當前城市基層社會管理所面臨的挑戰(zhàn)和問題，并從我國上海、北京、廣州、杭州等多個城市調(diào)整基層社會管理的探索中，提出了具有共性的做法。

社會管理；基層社會管理；挑戰(zhàn)；應對

作為整個社會管理的基礎和重要組成部分，推動城市基層社會管理的進步具有重要意義。伴隨我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，城市基層社會管理面臨新的形勢，由于基層社會管理的工作環(huán)境、工作內(nèi)容、工作對象等要素不斷發(fā)生變化，從而給社會管理帶來了新的挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，需要對原有的基層社會管理體制進行調(diào)整，整合街道管理機構(gòu)，強化居委會職能，推進社會服務的專業(yè)化，增加基層資源供給等途徑，來強化城市基層社會管理，提升基層社會服務。

一、城市基層社會管理面臨的新挑戰(zhàn)

改革開放以前，我國社會管理是建構(gòu)于計劃經(jīng)濟和總體社會之上的，城市基層社會管理以單位制為核心進行建構(gòu)，依托個人所在單位，為民眾提供生產(chǎn)生活的資源和基本保障。改革開放后，伴隨經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)軌，基層社會管理的工作環(huán)境、工作內(nèi)容、工作對象等要素不斷發(fā)生變化，城市基層社會管理面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟發(fā)展帶來了城市基層社會管理的難題

城市的企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)升級造成大批人員下崗失業(yè)，其所帶來的群體性失業(yè)一度成為城市改革難題。而近年來，大學畢業(yè)生的就業(yè)及其待遇問題又另類地呈現(xiàn)在人們面前。大量農(nóng)村勞動力流入城鎮(zhèn)，加劇低端產(chǎn)業(yè)勞動力競爭，也帶來了流動人口管理的難題。據(jù)統(tǒng)計，當前城鎮(zhèn)生活著2．6億流動人口［1］，他們在城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活所帶來的經(jīng)濟社會壓力及問題遍及城鎮(zhèn)社會生活的各個方面，例如就業(yè)、交通、教育、住房等。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市居民逐漸發(fā)生分化成為不同的社會階層，不同社會階層的人們有著不同的利益訴求，這些訴求往往存在沖突、相互矛盾，如何協(xié)調(diào)這些訴求成為基層管理的難題。城市不同區(qū)域、行業(yè)和居民之間的貧富差距逐漸拉大，先富群體的財富積累效應、炫耀性消費刺激了處于社會底層的弱勢群體，造成全社會性心理失衡，社會矛盾增多。

（二）城市化加速導致基層社會矛盾逐漸增多

伴隨非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速推進，工業(yè)和服務業(yè)得到了快速發(fā)展，帶來了城市化的迅速發(fā)展。城市化進程的迅速推進，突出表現(xiàn)為城市居住人口的快速增多，以及城市用地面積的快速擴張。在土地征用、房屋拆遷過程中，大量以利益為核心的社會矛盾與沖突產(chǎn)生，引發(fā)諸多突發(fā)性社會群體事件，成為城市化發(fā)展中的不和諧因素。而進入城市務工經(jīng)商的外來人口，則由于二元化的戶籍、教育、就業(yè)以及社會保障制度等的障礙難以真正融入所在城市。不少生在城市、長在城市的新生代農(nóng)民工及其子女成為“無根的一代”，他們心理上無歸屬，情感上無寄托，在所在地得不到認同，又不認同父母的家鄉(xiāng)。近來，有的地方在推進城市化過程中，“置換”農(nóng)民宅基地，農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”進入城市，又不能融入城市經(jīng)濟社會生活，引發(fā)了城市中的社會隔膜和隔離。

（三）溝通交流方式變革給基層社會管理帶來挑戰(zhàn)

