李雅莉,董天錫
(1.河南省人民政府發(fā)展研究中心,河南 鄭州450003;2.北京工業(yè)大學(xué)耿丹學(xué)院,北京101301)
為進(jìn)一步推進(jìn)地質(zhì)礦產(chǎn)系統(tǒng)改革與發(fā)展,2009年3月,國(guó)土資源部組織了全國(guó)性“地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論”,取得了一批有價(jià)值的研究成果。同時(shí)也遇到了一個(gè)久而未解的難題,即如何破解地勘行業(yè)的“事企不分”、“公商混合”(簡(jiǎn)稱“兩個(gè)分開(kāi)”)。這是與如何選擇合理改革路徑緊密相關(guān)的問(wèn)題,前提是必須能正確定位地勘單位的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性。
地勘單位改革難,一個(gè)重要原因是定性難、分類難,而這也是我國(guó)事業(yè)單位改革難的共性問(wèn)題。近年來(lái),地質(zhì)界關(guān)于地勘產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特性討論有所增多,但真正能從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論進(jìn)行深入分析的論述很少,不少論文混淆經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)概念,導(dǎo)出的結(jié)論往往很難有說(shuō)服力?!叭藗兂3:?jiǎn)單地把根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)屬性劃分的兩類地質(zhì)勘查工作與根據(jù)其他原則劃分的不同類型的地質(zhì)勘查工作加以比較,并簡(jiǎn)單地加以認(rèn)同”(蔣承菘,2008)。一種有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為:盡管地質(zhì)工作提供的產(chǎn)品可以分為“公共物品”和“私人物品”兩類,但“在實(shí)際工作中要將二者分開(kāi),還是有一定的難度的,因?yàn)榈刭|(zhì)勘查工作是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程,隨著公益性地質(zhì)工作的工作程度不斷加強(qiáng),公益性地質(zhì)工作又可以轉(zhuǎn)化為商業(yè)性地質(zhì)工作,而有私人物品的屬性。這符合量變到質(zhì)變的辨證關(guān)系。因此,二者又是有聯(lián)系的統(tǒng)一體”(陳真等,2007)。令人難以理解的是,既然是公益性地質(zhì)工作,為什么隨著公益性地質(zhì)工作程度的不斷加強(qiáng),公益性地質(zhì)工作反而可以轉(zhuǎn)化為商業(yè)性地質(zhì)工作,產(chǎn)生私人物品的屬性??梢?jiàn),有必要對(duì)地質(zhì)勘查產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性進(jìn)行系統(tǒng)分析,并以此作為本文研究的邏輯依據(jù),從中導(dǎo)出地勘單位適用的改革路徑。
地勘工作的生產(chǎn)流程(地勘產(chǎn)業(yè)垂直生產(chǎn)鏈)大致可分為:地質(zhì)調(diào)查→資源勘查→礦產(chǎn)開(kāi)采三個(gè)階段;提供的產(chǎn)品和服務(wù)主要分為兩大類:地質(zhì)礦產(chǎn)信息形態(tài)的產(chǎn)品和實(shí)物形態(tài)的礦產(chǎn)品。其中,地質(zhì)調(diào)查工作的任務(wù)主要是科學(xué)提供地質(zhì)資料信息(包括可供進(jìn)一步勘查的地質(zhì)信息),資源勘查工作(預(yù)查、普查、詳查、勘探)提供的主要是可供開(kāi)采的礦產(chǎn)儲(chǔ)量等信息產(chǎn)品,礦產(chǎn)開(kāi)采工作(基建、采礦、加工)提供的主要是實(shí)物形態(tài)的礦產(chǎn)品。由于信息產(chǎn)品與實(shí)物產(chǎn)品是兩種不同類型和性質(zhì)的產(chǎn)品,所以其社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性也會(huì)不同。
總體而言,地勘工作和產(chǎn)品具有社會(huì)與經(jīng)濟(jì)雙重屬性。從社會(huì)屬性來(lái)看,地勘單位的責(zé)任是保障國(guó)家和人民的利益與經(jīng)濟(jì)安全;從經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)看,提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有視情形而定的公共物品性和私人物品性。地勘工作承擔(dān)的職能總體上具有基礎(chǔ)性和自然壟斷性,以及外部性和雙重不確定性;地勘行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中屬基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),目前還是制約其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。
