個人信用信息征信范圍探討

摘 要：國務院法制辦公布的《征信管理條例(征求意見稿)》中明確規(guī)定了個人信用信息的征信范圍，但圍繞著水電煤氣、電信繳費信息、交通違章等行政處罰信息是否應納入個人信用征信范圍以及信息透露是否會侵犯公民隱私權等問題一直存在較大爭議，因此有必要就下列問題做進一步的探討，以保證該法立法的科學公正性。

關鍵詞：《征信管理條例(征求意見稿)》；個人信息；征信范圍

作者簡介：張新梅（1972-），女 ，新疆克拉瑪依市人，法學碩士，吉林省社會科學院副研究員，研究方向：社會法。

中圖分類號：F830.1文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.27 文章編號：1672-3309（2011）08-68-03

一、 水電煤氣、電信繳費等信息有沒有必要納入征信范圍

個人信用信息的使用范圍應該有哪些？事實上，這個問題在2002年央行著手立法制定征信管理制度、2005年出臺《個人信用信息數(shù)據(jù)庫暫行管理辦法》時，一直存在激烈爭議，而隨著《征信管理條例（征求意見稿）》的出臺，征信管理到底能達到怎樣的立法目的越來越引起人們的思考。對此，國務院法制辦《征信管理條例（征求意見稿）》第二條規(guī)定：本條例所稱的信用信息是指能夠反映個人、法人或其他組織信用狀況的信息，包括：……(二)信用交易信息，即個人、法人或其他組織在貸款、使用貸記卡或準貸記卡、賒銷、擔保、合同履行等社會經(jīng)濟活動中形成的與信用有關的交易記錄；……。

目前，雖然該條例還未實施，但部分地區(qū)已將水電繳費信息、稅費欠繳、電信繳費信息等納入各省市的征信系統(tǒng)，而中央人民銀行近日也表示將考慮水電煤氣繳費信息逐步納入征信系統(tǒng)。

在討論這個問題之前，我們首先應該弄清楚一個問題，信用和誠信是兩個有區(qū)別的概念。大體來說，信用體現(xiàn)的是雙方共同意志建立的客觀關系，誠信體現(xiàn)的是信用者誠實守信的德行和人格。在經(jīng)濟交易中，兩者都關系到同一經(jīng)濟內(nèi)容和實際利益，但各自的著力點不同。誠信的交易關系要求個人要有誠信，個人的誠信維持著正常的交易關系，這種非強制性的維持交易靠道德來保障；信用的交易關系要求制度和法律的健全，是一種強制性的維持交易關系，個人和企業(yè)遵照法律和制度講信用，做到公平正義，誠實守信，相應就會獲得好的資信評估。

水電煤氣、電信繳費信息究竟該不該納入征信范圍？筆者認為，水電煤氣、電信等企業(yè)都與公民是平等的民事主體，它們之間是一種合同履行的法律關系。既然是合同履行法律關系，就應該遵循合同履行中的一個重要原則——誠實信用原則。如果公民故意欠繳上述相關費用，那就違反了合同履行中的誠實信用原則。誠實信用就是我們常說的誠信，但誠信和信用是一個概念嗎？回答是否定的。在實際生活中，信用和誠信很容易混淆，實際上，誠信屬于道德范疇，信用屬于經(jīng)濟范疇。誠信作為一種道德準則，是人們在日常交往中應當誠實無欺、遵守諾言的行為準則。信用作為經(jīng)濟活動的基本要求，是建立在授信人對受信人償付的承諾的信任的基礎上，使后者無須支付現(xiàn)金就可獲取商品、服務或貨幣的能力。所以我們不能因為公民違反誠信原則就認定其不具備信用能力。再者，合同不履行還有其他各種原因，可能是遺忘，可能與物業(yè)有糾紛，可能因為出租房屋不知欠費，還可能是質量問題，是霸王條款等，如果這樣不加區(qū)分失信行為是無意還是惡意的，統(tǒng)一讓這類信用交易信息不良的后果由公民個人單獨承擔，就有些顯失公平了。