由于技術的進步，特別是現(xiàn)代移動通信工具以及網(wǎng)絡技術的進步，大量交互媒體的出現(xiàn)使得人們交流溝通方式發(fā)生了劇變。新的溝通交流方式使得信息傳播越來越快速、便捷的同時，帶來了信息的泛濫和虛假。在傳統(tǒng)社會中人們面對面、充滿情感的多元化的充分信息交流溝通開始下降。而借助于各種網(wǎng)絡等媒體，片面、模糊、難辨真假的信息，千萬里之外的理念、知識、文化萬花筒般地呈現(xiàn)在人們面前，沖擊著傳統(tǒng)的價值理念。一些極端勢力、宗教勢力、敵對勢力借助網(wǎng)絡制造虛假信息，破壞社會安定；一些不良分子、違法分子、犯罪分子借助網(wǎng)絡手段編造謊言，進行財物、色情詐騙。網(wǎng)絡中的虛擬事件及其和現(xiàn)實中的社會行為相互影響、相互激蕩給人口集聚度更高的城市基層社會管理帶來了新的難題。

（四）原有的城市基層社會管理方式帶來諸多弊端

與計劃經(jīng)濟體制相適應的“單位制”解體，單位不再對其成員負擔社會保障責任，單位人演變?yōu)椤敖?jīng)濟人”、“社會人”。20世紀80年代后，城鎮(zhèn)從街居體制轉(zhuǎn)型，基層管理的人口數(shù)量增加，人口異質(zhì)性增強；基層管理的事務內(nèi)容增多，管理方式轉(zhuǎn)向服務主導。在提出推進城市社區(qū)建設后，很多城鎮(zhèn)將社區(qū)和居民委員會整合，擴展管理范圍和規(guī)模成為社區(qū)居委會，并推行居民自治。但是，因為種種原因，基層政府的社會管理更多體現(xiàn)為對特殊人口、特定事務的“選擇性”管理，關注政府考核，尤其是“一票否決”的工作內(nèi)容，社區(qū)居民自治組織則淪落為政府的辦事機構(gòu)。政府有關部門希望將社區(qū)作為社會管理的基本組織單位。但是，在人們對單位的認同和歸屬感逐漸消散的同時，對社區(qū)的認同和歸屬感并沒有建立起來。目前，一方面，基層政府的公共服務供給不足，政府與民眾互動減少；另一方面，社區(qū)居民變得越來越陌生，居民自治的參與熱情也在遞減。

二、城市基層社會管理面臨的新問題

城市基層社會管理既是整體社會管理的縮影，也具有自己獨有的特征。隨著社會建設的推進、社會管理的強化，城鄉(xiāng)基層社會管理越來越成為人們社會生活的支撐點、社會成員的聚集點以及各種沖突矛盾的交匯點。改革開放后，伴隨經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，我國城市基層社會管理有所調(diào)整。針對基層管理內(nèi)容和任務的增多，街道辦事處機構(gòu)與人員編制開始增加，而原來的居委會在社區(qū)建設背景下撤并發(fā)展為社區(qū)居委會，轄區(qū)組織機構(gòu)和人員大規(guī)模擴展。但是，總體上城市基層社會管理體制、機制調(diào)整改革滯后，眾多具有慣性的傳統(tǒng)管理邏輯仍在基層管理中發(fā)揮作用，如對行政管理方式的依賴使得眾多的管理工作等仍在依賴傳統(tǒng)方法在推進?；鶎由鐣芾磉h不能適應我國基層社會環(huán)境和形勢的發(fā)展變化，這給基層社會管理和服務帶來了諸多的現(xiàn)實難題，主要包括：