從地勘單位公益性,意指“公眾利益”性,這是一個(gè)包含有很強(qiáng)社會(huì)屬性的概念。一是《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,即屬全國(guó)人民共有。國(guó)家通過(guò)行政職能主管部門代表人民利益行使保障礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的職能。國(guó)家從法律層面規(guī)定了地勘單位工作公益性的社會(huì)屬性。二是公共利益首先是一種公眾利益。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,由于強(qiáng)調(diào)“公眾利益”性,把地勘局系統(tǒng)整體上定位為事業(yè)單位,地勘局按照政府計(jì)劃的要求并代表政府來(lái)踐行地勘工作的“公眾利益”性。如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,主要體現(xiàn)在“提供公益性公共服務(wù)”,即提供公共物品與準(zhǔn)公共物品的產(chǎn)品和服務(wù)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,地勘單位需要解決的核心是處理公共事業(yè)的“公眾利益”性(低效率)和“有效性”(會(huì)降低“公眾利益”性的社會(huì)屬性)的矛盾,這就導(dǎo)出了如何“公商分離”的改革命題。
經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為,消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的非排他性是公共物品最基本的特性。依據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的強(qiáng)弱不同,不同勘查工作提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公共物品性強(qiáng)弱也不同。如地勘工作中的地質(zhì)調(diào)查、資源勘查工作提供的產(chǎn)品和服務(wù)主要是地質(zhì)資料、礦產(chǎn)儲(chǔ)量等信息產(chǎn)品,具有消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性。但是,有的地質(zhì)信息是可以免費(fèi)獲得的,具有非排他性;有的地質(zhì)資料信息卻是可以收費(fèi)的(類似收費(fèi)高速公路),具有價(jià)格上的排他性。如果僅就地質(zhì)工作提供產(chǎn)品的公共物品性強(qiáng)弱而言:地質(zhì)調(diào)查中的成礦調(diào)查、規(guī)劃、示范勘查等基礎(chǔ)性地質(zhì)信息調(diào)查評(píng)價(jià)等工作有的提供的是公共物品、有的屬于價(jià)格上排他(可以收費(fèi))準(zhǔn)公共物品(如為獲得探礦權(quán)而提供的地質(zhì)成礦信息);資源勘查中的預(yù)查、普查、詳查、勘探工作提供的價(jià)格上排他的(可以收費(fèi))準(zhǔn)公共物品(如為獲得采礦權(quán)而提供的地質(zhì)礦產(chǎn)品儲(chǔ)量信息);礦產(chǎn)開(kāi)采工作(基建、采礦、加工)提供的礦產(chǎn)品(實(shí)物)則是私人物品。為了提高效率,準(zhǔn)公共物品一般都可以引入市場(chǎng)機(jī)制,交給企業(yè)去運(yùn)作(如資源勘查工作)。即使是公共物品性的地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目,也可以運(yùn)用激勵(lì)政策,積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,優(yōu)選項(xiàng)目承擔(dān)單位(其中包括商業(yè)性地勘企業(yè))。21世紀(jì)初期,地勘單位的市場(chǎng)化改革就是出于這個(gè)原因。由于當(dāng)時(shí)的改革是在原事業(yè)單位體制下運(yùn)營(yíng)的,便出現(xiàn)了“事企不分”的種種弊端。
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,自然壟斷的基本屬性是成本次可加性。對(duì)單一產(chǎn)品的自然壟斷而言,規(guī)模經(jīng)濟(jì)是自然壟斷的充分條件。地勘產(chǎn)業(yè)存在自然壟斷性,決定了多個(gè)單位和企業(yè)在同一個(gè)區(qū)域同時(shí)勘查,或在同一開(kāi)采點(diǎn)同時(shí)采礦作業(yè)是不經(jīng)濟(jì)的。為了保護(hù)資源,避免重復(fù)探礦和開(kāi)采帶來(lái)的無(wú)效率,一方面需要做大做強(qiáng)資源勘查開(kāi)采單位和企業(yè);另一方面需要專門的管理部門行使行政職能,對(duì)地勘行業(yè)的進(jìn)入進(jìn)行必要的規(guī)制。