二、 交通違章等行政處罰信息納入征信范圍會不會構成雙重處罰

個人信用信息征信范圍的爭議焦點之二是行政處罰信息是否被納入征信范圍？國務院法制辦《征信管理條例（征求意見稿）》第二條規(guī)定：本條例所稱的信用信息是指能夠反映個人、法人或其他組織信用狀況的信息，包括……(三)其他信息，即與個人、法人或其他組織的信用狀況密切相關的行政處罰信息、法院強制執(zhí)行信息、企業(yè)環(huán)境保護信息等社會公共信息。從該法條來看，行政處罰信息即將被納入信用信息的征信范圍，但具體指哪些或哪類行政處罰信息卻沒有做出相關規(guī)定。

在對醉駕進行刑事處罰之前，某銀行支行就與該市公安局交警大隊就個人因酒后駕駛等交通違法違規(guī)行為被立案查處信息達成共享協(xié)議，據(jù)悉，該協(xié)議不僅針對個人酒后駕車違法行為，還將個人無證駕駛汽車、超速駕駛80%以上的、公路客運超員數(shù)超過100%的嚴重交通違法行為也納入征信系統(tǒng)。甚至有的地方已經(jīng)擴大了征信管理范圍，將違反計劃生育、衛(wèi)生等行政處罰也都記錄在案納入征信系統(tǒng)。

在商品生產(chǎn)和商品交換活動高度發(fā)達的市場經(jīng)濟社會中，信用的地位越來越重要。因為商品活動在帶來巨額利潤的同時，往往也蘊涵著巨大的市場風險。信用越高，風險越??；信用越低，風險越大。它是對自然人或法人履行義務的能力，特別是償還債務能力的一種社會評價。信用在法律上分為三個位階：其一，信用是一種資格、能力或狀況，它可以被評估、評價，也可以分類、分等級；其二：信用是一種無形資產(chǎn)，是財富的體現(xiàn)；其三，信用是一種信息。信息是公開的，社會公眾可以取得或咨詢、查詢。信用制度在很多情況下往往表現(xiàn)為有關信息提供、信息獲取、信息評估和信息責任的法律制度?，F(xiàn)代信用按主體劃分，大體可分為政府信用、企業(yè)信用、個人信用等，其中，個人信用是一種建立在對個人特定期限內(nèi)付款或還款承諾的信任的基礎上的能力，它是后者無須付現(xiàn)款就可以獲取商品、服務或資金的能力。

總之，信用本質上是一個經(jīng)濟問題，通過考察個人的信用信息來確定他的信用等級，從而決定是否發(fā)放貸款及發(fā)放多少貸款。一般情況下，個人信用的內(nèi)容包括個人基本信息（如身份、居住、職業(yè)、收入等）、個人信用交易信息（如貸款余額、信用卡透支、信用擔保等）、社會公共信息（如社保、納稅、通信費繳納等、有無逃廢銀行債務、偷稅漏稅、逃匯騙匯等）。其中社會公共信息是指公民個人、法人或其他組織的信用狀況密切相關的行政處罰信息、法院強制執(zhí)行信息、企業(yè)環(huán)境保護信息等。通過考察上述信息來確定公民個人身份的合法性、個人債務償還能力及個人債務償還意愿這三個方面。所以，國務院法制辦《征信管理條例（征求意見稿）》將立法目的表述為維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，保護征信活動相關當事人的合法權益，規(guī)范征信機構的行為，促進征信業(yè)發(fā)展。