第一，城市基層政府管理的職能和邊界不清。政府管理職責和內(nèi)容的界定是政府管理的基礎。當前，我國城市基層社會管理中存在的突出問題就是政府管理邊界不清，管理職責過度膨脹與缺位同時并存。多年經(jīng)濟發(fā)展的考量使得城市基層政府依然趨于全能型管理，基層政府公權(quán)力的無限膨脹和公權(quán)私權(quán)化，很多基層政府成為經(jīng)濟活動的直接參與者、組織者，同時承擔基層幾乎所有的社會公共事務管理，最終基層政府介入到城鄉(xiāng)居民日常生產(chǎn)生活的諸多微觀具體的事務管理中，承擔了許多不該承擔的職能，而其應該提供的公共管理和服務則顧及不全?；鶎诱芾淼倪吔绮磺?，職能過多泛化與缺位同時并存，不僅造成了政府管理壓力過大，也侵蝕了居民自治的空間和范疇。

第二，城市基層政府管理服務事項與其擁有的管理服務資源不相匹配。我國所實行的分稅制和分級管理的財政體制決定了基層政府的財政能力，間接決定了到基層政府的管理能力和最終效果。上級政府財政汲取力度過大，各級政府之間缺少較為合適的財力和責任分擔，人事權(quán)、財權(quán)、事權(quán)過分向上級政府集中，基層政府的財力薄弱，同時各種事務的具體辦理環(huán)節(jié)過分向下，造成基層政府事務性負擔過重。政府間事權(quán)劃分不明晰，事權(quán)錯位重疊，使得城市基層政府承擔過多事務，而事權(quán)和財權(quán)卻集中于上級政府，這種基層管理事務與管理資源的不匹配造成基層政府管理能力低下，服務能力不足。

第三，城市社區(qū)居民自治泛行政化，社會組織發(fā)育低下。根據(jù)居委會組織法規(guī)定，居委會協(xié)助政府及相關職能部門開展工作。實際上，居委會不僅協(xié)助，而且成為諸多政府管理事務的具體執(zhí)行者。政府各職能部門在強調(diào)工作向社區(qū)延伸時，把各種具體事務的辦理下放到社區(qū)，卻保留了管理權(quán)利。作為居民自治機構(gòu)的居委會演變?yōu)檎幕鶎优沙鰴C構(gòu)而日益行政化，扮演著擔當政府的代辦人的角色，使得居民自治機構(gòu)難以有效地依法履行其居民自治功能。過強的政府行政管理也使得社區(qū)社會組織發(fā)育低下，由于其成立和運作門檻設置較高，組織居民開展自我服務、互助服務能力也受到很大限制。

第四，城市黨組織、基層政府與居民自治組織職責、功能在實際運行中產(chǎn)生交叉和矛盾。城市基層民主最重要的制度安排就是基層居民自治。居民自治作為基層居民群眾自我管理的一項基本政治制度，對基層民主和治理有著特殊的重要性。城市基層管理中，無法回避政府行政管理與基層居民自治的關系、基層黨組織與村委會的關系。在很多地方，基層政府與村委會實際成為上下級性質(zhì)的隸屬關系，基層政府可隨時向村居下達命令、布置任務，凌駕在村居自治組織之上。而基層黨組織則以黨的領導來對村民自治發(fā)揮影響。自從實行基層群眾自治以來，兩委關系、鄉(xiāng)村關系之間的矛盾如影隨形，在基層黨的領導、政府行政管理與居民自治如何實現(xiàn)最佳整合一直難以求解。

三、城市基層社會管理改革的新探索

針對城市基層社會管理的挑戰(zhàn)和問題，為促進基層社會管理與服務水平，進入21世紀以來，我國東部地區(qū)的諸多地方，如上海、北京、廣州、杭州、深圳等地開始借鑒新加坡、我國香港等地的先進社會管理經(jīng)驗，大力推進基層社會管理改革創(chuàng)新，通過轉(zhuǎn)變政府管理職能，整合街道管理服務機構(gòu)等來完善街道社區(qū)管理體制機制，通過引進專業(yè)社會工作，增強基層管理服務資源等途徑來促進基層社會服務的專業(yè)化，構(gòu)建起綜合管理和專業(yè)服務相結(jié)合的城市基層社會管理模式。

