國外礦業(yè)權出讓方式研究及對我國的借鑒

李洪嬪

(中國礦業(yè)聯(lián)合會，北京 100013)

1 國外礦業(yè)權出讓遵循的機制和原則

礦業(yè)權的出讓方式在不同國家表現(xiàn)形式不同，這與每個國家的經濟、政治體制以及礦產資源所有權歸屬有關，也與每個國家的礦產資源勘查開發(fā)的法律歷史演變有關。世界上多數(shù)國家的法律都規(guī)定礦產資源屬于國家所有或是由國家控制。其產權的出讓方式，通常遵循協(xié)商和非協(xié)商兩種機制。在協(xié)商機制下，投資商與政府礦業(yè)管理部門通過談判，達成一致意見后，獲得礦業(yè)權。非協(xié)商機制在礦產資源的稀缺度不高的時期或地區(qū)適用較為普遍。

礦業(yè)權作為公共資源的產權，其一級出讓市場都由國家壟斷，出讓方式一般受到時間、資源價值、行政權力等多種因素影響，主要堅持四種出讓原則，即先來先取得、先來先考慮、政府運用行政裁量權選擇礦業(yè)權受讓人、招標拍賣方式等原則。

2 國外礦業(yè)權的主要出讓方式

通過對國外主要礦業(yè)大國礦業(yè)權出讓情況的調研和礦業(yè)權出讓方式的分析，不同國家根據(jù)本國情況采取不同的出讓方式，主要有申請授予、協(xié)議授予、招標授予、拍賣授予和委托經營等。

2.1 申請授予

這是常見的一種礦業(yè)權出讓方式，原則是早申請者優(yōu)先授予，申請人只需辦理簡單的申請、注冊登記、標樁立界手續(xù)即可，政府實行監(jiān)督管理，并取得所有者權益。國外對礦產前景很不明朗的區(qū)塊，首次申請?zhí)降V權一般采用這種方式。國外的探礦權與我國的探礦權有較大的區(qū)別，所申請和出讓的基本上都是礦業(yè)開采的空白區(qū)，或未發(fā)現(xiàn)有經濟價值的地區(qū)。勘查者往往要經過一個大范圍找礦、勘查、逐漸縮小勘查范圍的過程。因此，許多國家都采用申請授予的方式出讓礦業(yè)權。

2.2 協(xié)議授予

原則是經過協(xié)商談判達成協(xié)議。發(fā)展中國家和發(fā)達國家情況有所不同。如印度尼西亞和巴布亞新幾內亞等一些發(fā)展中國家，常常通過政府與外國礦業(yè)公司之間的“工作合同”形式將礦業(yè)權出讓。這類合同具有法律約束力，實際上是一種法律補充文本，有別于一般平等民事主體之間的經濟合同。一些發(fā)達國家如西澳大利亞，采用協(xié)議方式出讓礦業(yè)權時，由政府與一些大公司就某個重要礦產地或某個重大項目的礦業(yè)權出讓達成協(xié)議，其中協(xié)議各條款經雙方商定，明確雙方的權利義務，甚至對權利金費率及繳納方式也做出具體規(guī)定。這種出讓方式，特別適用于政府為調整經濟結構實施產業(yè)政策需要給予傾斜的項目。

2.3 招標授予

招標出讓方式的原則是投標方案優(yōu)者獲勝。但不同的國家有不同的適用范圍。如澳大利亞新南威爾士州、塔斯馬尼亞州等及瑞典，僅對具備條件的礦產適用，如對位于礦產儲備帶內的礦產資源探礦權和采礦權的出讓執(zhí)行招標制。美國對于可租讓礦產，特別是油氣、煤炭、磷酸鹽等礦產及可銷售礦產，如建材礦產等，常用招標制。多數(shù)國家在含油氣區(qū)塊的礦業(yè)權出讓時，常用此方式。

2.4 拍賣授予

拍賣是礦業(yè)主管部門代表政府就礦業(yè)權的出讓公開叫價，最終是價高者得。如美國以現(xiàn)金紅利的方式拍賣可租讓礦產的礦業(yè)權，特別是對那些推斷礦化潛力好的地區(qū)。許多國家對被取消、放棄及因其他原因由政府收回的礦業(yè)權，采用公開拍賣方式重新出讓。

