藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證期限問題淺析

白曉黎，陳朝峰（1.河南科技大學第一附屬醫(yī)院，洛陽市471003；.洛陽市食品藥品監(jiān)督管理局，洛陽市471000）

藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證期限問題淺析

白曉黎1＊，陳朝峰2（1.河南科技大學第一附屬醫(yī)院，洛陽市471003；2.洛陽市食品藥品監(jiān)督管理局，洛陽市471000）

目的：為完善藥品監(jiān)督行政執(zhí)法程序，提高行政執(zhí)法效率提供參考。方法：對我國藥品監(jiān)督行政處罰程序期限不明的弊端進行分析，通過文獻綜述總結訴訟制度中關于舉證期限的規(guī)定，借以對藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證舉證期限和舉證責任分配提出建議。結果與結論：調查取證舉證期限和舉證責任分配成為藥品監(jiān)督行政處罰案件辦理的限速步驟。通過借鑒我國三大訴訟制度關于舉證期限等的規(guī)定，建議藥品監(jiān)督行政處罰案件辦理中調查取證舉證期限及舉證責任劃分可根據現有的行政處罰案件分類分級制度分別作出設定，明確舉證期限的確定部門、期限延長程序及逾期提供證據的法律后果，明確監(jiān)管部門和相對人舉證責任的劃分。

藥品監(jiān)督；行政處罰；調查取證；舉證期限；舉證責任分配

調查取證是行政機關對于立案處理的案件，為查明案情、收集證據而依法定程序進行的專門活動，是行政處罰案件自立案至結案必經的重要階段，也是對違法行為定性和實施行政處罰的前提。調查取證工作的質量直接影響到行政機關執(zhí)法工作能否順利進行。隨著立法的嚴密，各類行政許可、行政審批事項的辦理時限已經得到明確規(guī)定，但是一件行政處罰案件自立案至結案完成的每個階段的執(zhí)法工作應當多長時間完成、行政機關應當在多長時間內作出行政處罰決定，相關法律法規(guī)并沒有作出全面規(guī)定，這就影響了行政處罰案件的辦理質量和效率。本文擬就藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證期限問題作一淺析，旨在為完善藥品監(jiān)督行政執(zhí)法程序、提高行政執(zhí)法效率提供參考。

1 藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證期限不明的弊端

隨著社會經濟的發(fā)展，行政處罰案件已涉及經濟、社會生活的方方面面，對公民、法人以及其他組織的活動產生日益重要的影響，行政處罰期限不明的弊端已經凸顯，易造成行政處罰案件辦理拖沓、效率低下，甚至不了了之。如果明知存在違法行為，卻因調查取證或當事人舉證不力而未及時作出行政處罰，會使受害人權益或者公共秩序和社會利益得不到有效保護，不僅有損執(zhí)法活動的嚴肅性，也會損害相關人員的切身利益。

盡管有關部門已經認識到行政處罰期限不明的種種弊端，但是目前也僅有少數一些法律、法規(guī)在制定關于實施行政處罰的程序規(guī)則時就本部門行政處罰案件的辦理期限作出了規(guī)定。例如《治安管理處罰法》規(guī)定，公安機關辦理治安案件的期限，一般自受理之日起不得超過30日。而2003年7月1日起施行的《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》[1]（下簡稱《規(guī)定》）（國家食品藥品監(jiān)督管理局局令第1號）對作出行政處罰決定的期限并未明確規(guī)定。究其原因，行政處罰案件的辦理是一個復雜的過程，涉及到公民、法人以及其他組織的相關利益，隨著“以人為本”的立法與執(zhí)法理念愈來愈深入到經濟、社會生活的各個層面，辦理行政處罰案件的過程中，如何精準、高效地收集證據和認定違法事實正日益成為難點與焦點集中的關鍵環(huán)節(jié)。

行政處罰案件的辦理過程一般為立案、調查取證、調查終結、案件合議、法制審批、行政處罰告知、制作行政處罰決定書并送達、案件執(zhí)行?？陀^的違法情節(jié)事實是藥品監(jiān)督管理部門作出行政處罰的前提，辦理行政處罰案件應當對當事人的違法情節(jié)事實進行依法調查。相對人的違法事實必須要有證據予以證實，否則不能作出行政處罰決定。因此，調查取證是藥品監(jiān)督行政處罰條件的核心內容。

理論上，行政處罰的作出與法院判決的作出一樣，在案件實體上也存在一個認定事實、適用法律的過程。能否認定行政相對人存在違法事實行為，行政主體應運用在執(zhí)法程序中依法有效固定的證據加以證明。有時執(zhí)法程序中固定的證據并不足以充分證明相對人存在違法行為，這時就涉及到舉證期限和舉證責任分配規(guī)則的應用。雖然目前我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，但總結世界各國行政程序法中關于舉證責任分配和舉證期限的規(guī)定，一致認為，當行政機關依職權作出不利于相對人的行政決定時，應在行政程序中承擔舉證責任，在行政訴訟中也承擔舉證責任；行政執(zhí)法機關在無法律特別規(guī)定的情況下，不能隨意改變舉證責任或設定舉證期限，將舉證責任轉嫁給行政相對人。