地調(diào)、勘查產(chǎn)品和服務(wù)的雙重不確定性是一般商品不具備的獨(dú)有特性。通常,市場(chǎng)信息是不對(duì)稱的,一般商品(即使是古董)都是圍繞預(yù)期價(jià)格的不確定性展開(kāi)交易的。地調(diào)、勘查工作的產(chǎn)品和服務(wù)則不然,能作為商品在市場(chǎng)中交換的主要是獲得地質(zhì)信息以后的探礦權(quán)和采礦權(quán)。這些信息不但存在著預(yù)期價(jià)格的不確定性,還存在著礦產(chǎn)資源品質(zhì)和儲(chǔ)量的不確定性。雙重不確定性,一方面為經(jīng)營(yíng)礦權(quán)、運(yùn)作礦權(quán),推動(dòng)市場(chǎng)化改革提供了理論依據(jù);另一方面又使改革面臨著新的課題。如若改革不當(dāng),簡(jiǎn)單地把提供準(zhǔn)公共物品的勘查單位推向市場(chǎng),進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng),便會(huì)導(dǎo)致為了追逐利潤(rùn)最大化,企業(yè)很可能會(huì)為自身獲得采礦權(quán)而隱瞞富礦地質(zhì)資源信息,為把采礦權(quán)賣個(gè)好價(jià)錢而夸大貧礦地質(zhì)資源信息,導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)。
地勘產(chǎn)品和服務(wù)是只允許在市場(chǎng)中有限度交易的商品,這是其社會(huì)屬性所決定的。為了維護(hù)國(guó)家利益和經(jīng)濟(jì)安全,政府必須掌控地勘工作提供的信息產(chǎn)品與實(shí)物產(chǎn)品,必須擁有定向配置權(quán)和決定礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備權(quán),為重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供配套資源,為優(yōu)勢(shì)礦業(yè)企業(yè)配置后備資源。資源調(diào)查和勘查產(chǎn)品和服務(wù)(如探礦權(quán)和采礦權(quán))只允許有限度地在市場(chǎng)中交易的性質(zhì),是其經(jīng)濟(jì)屬性必須讓位于社會(huì)屬性的又一表現(xiàn),表明地勘單位市場(chǎng)化改革不能簡(jiǎn)單地“市轉(zhuǎn)企”。
外部性是普遍存在的,未被市場(chǎng)包括在內(nèi)的額外成本及收益被稱為外部性。就地勘單位的勘查和礦產(chǎn)開(kāi)采工作而言,既可以為下游產(chǎn)業(yè)提供礦產(chǎn)品而產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)性(正外部性);管理不當(dāng),還會(huì)因亂勘亂挖對(duì)自然環(huán)境造成嚴(yán)重破壞,產(chǎn)生很強(qiáng)的外部非經(jīng)濟(jì)性(負(fù)外部性)。處理好資源與開(kāi)采、發(fā)展與環(huán)境的矛盾,提高礦產(chǎn)資源綜合效益,建立相應(yīng)的地勘工作的管理和監(jiān)督新機(jī)制,是地勘管理工作不可或缺的又一項(xiàng)重要的改革任務(wù)。
地勘行業(yè)屬基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),還是當(dāng)前的瓶頸產(chǎn)業(yè)。這是由地勘產(chǎn)業(yè)工作的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性,以及短缺性決定的,這些性質(zhì)決定了地勘產(chǎn)業(yè)是需要國(guó)家扶持的產(chǎn)業(yè)。
地勘單位工作的基礎(chǔ)性主要包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)支撐性、強(qiáng)必需品性、大初始固定資產(chǎn)投入性、強(qiáng)資本密集性和資產(chǎn)地點(diǎn)專屬性等。地勘業(yè)處在社會(huì)再生產(chǎn)的始端,其先導(dǎo)性主要體現(xiàn)在必須率先發(fā)展,以支持和保障下游產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)行上。
地勘產(chǎn)業(yè)是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)各部門提供資源保障,關(guān)系國(guó)家核心利益和未來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),具有很高的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度,其正常效應(yīng)明顯超過(guò)地勘產(chǎn)業(yè)本身,對(duì)一系列廣泛的相關(guān)工業(yè)部門乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)有顯著的帶動(dòng)效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)。所以,地勘產(chǎn)業(yè)不僅是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈,也是財(cái)富的主要來(lái)源,需要國(guó)家和政府在經(jīng)濟(jì)政策、資源分配、外部保護(hù)等方面予以具有前瞻性的重點(diǎn)扶持。