2.5 委托經營

委托經營，是國家對某些特別重要的特種礦產的勘查和開發(fā)采用的一種出讓方式，即政府直接委托有關的政府機構或國營公司開發(fā)。如印度尼西亞政府所屬的原子能機構，受部長直接委托，進行放射性礦產的勘查和開發(fā)工作。

綜上所述，在礦業(yè)權出讓中，以上幾種方式并存，各有側重并互為補充。不同國家根據(jù)本國情況，選擇不同的配套組合方式，構成兩權出讓的基本框架體系。

3 幾個主要礦業(yè)大國的礦業(yè)權出讓方式

3.1 美國的礦業(yè)權出讓方式

根據(jù)對礦業(yè)自身開發(fā)規(guī)律的認識和總結，目前美國礦業(yè)法律、法規(guī)中規(guī)定，按礦種的不同確定不同的出讓方式。美國分陸上礦產及水域礦產兩大類分別管理。陸上礦產根據(jù)在國民經濟發(fā)展中的作用、意義和供求狀況分三類，第一類為“可標界”礦產，包括除銅、鉛、鋅外的金屬礦產和石膏、金剛石、寶石、沸石等非金屬礦產；第二類為“可租讓”礦產，包括油氣、煤、銅、鉛、鋅、硫、磷、鉀等重要礦產；第三類為“可銷售”礦產，包括砂、礫、石、黏土等建筑材料。

美國對“可標界”礦產執(zhí)行“自由進入及特許制度”，即采用申請授予方式出讓，出讓手續(xù)簡單，只要簡單的申請及登記(立樁標界)即可，并且取得礦權不需要繳納費用，國家在開采過程中從征收的礦地租金和權利金中得到利益。

美國政府對可租讓礦產采取非競爭性和競爭性的礦業(yè)權管理，前者是用于礦產資源情況不明朗的開放租讓的公有土地，后者是用于礦產資源情況已經較為明朗的開放租讓的公有土地，或者是主管部門認為找礦風險較小的其他地區(qū)。對于競爭性的租地，主要是通過招標來出讓的。通常主管部門每年都要進行3～4次公開的競爭性礦業(yè)權的招標租讓活動。投標的公司或個人了解情況后，有競標意向的要準備好資料和資金向主管部門申請。開標那天，由主管部門主持，招標工作人員公布各個投標的現(xiàn)金紅利標金數(shù)。如果都沒有達到主管部門內定的標底，這一次則不租讓出礦地。如果有數(shù)家超過標底數(shù)，取標金最高者中標，由此而獲得競爭性礦地的租讓權。此后，中標人要書面填寫一份正式的標書，并立即支付五分之一的現(xiàn)金紅利標金。余下的五分之四，在主管部門辦理完標書手續(xù)(2～4周)，中標人拿到此文書時一次繳清。

對于可銷售礦產，聯(lián)邦政府主要是通過競爭性銷售辦法來授讓礦業(yè)權。由于這類礦產不需要復雜的勘查工作，資源情況基本明了，故土地局把它們作為國家財產出售。

3.2 加拿大的礦業(yè)權出讓方式

加拿大是聯(lián)邦制國家，根據(jù)加拿大憲法，礦產資源管理權由聯(lián)邦政府與省政府分享。聯(lián)邦政府負責沿海大陸架的礦產資源的管理和全國鈾礦資源的統(tǒng)一管理，以及印第安保留地、國家公園的公有土地內的礦產資源的管理。省內的礦產資源歸當?shù)厥≌芾怼?/p>

加拿大的不列顛哥倫比亞省、馬尼托巴省、紐布倫瑞克省、紐芬蘭-拉布拉多省、安大略省、魁北克省、薩斯喀徹溫省，以及努納維特地區(qū)、育空地區(qū)與西北地區(qū)的采礦權采用“自由進入”制。該機制允許個人和公司自行標樁申請，然后通過與政府簽訂租約獲得采礦權。采礦權獲得原則是先到者先得。