既然信用是一個經(jīng)濟問題，在實際操作中講就是借款還款，要有還款能力，要有還款意愿，那么交通違法行為與借錢是否能還錢就沒有一定的必然聯(lián)系，銀行也就沒有必要一定要與行政執(zhí)法部門達成協(xié)議，將公民個人所有的行政處罰信息都納入公民個人信用檔案，以此通過限制貸款、辦信用卡等辦法約束被行政處罰過的當事人。再者，銀行做出的這種限制貸款的約束“決定”，實際上是對公民進行的另外一種意義的 “經(jīng)濟處罰”，雖然這種處罰與行政機關的處罰具有實質意義的不同，但也足夠給行政處罰相對人造成一定的誤解，誤認為自己受到行政機關和銀行的雙重處罰。

筆者認為，社會公共信息的范圍不可寬泛無邊，應該采取列舉式對具體行政處罰做出具體規(guī)定，否則各類征信機構就會對于違反交通法規(guī)、違反計劃生育及衛(wèi)生法規(guī)等的行為，不必不分主次輕重，全部納入征信范圍。征信管理的最大目的是其最初目的，即防范金融風險，對于更廣泛意義的信用社會，意義不大，搭載太多功能反而偏離了銀行金融杠桿的作用。這樣就會出現(xiàn)用征信的管理行為來取代一般的社會管理，從而影響市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

三、個人基本信息的透露會不會侵犯公民的隱私權

征信機構在開展個人信用基本信息征信活動中不可避免的會觸及公民的個人隱私。國務院法制辦《征信管理條例(征求意見稿)》在保護公民的隱私權方面，首先確定了可以征集的個人信用基本信息范圍，第二條規(guī)定本條例所稱的信用信息是指能夠反映個人、法人或其他組織信用狀況的信息，包括：(一)基本信息，即個人、法人或其他組織的身份識別、職業(yè)和居住地址等信息；……。其次確定了禁止征集的個人信用信息范圍，第三十六條規(guī)定下列個人信息，征信機構不得收集：(一)民族、家庭出身、宗教信仰、所屬黨派；(二)身體形態(tài)、基因、指紋、血型、疾病和病史；(三)收入數(shù)額、存款、有價證券、不動產(chǎn)；(四)納稅數(shù)額；(五)法律、行政法規(guī)禁止收集的其他信息。不過，在明確告知信息主體提供該信息可能產(chǎn)生的不利后果，并取得信息主體特別書面授權后，征信機構可以收集第(三)項、第(四)項信息。最后，賦予公民個人對信息的知情權和查詢權，第三十九條規(guī)定：信息主體有權按照國務院征信業(yè)監(jiān)督管理部門的規(guī)定向征信機構查詢自己的信用報告。信用報告應包括信用信息、信用信息來源和信用信息查詢記錄。個人每年有一次免費獲取其信用報告的權利。第四十條規(guī)定：信息主體認為其信息存在錯誤、遺漏的，有權向征信機構提出異議，要求更正。

總之，《征信管理條例（征求意見稿）》為避免征信機構在調查公民基本信息時觸犯公民的個人隱私和在保護公民隱私權不受侵犯方面規(guī)定的還是比較詳盡的。但筆者認為，公民的個人隱私是一個較“敏感”的問題，它涉及的面比較廣，因此還需要在以下幾個方面做進一步的完善：一是征信必須取得被征信者的同意，即被征信者應該擁有征信活動的知情權，這應成為聯(lián)合征信的前提條件。同時，除了法定的強制性提供信息外，征信機構在進行提供個人信用信息的商業(yè)行為時，應事先征得被征信者的許可。這樣可以保證信息不被濫用，并減少征信機構和被征信者之間的糾紛。二是征信必須符合一定的法定程序，要在國家法律、法規(guī)許可的范圍內(nèi)以合法的手段開展聯(lián)合征信工作，而不能采取竊取、騙取、奪取等非法手段。征信機構工作人員必須符合從業(yè)資格要求；征信機構信息數(shù)據(jù)庫儲存的信息必須定時更新；獲取某些特別信息必須獲得被征信人同意的程序要求，法律必須明確規(guī)定征信機構的通知方式（電話、電傳、郵件、電郵或其他方式）、本人的答復方式（明示或暗示）、本人答復期限，以充分尊重被征信人意愿。三是在信息收集方面應該僅限于對客觀事實的描述和記載，在信息評估方面應該以國際通行的慣例和我國的國情為依據(jù)，要始終堅持客觀、公正的價值取向。四是除法律規(guī)定以外不得向第三方隨意泄露個人信用信息，個人信用資料的使用應該有明確的目的和合理的范圍，即信息服務對象應該是根據(jù)法定的或約定的事由，在“善意使用”的原則下確定。五是賦予被征信者及時消除錯誤信息、更新過時信息的權利，即信息調查機構對收集、存儲的信息應該進行動態(tài)監(jiān)測，注意信息的準確性和時效性。征信機構要為被征信者的查詢請求提供必要的準備，如專門的查詢窗口、具體的聯(lián)系方式等。被征信者提出查詢請求的具體條件，如個人身份證明（允許委托他人代為查詢時的委托證明）、查詢時間限制、合理的查詢理由等。被征信者可查詢的內(nèi)容，如征信機構保有的所有該個人或企業(yè)的信息、信息來源、被他人查詢的記錄等。六是必須對聯(lián)合征信過程中侵害個人隱私權的不法行為者追究民事責任甚至刑事責任，給予相應的法律制裁。