（一）整合城市基層社會管理服務機構(gòu)，強化社會管理服務職能

在城市基層社會管理體系中，政府是最重要的主體。為改變政府管理偏重經(jīng)濟職能，造成經(jīng)濟和社會發(fā)展脫節(jié)的問題，需要重新界定政府管理邊界不清，糾正政府管理職責的膨脹與缺位同時并存的現(xiàn)象。政府職能轉(zhuǎn)型的核心是弱化、放棄其經(jīng)濟職能，強化其行政管理、社會管理和公共服務職能。各地首先明確基層政府及管理機構(gòu)不再承擔經(jīng)濟發(fā)展職能，在此基礎上整合街道社區(qū)組織機構(gòu)，增強基層的社會管理和服務職能。例如，廣州市從1998年起，明確街道不再承擔具體經(jīng)濟發(fā)展職能。2009年，廣州市再次調(diào)整基層街道管理體制，整合街道現(xiàn)有機構(gòu)、人員及職能，按照“管理、服務、執(zhí)法”三位一體的思路，以“業(yè)務歸并、人員整合、服務前移、管理落地”為主線，改革基層社會管理服務體制，試點推行建立街道社區(qū)綜合管理中心（政務中心）、社區(qū)（家庭）綜合服務中心和綜治信訪維穩(wěn)中心，分別承擔政府行政管理、基本公共服務以及維穩(wěn)綜治等功能，以優(yōu)化管理服務職能配置①根據(jù)2011年2月廣州市社會建設調(diào)研訪談資料整理。也可參見畢征等．加強和創(chuàng)新基層社會管理服務提升社會建設管理科學化水平［N］．廣州日報，2011－07－14。。北京、上海等地也對街道管理組織機構(gòu)進行整合，建立綜合性的基層社會管理和公共服務平臺，將和街道社區(qū)居民相關的各種事務管理業(yè)務置于其中，通過推進“一站式”服務，提高基層政府或其派出機構(gòu)社會管理或者公共服務的效率和水平，減少部門間扯皮、推諉等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）厘清居委會的居民自治職能，推進街居之間的良性互動

居委會是基層居民自治的主體，居委會通過民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督來進行自我教育、自我管理、自我服務，對屬于居民群眾自治范圍內(nèi)的公共事務進行管理。但是，居委會還承擔著協(xié)助辦理政府事務的功能，在實際工作中居委會往往更多完成協(xié)辦政務職能，較少顧及到對居民群眾的自我管理和服務。為強化基層社會管理，形成街道管理、社區(qū)自治為基層的社會管理體制，各地按照政府行政管理和社區(qū)居民依法自治有效對接、良性互動的思路，對街道辦事處、居委會的職責進行梳理，改革社區(qū)管理服務運行機制，形成街居良性互動的工作機制。例如，2008年以來，杭州市根據(jù)社區(qū)公共事務的屬性及其責任主體這兩個標準，將其劃分為社區(qū)行政事務、社區(qū)公共服務和社區(qū)自治事務三大類型，并根據(jù)公共事務類型對其承擔辦理進行規(guī)范。社區(qū)行政事務包括社區(qū)行政管理事務、行政執(zhí)法事務和公共信息采集事務，這些事務應由政府各部門承擔，其責任主體是政府組織，政府各部門可以在社區(qū)公共服務工作站設立一站式受理平臺來辦理。社區(qū)公共服務事務包括社區(qū)行政服務、社區(qū)便民服務和社區(qū)公益服務，其中，社區(qū)行政服務依照行政管理事務辦理；社區(qū)便民服務采取準市場機制，通過政府招標、特許經(jīng)營、憑證（券）服務等方式向各類社會組織購買服務；社區(qū)公益服務事務則采取社區(qū)志愿服務機制，通過社區(qū)志愿者組織提供。社區(qū)自治事務則由社區(qū)居委會承擔，通過發(fā)動社區(qū)群眾開展民主自治活動展開［2］。廣州、北京等地也通過對社區(qū)公共事務的梳理和分類，強化社區(qū)服務站或者工作站建設并由其承擔協(xié)助政務辦理職能，將居委會從行政類事務中解脫出來，引導居委會回歸居民自治工作，引導社區(qū)居委會更好地承擔其本職職能，完善社區(qū)居民自治制度，提高居民民主參與意識，暢通民意表達渠道，促進政府管理職能與基層群眾自治在社區(qū)實現(xiàn)有效銜接和良性互動。