根據(jù)“自由進入”制，凡是開放準許進行勘探和開發(fā)的公共或私人土地，個人可進入開采礦產資源并標樁申請。大多數(shù)省和地區(qū)要求在標樁申請前，必須要獲得勘探許可或類似的許可證。在標樁申請完成后，進行標樁申請的人在當?shù)赜嘘P部門登記，一般為省采礦登記部門。申請人對所申請批準的土地不得任其閑置，通常必須在場地上實施特定的作業(yè)。在某些情況下，還必須向省或地區(qū)報告礦產資源情況以及申請人是否有意對其進行開發(fā)。一般情況下，根據(jù)“自由進入”制，只要申請符合規(guī)定，又符合適用法律的最低要求，申請人就有權進而申辦并領取該土地的采礦租約，開采其中的礦產資源。

3.3 蒙古的礦業(yè)權出讓方式

申請授予是蒙古國礦業(yè)權出讓的主要方式。2006年新修訂的《蒙古礦產資源法》規(guī)定，勘探許可證頒發(fā)給最先提出申請并登記的符合該法規(guī)定條件的法人。申請人應按固定格式向國家行政機關提出申請辦理勘探許可證，并附上相應的資料。并規(guī)定對勘探許可證所屬場地，只有該許可證持有人有權申請礦產資源開采許可證，申請書應附有在國家行政機關統(tǒng)一監(jiān)制的地圖上標注礦區(qū)各角點，按度、分、秒標明其坐標的附件。

該法規(guī)定勘探許可證有效期已屆滿而持證人未申請開采許可證時，將通過招標方法向該場地頒發(fā)開采許可證。此外，對用國家預算資金勘探確定儲量的場地，也以招標方式審批頒發(fā)開采許可證。

3.4 俄羅斯的礦業(yè)權出讓方式

在俄羅斯，地下資源以許可證形式提供使用，許可證是證明所有者有權使用礦區(qū)的憑證。礦區(qū)使用權依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦地下資源法》的規(guī)定，基本上是采用招標和拍賣的方式出讓。由國家礦產資源儲備管理機關或其他地方機關，決定俄聯(lián)邦主體內礦區(qū)使用權的競標、決定競標委員會的組成和工作程序、確定競標的條件和程序。而俄聯(lián)邦內海、領海和大陸架礦區(qū)的競標，應由俄聯(lián)邦政府決定，競標結果在礦區(qū)使用權競標后30天內做出決定。

礦區(qū)使用權招標的基本標準是：礦區(qū)地質研究和利用方案的科技水平、采礦回收率，對本地區(qū)社會經濟發(fā)展的貢獻，有關方案的實施期限，保護資源和環(huán)境的措施效果以及國家安全利益等。礦區(qū)使用權進行競標至少要提前90天，在國家礦產資源儲備管理機關或其地方機關指定的大眾媒體上進行公告。礦區(qū)使用權公開競標只有一家參加而未能舉行時，只要符合公開競標條件，可以向競標者頒發(fā)礦區(qū)使用權許可證。

拍賣是俄羅斯礦業(yè)權出讓的另一種主要形式。礦區(qū)使用權的拍賣，由國家礦產資源儲備管理機關或其他地方機關決定俄聯(lián)邦主體內礦區(qū)使用權的拍賣、決定拍賣委員會的組成和工作程序、確定拍賣的條件和程序。而俄聯(lián)邦內海、領海和大陸架礦區(qū)的拍賣，應由俄聯(lián)邦政府決定，拍賣結果在礦區(qū)使用權拍賣后30天內做出決定。礦區(qū)使用權拍賣的主要標準是：獲得礦區(qū)使用權一次性交納的使用費數(shù)額。礦區(qū)使用權進行公開拍賣，至少提前45天，在國家礦產資源儲備管理機關或其地方機關指定的大眾媒體上進行公告。在采用產品分成協(xié)議時，由俄聯(lián)邦法律確定礦區(qū)使用權的拍賣的程序和條件。

3.5 南非的礦業(yè)權出讓方式

南非于2004年頒布了新的《礦產和石油資源開發(fā)法》，2009年4月21日通過修訂案，對其加以修訂。該法是管理南非礦產勘探和合理開采活動的基本法律。該法規(guī)定，任何人申請?zhí)降V權必須以法定的方式向礦產能源部部長提出申請，并交納一定的申請費，該申請費是不予退還的。采礦權也是經申請授予的，為取得某一礦區(qū)的開采權，申請者要提供開采計劃、預先制定的社會計劃、用工計劃、社會和用工計劃的財政支持計劃、增加弱勢群體在生產經營中的機會以及改善經濟社會福利計劃。