《藥品管理法》第六十四條、第六十五條規(guī)定了藥品監(jiān)督執(zhí)法人員針對藥品違法行為有調查取證權，但是對藥品監(jiān)管人員調查取證的權限范圍、程序以及當事人不予配合調查取證活動的法律責任并未作出規(guī)定，雖然行政相對人對行政主體的執(zhí)法活動有配合的義務，但只要不是違背法律規(guī)定而妨礙公務，并不會因對執(zhí)法人員的取證要求消極不作為而承擔不利的法律后果。沒有法律特別授權的行政機關不得采取人身搜查、住宅搜查等方法獲得證據，因而藥品監(jiān)管執(zhí)法人員只能靠宣傳、解釋法律法規(guī)和耐心規(guī)勸去完成調查取證工作，要想取得對據以作出行政處罰起決定作用的關鍵證據或者對當事人不利的證據很難。在案件調查過程中，執(zhí)法人員經常遇到當事人不能現場提供案件定性所需證明材料的情況，這其中有資料保管不善、一時間不易查找的因素，也不乏個別當事人并未按照藥品管理有關法律法規(guī)開展生產經營活動，同時保留相關資料記錄，而故意搪塞為轉移不利證據、消滅違法事實爭取時間。由于法律缺乏對舉證期限和舉證責任分配的具體規(guī)定，執(zhí)法人員往往不能采取更有效的手段深入調查，獲取突破性證據，而造成因調查取證陷入僵局，行政處罰案件久拖不決的情況時有發(fā)生。在執(zhí)法實踐中當事人提供證據及時與否，直接影響到案件調查過程，進而影響案件辦結時限和辦案效率。

目前，《行政處罰法》[2]以及《規(guī)定》對藥品監(jiān)督行政處罰案件的立案、告知、申訴、行政處罰決定等階段的時限已作出較為明確的規(guī)定，而未作出明確規(guī)定的調查取證舉證期限和舉證責任分配成為影響藥品監(jiān)督行政處罰案件辦理的限速步驟。

2 設定藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證舉證期限和舉證責任分配的法律參照依據

2.1 我國三大訴訟制度對于舉證期限等的規(guī)定

我國三大訴訟制度對于舉證期限有不同的規(guī)定，如《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》[3]第三十三條規(guī)定“人民法院應當在送達案件受理通知書和應訴通知書的同時向當事人送達舉證通知書。舉證通知書應當載明舉證責任的分配原則與要求、可以向人民法院申請調查取證的情形、人民法院根據案件情況指定的舉證期限以及逾期提供證據的法律后果。舉證期限可以由當事人協(xié)商一致，并經人民法院認可。由人民法院指定舉證期限的，指定的期限不得少于三十日，自當事人收到案件受理通知書和應訴通知書的次日起計算”；第三十四條規(guī)定“當事人應當在舉證期限內向人民法院提交證據材料，當事人在舉證期限內不提交的，視為放棄舉證權利。對于當事人逾期提交的證據材料，人民法院審理時不組織質證。但對方當事人同意質證的除外”；第三十六條規(guī)定“當事人在舉證期限內提交證據材料確有困難的應當在舉證期限內向人民法院申請延期舉證，經人民法院準許可以適當延長舉證期限。當事人在延長的舉證期限內提交證據材料仍有困難的可以再次提出延期申請，是否準許由人民法院決定”。

根據《行政訴訟法》[4]第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起10日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在前款規(guī)定的期限內提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起10日內向人民法院提出延期提供證據的書面申請。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后10日內提供證據。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。至于刑事訴訟沒有關于舉證時限的具體規(guī)定。

2.2 建議設定藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證舉證期限和舉證責任分配的相關內容

《民事訴訟法》[5]以及《行政訴訟法》對于舉證期限的規(guī)定，可供藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證活動借鑒。在藥品監(jiān)督行政處罰案件的辦理中引入調查取證舉證期限和舉證責任分配的概念，可以促使當事人積極舉證，提高調查效率，有利于防止因調查工作無限期地拖延進而使案件不了了之，防止證據上的“突然”襲擊，有利于行政執(zhí)法機關對違法行為問題的焦點和證據進行整理。