四、信用信息不良記錄會不會跟隨終身

國務院法制辦日前全文公布《征信管理條例（征求意見稿）》，就征信管理條例征求社會各界意見，其中，有關不良信用記錄保留期設定等方面的內(nèi)容引起社會的廣泛關注，主要是負面信用記錄該保留多久一直讓很多人心存狐疑，人們擔心擁有一次不良信用記錄是否會影響終身。因為，公民個人在買房、買車、辦信用卡、買保險時，金融單位都可能要看他的個人信用報告。為此，《征信管理條例（征求意見稿）》第二十一條規(guī)定：征信機構不得披露、使用自不良信用行為或事件終止之日起已超過5年的個人不良信用記錄，以及自刑罰執(zhí)行完畢之日起超過7年的個人犯罪記錄。這一表述意味著，個人信用報告將保存5年，而個人犯罪記錄將保存7年。這是國家首次明確提出負面信用記錄保留期問題。這條規(guī)定相當于對負面信用記錄設定了5年和7年的保留期，超過保留期限，負面信息就將在個人信用報告中被刪除，這是參照國際慣例的一種做法。通過設定不良信用記錄保留期，一方面國家對不良信用行為予以了打擊，另一方面，國家又不能因為信用主體有了一次不良信用行為，就要其一輩子背負后果。所以出于兩方面的原因，有必要設定不良信用保留期制度，來加強對信息主體的保護。

個人征信是信用記錄，不是不良記錄。目前，有下列6種易導致個人信用不良記錄的情況：1、“睡眠信用卡”不激活還是會產(chǎn)生年費，若不繳納就會產(chǎn)生負面的信用記錄；2、信用卡透支消費、按揭貸款沒有及時按期還款；3、貸款利率上調，仍按原金額支付“月供”或分期，產(chǎn)生欠息逾期；4、為第三方提供擔保時，第三方?jīng)]有按時償還貸款；5、手機號停用，沒有辦理相關手續(xù)，因欠月租費而形成逾期，也會造成不良記錄；6、被別人冒用身份證或身份證復印件產(chǎn)生信用卡欠費記錄等。但是，各個銀行的判定范圍和尺度卻不一致，有的銀行將不良信用記錄范圍任意擴大，經(jīng)常出現(xiàn)此銀行和彼銀行信用評級不一致的情況。針對以上實際情況，國務院法制辦公布的《征信管理條例（征求意見稿）》，有必要對不良信用記錄做出明確區(qū)分和判定，徹底改變信用評級市場混亂的局面，從而達到防范金融風險，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。

(責任編輯：方涵）

參考文獻：

［１］丁邦開、何俊坤.社會信用法律制度[M].東南大學出版社,2006.

［2］http://shengbuzhang.cctv.com/2009/10/16