改革必須遵循社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。換句話說(shuō),經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性是決定未來(lái)地勘單位的改革取向與路徑的重要依據(jù)。從以上分析可以看出,地勘單位產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性在工作的不同階段、不同部門是不同的。如,地質(zhì)調(diào)查工作具有“公眾利益”性,其產(chǎn)品為公共物品或準(zhǔn)公共物品,社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)特性具有一致性,且直接收益較低、一般企業(yè)不愿意或無(wú)力參與。所以其改革的取向可以擇定為公益性地調(diào)工作,同時(shí)需要設(shè)計(jì)必要的激勵(lì)約束機(jī)制,促進(jìn)其提高效率。再如,資源勘查工作具有準(zhǔn)“公眾利益”性,其產(chǎn)品(采礦權(quán)信息)為準(zhǔn)公共物品,兩者盡管也具有一致性,但為提高效率,可以把資源勘查單位推向市場(chǎng),進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)營(yíng)??梢?jiàn),資源勘查部門的改革難點(diǎn)是其工作既要承擔(dān)公益性任務(wù),又要施行商業(yè)性運(yùn)營(yíng),這也是為什么會(huì)提出“帶事業(yè)帽、走企業(yè)路”的又一種詮釋。又如,礦產(chǎn)開(kāi)采工作提供的是私人物品(礦產(chǎn)品),但它是與資源勘查緊密相關(guān)的工作,面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的資源勘查工作與低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的礦產(chǎn)開(kāi)采工作,在追求高收益的驅(qū)動(dòng)下,商業(yè)性資源勘查企業(yè)必然會(huì)輕勘查,轉(zhuǎn)而重開(kāi)采。這就要求,必須妥善處理好“公眾利益”性(低效率)與有效性(會(huì)降低公共性)、地質(zhì)調(diào)查與勘查、勘查與開(kāi)采,資源保護(hù)與環(huán)境、“事與企”、“公與商”、改革與穩(wěn)定等一系列矛盾和問(wèn)題,這是地勘單位改革的難度所在。其中科學(xué)推進(jìn)“事企分開(kāi)”、“公商分離”是解決上述矛盾的關(guān)鍵。
“事企分開(kāi)”、“公商分離”的核心問(wèn)題是“分”,是針對(duì)地勘產(chǎn)業(yè)上下游各部門的差異和交互重疊的社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性,加上原有體制等因素影響下的如何“分”。根據(jù)地勘產(chǎn)業(yè)鏈中的地質(zhì)調(diào)查→資源勘查→礦產(chǎn)開(kāi)采等上下游不同階段,進(jìn)行“橫切”拆分,可以形成以下5種類型的方案組合:①地質(zhì)調(diào)查、資源勘查、礦產(chǎn)開(kāi)采合為一體(簡(jiǎn)稱“調(diào)勘采一體”)。這是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單純考慮地勘產(chǎn)業(yè)的公益性、不顧效率的不可取方案。②地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)開(kāi)采合為一體(簡(jiǎn)稱“調(diào)采一體”)。這種分類是一種既不遵循地質(zhì)勘查業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)行規(guī)律,又會(huì)導(dǎo)致更為嚴(yán)重的“事企不分”、“公商混合”不切合實(shí)際的方案。③地質(zhì)調(diào)查、資源勘查、礦產(chǎn)開(kāi)采完全分拆為三個(gè)獨(dú)立的單位(簡(jiǎn)稱“調(diào)、勘、采獨(dú)立”)。此方案忽略了資源勘查工作是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)大、一般企業(yè)是無(wú)力或不愿意進(jìn)入的部門,結(jié)果會(huì)無(wú)法保障地質(zhì)勘探準(zhǔn)公共物品的有效供給,所以這種方案也不可取。④地質(zhì)調(diào)查和資源勘查合為一體(簡(jiǎn)稱“調(diào)勘一體”)。