3 對藥品監(jiān)督行政處罰案件調查取證舉證期限和舉證責任分配設定的幾點建議

3.1 適用一般程序的普通行政處罰案件的調查取證舉證期限和舉證責任分配的設定

執(zhí)法實踐中，藥品行政處罰案件的調查取證工作往往在發(fā)現案件線索或決定是否立案期間即已開展，主要證據的收集已初步完成，需要應用舉證期限和舉證責任分配規(guī)定的絕大多數情況是應由當事人履行其主動配合行政執(zhí)法的義務，提供可能對其產生不利后果的證據。參照《民事訴訟法》和《行政訴訟法》關于舉證期限和舉證責任分配的規(guī)定，在藥品監(jiān)督行政處罰案件的調查中，明確劃分當事人的舉證責任，舉證期限可以由行政機關與當事人協(xié)商一致確定，在不能協(xié)商一致時，報請上級主管部門指定。具體期限以10個工作日較為合理，需要作出鑒定結論、檢驗報告的可根據鑒定、檢驗時間有關規(guī)定合理順延。

3.2 延長舉證期限的設定

當事人因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，在商定或指定的期限內提供證據材料確有困難的，應當在商定或指定期限屆滿前向藥監(jiān)部門提出延期提供證據的書面申請。藥監(jiān)部門準許延期提供的，當事人應當在正當事由消除后10日內提供證據。逾期仍未提供的，視為當事人沒有相應的證據證明其不存在違反藥品法律法規(guī)的行為。

適當延長舉證期限的主要目的在于保障行政處罰案件在合理期間內進行，避免調查處理無限期地遲延。是否延長舉證期限、具體延長多少期限以及舉證期限延長的次數，應當由藥監(jiān)部門確定。因此，藥監(jiān)部門應當合理確定延長舉證期限。為了便于藥監(jiān)部門確定舉證延長的具體期限，當事人在舉證期限延長申請書中，除列明具體理由之外，一般還應載明希望延長的期限，供藥監(jiān)部門作出延長舉證期限決定時參考。

3.3 適用聽證程序的重大復雜行政處罰案件可不設定調查取證期限

藥品監(jiān)督管理部門作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證、撤銷藥品或醫(yī)療器械批準證明文件或者予以較大數額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。對重大復雜行政處罰案件的劃定，依照當地省級人大常委會或者人民政府的具體規(guī)定執(zhí)行。此類案件案情復雜、影響重大，為確保徹底查清違法事實，準確定性，嚴厲打擊違法行為，同時充分保障當事人的合法權益，應參照刑事訴訟有關規(guī)定，對調查取證時限不作具體規(guī)定。

3.4 特別情況的規(guī)定

因特殊原因，無法在行政機關與當事人協(xié)商一致確定的期限內調查終結的案件，應當在規(guī)定辦結時限截止日之前，報請相關部門批準延長作出行政處罰決定時限。

4 結語

綜上，《規(guī)定》中增加藥品行政處罰案件調查取證舉證期限和舉證責任分配內容很有必要。隨著我國法律法規(guī)的不斷健全，無論是藥品監(jiān)管部門還是監(jiān)管相對人，都希望藥品行政案件辦理更加公正、公平、公開，最大限度維護自身的權利和利益，增加此部分內容后，有利于提高辦案的質量和效率。近來，我國《行政程序法》的制定已列入立法規(guī)劃。期待出臺后的《行政程序法》能夠對行政執(zhí)法機關在發(fā)現違法行為或者在立案后的調查取證過程中的舉證責任分配，以及應當在什么期限內舉證、作出行政處罰決定和逾期未作出行政處罰決定的法律后果、行政責任追究等問題作出明確規(guī)定。

[1] 國家食品藥品監(jiān)督管理局.藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定[S].國家食品藥品監(jiān)督管理局局令第1號，2003.

[2] 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國行政處罰法[S].中華人民共和國主席令第63號，1996.

[3] 最高人民法院.最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定[S].法釋[2001]33號，2001.

[4] 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國行政訴訟法[S].中華人民共和國主席令第16號，1989.

[5] 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國民事訴訟法[S].中華人民共和國主席令第76號，2007.

Time Limit of Investigation and Evidence Collection of Drug Supervision Administrative Punishment Case

BAI Xiao-li（The First Affiliated Hospital of He’nan University of Science and Technology，Luoyang 471003，China）
CHEN Chao-feng（Luoyang Food and Drug Administration，Luoyang 471000，China）

OBJECTIVE：To provide reference for perfecting drug supervision administrative procedure and improving efficiency of it.METHODS：Unclear time limit of administrative punishment on drug supervision in China was analyzed.Some suggestions were provided，involving time limit of evidence collection and proof of administrative punishment on drug supervision，the burden of proof，through the time limit of proof stated in litigation system were summarized by literature review.RESULTS&CONCLUSIONS：The time limit of evidence collection and the burden of proof are steps limiting speed for drug supervision administrative punishment cases.According to proof time limit in three litigation systems in China，it is suggested to set the time limit of evidence collection and the burden of proof according to the existing classification and grading system of administrative punishment cases.It is also suggested to clear regulatory authorities，the burden of proof，time extension and legal results due to overdue evidence provision.

Drug supervision；Administrative punishment；Investigation and evidence collection；Time limit of evidence collection；Burden of proof

R95

C

1001-0408（2011）33-3085-03

2010-11-21

2011-06-27）