（三）完善基層黨的領導，推進其與政府管理、居民自治的銜接

在基層社會管理中，黨政關系問題一直難以理清，無論是黨政分設，還是黨政一體都會帶來這樣或那樣的問題。要理順黨政關系，需要在充分發(fā)揮黨內(nèi)民主和人民民主的基礎上，協(xié)調(diào)對上負責和對下負責的關系，通過制度化的渠道，擴大黨的執(zhí)政基礎。例如，到2010年，北京市在全市141個街道成立社區(qū)黨工委，并推進街道工委副書記擔任社區(qū)工委書記，形成街道社區(qū)黨組織和黨工作的全面覆蓋。在工作中，黨組織將社會管理服務放在突出位置，支持政府履行社會管理職能，引導社會各方面積極參與社會管理和服務。同時，在社區(qū)普遍建立黨組織，推動形成以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為基礎、以社區(qū)服務站為依托的現(xiàn)代社區(qū)管理機制，并理順和規(guī)范社區(qū)組織體系各主體之間的關系，確定社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務站的工作任務，黨組織通過支持基層居民自治，實現(xiàn)黨內(nèi)民主與基層直接民主的有機聯(lián)動，擴大黨組織和居委會成員的代表性。①根據(jù)2011年6月北京市基層社會管理創(chuàng)新調(diào)研資料整理。也可參見宋貴倫：《加強社會建設須從研究和解決基本問題入手》，《人民日報》，2010年2月24日。針對基層黨組織的領導、政府行政管理與居民自治的功能整合問題，上海、廣州等地也在發(fā)揮擴大基層民主作用上發(fā)力，通過建立健全街道黨政聯(lián)系會議、社區(qū)兩委聯(lián)系會議等方式來推進黨的基層民主，改進黨的領導手段，用更廣泛的民主管理來化解黨政矛盾、兩委矛盾，支持和推動政府行政管理和基層居民自治發(fā)揮作用。

（四）供給城市基層管理服務的資源，提升社會管理的財政保障

多年來，由于種種因素的影響，城市基層政府事務性負擔過重過多，而基層社會管理資源則相對不足，缺乏足夠的財力投入，使得基層管理服務經(jīng)費難以得到有效保證，從而既制約基層社會管理的實際能力，也制約著基層社會管理人才隊伍的穩(wěn)定。要加強和改善基層社會管理，需要建立健全政府投入和社會投入相結(jié)合的基層經(jīng)費保障機制，確?；鶎由鐣芾淼馁Y源供給。例如，北京市政府2009年就投入了11億元資金，新建、改造350個社區(qū)辦公用房和服務用房，2010年又投入更多資金立項1000個社區(qū)解決其用房和辦公用房狹小問題，并準備到2012年全面解決社區(qū)辦公用房問題。為購買針對社區(qū)各類群體的福利救助類公共服務，北京市從2009年以來每年都投1億元以上的資金，從而大大擴展了社區(qū)公益服務的供給②根據(jù)2011年6月北京市基層社會管理創(chuàng)新調(diào)研資料整理。有關資料可參見：《北京掏億元購公益服務》，《新京報》，2010年7月13日。。廣州市在街道實行政企分開后，其經(jīng)費主要由區(qū)財政負責解決。廣州通過加大社區(qū)投入，解決了社區(qū)居委會的辦公用房、辦公經(jīng)費等問題，并參照事業(yè)單位標準提升了居委會人員的工資福利待遇。2009年以來，市區(qū)兩級財政為街道社區(qū)綜合服務（試點）中心建設每個撥款200萬元，以建立規(guī)范化的服務場所。2010年，廣州市政府投入經(jīng)費6000萬元，購買了公益民間組織的專業(yè)社會工作服務。2011年則準備投入資金5500多萬元給基層社會服務購買專業(yè)社工服務①根據(jù)2011年2月廣州市社會建設調(diào)研訪談資料整理。也可參見周祚：《政府購買社會服務今年總投入超過6000萬元》，《廣州日報》，2010年9月4日。。上海、深圳等地也通過建立健全政府投入基層社會管理經(jīng)費保障機制，以專項建設經(jīng)費、購買服務專項經(jīng)費等形式將社會管理的人力、財力、物力等資源更多地投到基層，解決基層“有人辦事、有錢辦事、有址辦公”的問題，不斷改善基層政府及社區(qū)的工作條件，提升基層工作人員的薪酬待遇，強化了基層的社會管理功能。