這是一種難以提高地質(zhì)調(diào)查和資源勘查運(yùn)行效率,無(wú)法保障地質(zhì)勘查信息產(chǎn)品有效供給的不可取的方案。⑤單獨(dú)分拆地質(zhì)調(diào)查,資源勘查與礦產(chǎn)開(kāi)采合為一體(簡(jiǎn)稱“勘采一體”)。該分類方案能否有效施行,取決于改革既定目標(biāo)和保障運(yùn)行的基本條件是否到位,取決于是否存在實(shí)力強(qiáng)大的大型礦山企業(yè)或企業(yè)集團(tuán),能否真正做到“以勘補(bǔ)調(diào)”、“以采哺勘”?!皟?nèi)蒙做法”和發(fā)達(dá)國(guó)家地勘產(chǎn)業(yè)基本采用的是此種類型。如果條件不具備,地勘局下屬單位的礦產(chǎn)開(kāi)采實(shí)力不強(qiáng),不能很好地做到“以采哺勘”,則應(yīng)待條件具備后,方能過(guò)渡到完全商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。
為此,求解“公商分離”的改革命題,關(guān)鍵是如何通過(guò)“分”,建立起公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地勘工作分體運(yùn)行基本體制,以及“勘采一體”新的運(yùn)行體制。任務(wù)是:做精做強(qiáng)公益性地調(diào)單位,做大做強(qiáng)商業(yè)性地勘企業(yè);使公益性的地質(zhì)工作充滿活力,商業(yè)性的地勘工作到市場(chǎng)中搏擊,并能很好的完成它必須承擔(dān)的公益性任務(wù)。要根據(jù)地勘工作發(fā)展的要求,朝著傳統(tǒng)地質(zhì)向大地質(zhì)、大環(huán)境、大資源、大服務(wù)轉(zhuǎn)變的這一方向,著力解決哪些地勘部門需要進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)(商業(yè)性經(jīng)營(yíng)),哪些要進(jìn)行福利性經(jīng)營(yíng)(不以盈利為目的的公益性經(jīng)營(yíng)),做到既保證供給,又能避免福利性經(jīng)營(yíng)的低效率。同時(shí),面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的資源勘查工作的與低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的礦產(chǎn)開(kāi)采工作,施行“勘采合一”的商業(yè)性資源勘查工作運(yùn)營(yíng)制度,“以采哺勘”就顯得十分重要。只有先“以采哺勘”,才能逐步步入“以勘促采”良性循環(huán),其中形成實(shí)力強(qiáng)的商業(yè)地勘單位的前提是地質(zhì)開(kāi)采必須強(qiáng),有哺勘的能力。所以,政策傾斜的重心應(yīng)扶持改革轉(zhuǎn)型中的國(guó)有商業(yè)性資源勘查企業(yè),使其在企業(yè)化的道路上走得更好。
針對(duì)當(dāng)前地勘單位的改革難,不能很好的找準(zhǔn)方向的問(wèn)題,從經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性切入,重點(diǎn)分析了地勘單位的多種基本屬性,提出了地勘單位改革的取向與路徑選擇,得出了如下結(jié)論:一是從總體上看,地勘單位和產(chǎn)品不單單具有公益性和公共物品性,而且還存在自然壟斷性、外部性、雙重不確定性、市場(chǎng)準(zhǔn)交易性等經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性。二是地勘產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈中的地質(zhì)調(diào)查、資源勘查、礦產(chǎn)開(kāi)采三個(gè)部門有著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性,社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性交互重疊和差異,加上原有體制等因素的影響,是造成定性難、分類難這一地勘單位長(zhǎng)期以來(lái)理不順、解不開(kāi)難題的主要原因。三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性,地勘產(chǎn)業(yè)的上下游各部門可以選擇單獨(dú)分拆地質(zhì)調(diào)查,將資源勘查與礦產(chǎn)開(kāi)采合為一體(簡(jiǎn)稱“勘采一體”)的路徑進(jìn)行改革。四是該改革方案能否有效施行,取決于如何通過(guò)科學(xué)的“分”,建立起公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地勘工作分體運(yùn)行體制,其中一個(gè)重要的實(shí)施條件是必須著力培育實(shí)力強(qiáng)大的勘采一體企業(yè)或企業(yè)集團(tuán),真正做到“以勘補(bǔ)調(diào)”、“以采哺勘”。
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