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    建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)體系

    2011-02-12 07:34:50師軍鋒
    中國畜牧獸醫(yī)文摘 2011年6期
    關(guān)鍵詞:畜牧業(yè)公共服務(wù)畜牧

    師軍鋒

    (陜西省永壽縣動物疫病預(yù)防控制中心,永壽 713400)

    1 研究背景

    我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中具有基礎(chǔ)性地位,而畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中比重的大小已成為衡量現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展程度的重要標(biāo)志。當(dāng)前和今后一個時期,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)是農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作的一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù),提高畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要方面。加快畜牧業(yè)發(fā)展,對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,全面建設(shè)小康社會具有重大意義。而搞好動物防疫是確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的根本保障,禽畜的防疫、檢疫工作不僅關(guān)系到畜牧生產(chǎn)發(fā)展、增加農(nóng)民收入,而且關(guān)系到人們吃上放心肉,切斷人畜共患疾病傳播途徑,維護(hù)人民群眾生命健康的大事,所以我們開展了本項研究。

    2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)體系

    2.1 現(xiàn)狀

    近幾年,各地畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)改革的類型主要有3種:(1)原來站點不變。在改革中保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站基本不動,其隸屬關(guān)系不變、經(jīng)費(fèi)供給渠道不變、資產(chǎn)所有產(chǎn)權(quán)不變,重點在運(yùn)行機(jī)制上改革,在增強(qiáng)內(nèi)部活力上下功夫,在增加服務(wù)功能上下功夫。(2)建立技術(shù)綜合服務(wù)中心。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的7站8所合并為農(nóng)業(yè)技術(shù)綜合服務(wù)中心,人員統(tǒng)一調(diào)配,資產(chǎn)統(tǒng)一管理,工作統(tǒng)一安排。(3)職能分離。實行中心站與區(qū)域站管理,畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法、部分公益性只能由縣級畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé),藥品、飼料銷售等經(jīng)營性活動實行社會化管理,原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作人員部分進(jìn)入中心站,受委托承擔(dān)產(chǎn)地檢疫、品種改良等工作,并從事經(jīng)營性活動。其中,第3種形式在試點進(jìn)行,并有逐漸擴(kuò)大的趨勢。

    2.2 存在問題

    (1)市場供給的有限性、低效性與執(zhí)法難,決定了市場不可能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的有效供給主體。理論上講,政府財政不足,不能有效進(jìn)行公共服務(wù)供給時,市場供給是應(yīng)該存在的,它能夠從一定程度上彌補(bǔ)政府供給的缺失。但是,由于供給的客體是高成本,低收益,且收益周期較長的公共服務(wù),尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù),市場是無法做出有效配置的,甚至?xí)霈F(xiàn)無序的狀況。

    (2)縣鄉(xiāng)2級財政是中國5級財政管理鏈條的末端。一直以來,上級財政利用手中的行政權(quán)力下壓支出責(zé)任,緩解高端財政的困境成為一種合理的邏輯。但過分的向下安排支出任務(wù)反而降低財政資源的使用效率,縣鄉(xiāng)2級財政面對下壓的公共支出責(zé)任無力承擔(dān)時,就不可避免地要進(jìn)一步向下轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民,從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。目前,由于改革一直處于起步階段,相關(guān)的資金由省級財政劃撥當(dāng)?shù)卣?,再由區(qū)政府進(jìn)行公共服務(wù)各方面的轉(zhuǎn)移支付,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出只是其中的一部分。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠應(yīng)付公共支出,農(nóng)民購買服務(wù)的費(fèi)用并不高??梢坏┦〖壺斦辉僦С衷擁?,在相關(guān)公共財政欠缺的情況下,上述公共支出最終轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民的情況就有可能發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的持續(xù)發(fā)展不能離開省級以上財政的支持,從這個角度說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)不再單純是一項社會性的活動,而成為了政府的一項重要職能。

    3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)體系的構(gòu)建

    3.1 籌資機(jī)制

    長期以來,我國城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)籌資過程正好相反:前者自上而下,后者自下而上。這種戰(zhàn)略的弊端源于1978年以來的改革政策得到放大,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會政府轉(zhuǎn)換職能的同時不僅沒有解決資金來源,反而加重了資金匱乏。尤其1994年實施的分稅制和2000年開始進(jìn)行的以“三取消、兩調(diào)整、一改革"為主題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給發(fā)生了巨變?;鶎诱愒次s的同時,中央財政以及地方財政的上級財政對基層財政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小、不透明、缺乏規(guī)范,難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財政因鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)改革后的財政資金缺口,不可避免地出現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體的缺位現(xiàn)象,畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)也不例外。首先,中央政府的財政資金應(yīng)作戰(zhàn)略性調(diào)整——財政資金應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套傾斜。這樣使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)有了國家層面的財政資金和制度保障,有利于克服制度障礙。

    3.2 管理機(jī)制

    實行“以錢養(yǎng)事,定崗定責(zé),公開招聘,動態(tài)管理”。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來的畜牧獸醫(yī)站所整體改制,實現(xiàn)人員身份置換,即由單位人轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)人,在改制后的服務(wù)中心實行競爭機(jī)制,進(jìn)一步將人員分化,一部分成為公益性服務(wù)的主體,獲得政府財政用于畜牧獸醫(yī)服務(wù)的那部分轉(zhuǎn)移支付資金,另一部分人員則進(jìn)行較為個人化的經(jīng)營性服務(wù),每年除上繳中心外,其余的收益歸個人所有。上級主管部門即畜牧業(yè)局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心有業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)的權(quán)利,并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心進(jìn)行年度評估,決定現(xiàn)有服務(wù)人員去留,以及防、檢疫人員的競崗。

    3.3 公共服務(wù)模式

    強(qiáng)化公益職能,放開搞活經(jīng)營性職能。加強(qiáng)本地的防疫檢疫力度,根據(jù)農(nóng)民的需求調(diào)整服務(wù)內(nèi)容,對農(nóng)民進(jìn)行防疫知識的宣傳,進(jìn)行養(yǎng)殖技術(shù)等方面的講座。在為農(nóng)民進(jìn)行治療服務(wù)的同時,為其講解該疫病的一般性知識,規(guī)范藥品、飼料等市場,維護(hù)農(nóng)民的利益。

    4 結(jié)語

    我國畜牧業(yè)的基礎(chǔ)地位相對薄弱,尤其是加入世貿(mào)組織后,作為畜牧業(yè)社會化服務(wù)體系的主體和國家對畜牧業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分——基層畜牧獸醫(yī)體系,面臨著挑戰(zhàn)和機(jī)遇。畜牧獸醫(yī)服務(wù)體系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的重要組成部分,但是在學(xué)者進(jìn)行分類研究時一直被忽略,事實上,由于畜牧獸醫(yī)公共服務(wù)的特殊性以及固有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的共性,對其進(jìn)行細(xì)致的研究是非常有意義的。

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