（五）強化基層社會管理服務須促進服務專業(yè)化

我國基層社會管理長期自上而下進行，管理手段單一、行政化，服務手段傳統(tǒng)、低效率。改革開放以來，伴隨社會分化的加速，人們的社會需求多元化，對社會管理服務的要求變得多元、分散，對管理服務專業(yè)化要求大大提升。例如，上海市浦東區(qū)從2000年開始在社區(qū)建立社工站，引進專業(yè)社會工作者，設立個案輔導室、小組工作室為社區(qū)青少年、老年人、殘疾人等社區(qū)居民提供專業(yè)化的社會工作服務。2005年以后，浦東在社區(qū)建立社工站，為社區(qū)居民提供專業(yè)服務的做法被推廣到上海所有的街道及社區(qū)。2009年以來，深圳市通過向社會組織購買專業(yè)社會工作服務崗位的方式，將社區(qū)中的綜合服務交給專門的社會工作者來承擔，社會工作者則引入個案輔導、小組活動、社區(qū)工作等專業(yè)社會工作方法，為社區(qū)的兒童、青少年、老年人、殘疾人、失業(yè)者、問題家庭等提供綜合性、多元化、專業(yè)性的社會工作服務，滿足居民群眾社會服務個性化的需要。北京、上海等地也采取設立社工服務站或者購買社會組織專業(yè)社工服務的方式，推進基層社會服務的專業(yè)化，為社區(qū)弱勢群體、特殊群體提供專業(yè)社會工作服務，以滿足居民群眾多元化的服務需求，推進基層社會管理服務的社會化，彌補了原有基層政府社區(qū)組織在社會專業(yè)服務方面的不足。

［1］2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報［DB／OL］．北京：國家統(tǒng)計局．2011－04－28．

［2］郎曉波．走向分類治理：社區(qū)建設成功實踐的“杭州模式”研究［C］／／龔維斌，詹敏主編．中國社會管理論叢（2010）．北京：國家行政學院出版社，2011．

責任編輯：王文京

Challenges and Solutions of Local Society Adm inistration in Urban Areas

MA Fu-yun
Chinese Academy of Governance，Beijing，100089

The change of environmenthas broughtnew challenges and issues to local society administration in urban areas，among which the core issues are local society institutional function and its interaction with community autonomy organizations．The writer analyzed the challenges and issues that face the local society administration in urban areas and put forward general solutions and proposals by discussing the practice of local society administration inmany cities，such as Shanghai，Beijing，Guangzhou and Hangzhou，etc．

social administration；administration of local society；challenges；solutions

C916

A

1002－0519（2011）06－0059－05

2011－09－13

馬福云（1969－），男，國家行政學院社會和文化教研部副教授，主要從事社會管理研究與教學工作。