綜上所述，國外主要礦業(yè)大國的礦業(yè)權出讓方式，包括申請授予、協(xié)議授予、招標授予、拍賣授予和委托經營等，但各國采用的具體出讓方式是不同的。不同國家根據(jù)本國國情采用不同的出讓形式、出讓原則及出讓條件，由于礦產資源的特殊性，即使同一種形式在不同國家也賦予其不同內容。

4 國外礦業(yè)權出讓方式值得我國借鑒之處

我國礦業(yè)權出讓方式，目前有批準申請、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌等五種方式。我國礦業(yè)權分類出讓制度及出讓方式，基本適應礦產資源勘查開發(fā)管理實際，但存在問題仍比較突出。礦業(yè)權分類出讓制度，法律規(guī)定太原則，不易于操作、與實際不符；礦業(yè)權設置環(huán)節(jié)不科學，操作不統(tǒng)一、不規(guī)范；市場炒作嚴重、管理難度大等。同時，也反映出由于我國礦政管理體制機制不順，造成了地方政府靠礦業(yè)權出讓增加財政收入、國家與地方政府目標不一致、暗箱操作、缺乏信息公開及完善的監(jiān)督機制等影響礦業(yè)權分類出讓制度實施的問題。研究顯示，申請在先方式存在的問題，主要表現(xiàn)在法律制度規(guī)定不明確和配套保障機制建設不足方面；協(xié)議方式存在的問題，主要表現(xiàn)在法律規(guī)定不易操作，與實際情況不符；招拍掛方式的問題，主要集中在操作層面的不規(guī)范、不統(tǒng)一。

4.1 根據(jù)本國國情選擇礦業(yè)權出讓方式

借鑒國外的礦業(yè)權出讓經驗，我國在選擇礦業(yè)權出讓方式的過程中，也應當充分考慮國情尤其是我國的礦產資源特點，不能機械模仿國外的礦業(yè)權出讓方式。各種出讓方式各有所長，各有所短，因此，要根據(jù)不同情況和條件選擇不同的出讓方式，多種方式相結合。

各國的出讓方式，一般受到時間、資源價值、行政權力等因素影響，出讓方式的影響因素和授予的條件值得我國借鑒。如，申請授予的條件：前景很不明朗的區(qū)塊、首次申請?zhí)降V權；招標授予的條件：礦區(qū)范圍較大的可銷售礦產；拍賣授予的條件：推斷礦化潛力好的地區(qū)以及對被取消、放棄及因其他原因由政府收回的礦業(yè)權的重新出讓；協(xié)議授予的條件：調整經濟結構實施產業(yè)政策需要給予傾斜的項目。發(fā)達國家一般作為重要項目或礦產地的出讓方式，發(fā)展中國家一般作為與國外合作項目的出讓方式。

4.2 適當以競爭性方式出讓礦業(yè)權

采用招標、拍賣等競爭性的方式授予礦業(yè)權，是多數(shù)礦業(yè)大國的做法。競爭因素是礦產資源勘查開發(fā)主體的投資期望，以競爭性方式出讓礦業(yè)權，符合市場經濟中由市場供求關系和資源稀缺程度形成價格的要求，能夠最大程度地實現(xiàn)礦產資源所有者的利益。招標、拍賣授予方式與申請授予方式相比，有明顯的優(yōu)點，即透明、阻止投機、選擇出讓給合適的權利人、可為國家產生附加收入等，但也存在著出讓成本高、主觀性強、自由裁量性和貪腐等缺點。市場投資本身具有盲目性的特點，單純以競爭因素來選擇礦業(yè)權出讓方式，無法避免炒作礦業(yè)權的經濟泡沫現(xiàn)象，不利于礦產勘查開發(fā)行業(yè)的穩(wěn)定。因此，在礦業(yè)權出讓中要適當引入競爭，既要發(fā)揮市場的作用，也要有國家的宏觀調控。

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