社會(huì)管理準(zhǔn)則初探

張?jiān)骑w

在當(dāng)代中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的首位要求是全面提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，為此，需要深入研究社會(huì)管理規(guī)律。由于社會(huì)管理規(guī)律是從社會(huì)管理準(zhǔn)則提煉和上升而來的，社會(huì)管理準(zhǔn)則是社會(huì)管理規(guī)律的具體體現(xiàn)和運(yùn)用，這樣，客觀而系統(tǒng)地把握社會(huì)管理準(zhǔn)則的內(nèi)涵，就成為深入研究社會(huì)管理規(guī)律的重要任務(wù)，成為中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理理論的重大課題。在實(shí)踐中，只有遵循社會(huì)管理準(zhǔn)則，才能把握社會(huì)管理規(guī)律，才能全面提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，才能為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)支撐。

一、社會(huì)管理準(zhǔn)則的基本定位

在把握客觀規(guī)律的過程中，首先必須注意把握 “特殊對象的特殊矛盾”。同樣，把握社會(huì)管理規(guī)律和準(zhǔn)則，必須明確社會(huì)管理規(guī)律和準(zhǔn)則的特殊方位。

（一）社會(huì)管理準(zhǔn)則在社會(huì)系統(tǒng)中的位置

社會(huì)管理是社會(huì)建設(shè)的子系統(tǒng)，社會(huì)建設(shè)是社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)。必須從社會(huì)規(guī)律系統(tǒng)的層次性來把握社會(huì)管理準(zhǔn)則的位置。（1）社會(huì)發(fā)展規(guī)律。社會(huì)有機(jī)體 （社會(huì)系統(tǒng)）是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)的統(tǒng)一。社會(huì)發(fā)展是在社會(huì)基本矛盾推動(dòng)下的社會(huì)有機(jī)體從簡單到復(fù)雜、從低級到高級的進(jìn)步過程。社會(huì)發(fā)展規(guī)律就是社會(huì)基本矛盾推動(dòng)下的社會(huì)進(jìn)步規(guī)律，是適用于所有社會(huì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域和所有社會(huì)發(fā)展階段的規(guī)律。（2）社會(huì)建設(shè)規(guī)律。社會(huì)建設(shè)主要發(fā)生在狹義的社會(huì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域。從其表象來看，社會(huì)建設(shè)主要是一個(gè)解決民生問題的過程；從其構(gòu)成來看，社會(huì)建設(shè)是一個(gè)包括諸多要素的完善社會(huì)生活的系統(tǒng)工程，如化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、整合社會(huì)關(guān)系、完善社會(huì)保障、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、加強(qiáng)社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)和諧等；從其實(shí)質(zhì)來看，人以其需要的無限性和廣泛性區(qū)別于其他一切動(dòng)物，而 “勞動(dòng)是個(gè)人生活和社會(huì)生活的基本的、自然的條件”［1］（P98），因此，社會(huì)建設(shè)是勞動(dòng)主體自我創(chuàng)造幸福生活的過程。可見，社會(huì)建設(shè)規(guī)律就是社會(huì)生活領(lǐng)域中的規(guī)律，就是解決民生問題的規(guī)律，就是勞動(dòng)主體自我創(chuàng)造幸福生活的規(guī)律。（3）社會(huì)管理規(guī)律。社會(huì)管理既是社會(huì)建設(shè)的組成部分和要素，又是社會(huì)建設(shè)的手段和動(dòng)力。就其內(nèi)涵來看，社會(huì)管理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)的組織化和促進(jìn)社會(huì)事務(wù)最優(yōu)化的活動(dòng)；就其一般內(nèi)容來看，社會(huì)管理包括維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和推動(dòng)社會(huì)參與等；就其實(shí)質(zhì)來看，社會(huì)管理是為勞動(dòng)主體維護(hù)合法權(quán)益和自我尊嚴(yán)提供制度支持和保障的活動(dòng)。因此，社會(huì)管理規(guī)律就是社會(huì)事務(wù)組織化和最優(yōu)化的規(guī)律，就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和推動(dòng)社會(huì)參與的規(guī)律，就是支持和保障勞動(dòng)主體維護(hù)尊嚴(yán)和權(quán)益的活動(dòng)的規(guī)律。 （4）社會(huì)管理準(zhǔn)則。在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的過程中，社會(huì)發(fā)展規(guī)律要通過社會(huì)建設(shè)規(guī)律發(fā)揮作用，社會(huì)建設(shè)規(guī)律要通過社會(huì)管理規(guī)律發(fā)揮作用，社會(huì)管理規(guī)律要通過社會(huì)管理準(zhǔn)則體現(xiàn)出來。在這個(gè)過程中，社會(huì)管理準(zhǔn)則主要是社會(huì)管理規(guī)律的表現(xiàn)和運(yùn)用，社會(huì)管理規(guī)律構(gòu)成了社會(huì)管理準(zhǔn)則的本體依據(jù)。同時(shí)，上述各層次的規(guī)律在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中要發(fā)揮作用，必須以社會(huì)管理準(zhǔn)則為中介和載體。沒有這個(gè)過程，規(guī)律就不能實(shí)現(xiàn)。此外，社會(huì)管理要達(dá)到預(yù)定的目的，必須要遵循一定的客觀規(guī)范。社會(huì)管理準(zhǔn)則是社會(huì)管理過程中所要遵循的各種客觀規(guī)范的總和，社會(huì)管理規(guī)律就是從社會(huì)管理準(zhǔn)則中提煉和上升而來的，社會(huì)管理準(zhǔn)則構(gòu)成了社會(huì)管理規(guī)律的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

綜上，社會(huì)管理準(zhǔn)則是社會(huì)管理規(guī)律的表現(xiàn)和運(yùn)用，社會(huì)管理規(guī)律是社會(huì)管理準(zhǔn)則的提煉和上升。

（二）社會(huì)管理準(zhǔn)則在管理系統(tǒng)中的位置

管理是人類特有的實(shí)踐活動(dòng)，是所有各種組織的獨(dú)特功能。從其構(gòu)成來看，管理不僅包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和環(huán)境等事業(yè) （事務(wù)）的管理，也包括各行各業(yè)各個(gè)部門的管理。社會(huì)管理是管理系統(tǒng)中的一個(gè)重要方面。因此，可以從以下兩個(gè)角度來審視社會(huì)管理準(zhǔn)則的位置：（1）社會(huì)管理準(zhǔn)則在政府管理準(zhǔn)則中的位置。階級社會(huì)出現(xiàn)以來，管理主要是國家 （政府）的職能。政府管理涵蓋社會(huì)有機(jī)體的各個(gè)構(gòu)成領(lǐng)域。除了其自然物質(zhì)條件構(gòu)成的生態(tài)結(jié)構(gòu)外，可以將社會(huì)有機(jī)體的結(jié)構(gòu)劃分為經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)（社會(huì)生活）等領(lǐng)域。因此，政府的管理主要包括經(jīng)濟(jì)管理、政治管理、文化管理、社會(huì)管理和環(huán)境管理。一般來講，經(jīng)濟(jì)管理是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理，追求的是經(jīng)濟(jì)效益；政治管理是對國家事務(wù)的管理，追求的是政治穩(wěn)定；文化管理是對文化事業(yè)的管理，追求的是社會(huì)規(guī)范和主體素質(zhì)；社會(huì)管理是對社會(huì)事務(wù)的管理，追求的是社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平和社會(huì)參與；環(huán)境管理是對環(huán)境事務(wù)的管理，追求的是環(huán)境安全和環(huán)境效益。由于有其特定的活動(dòng)領(lǐng)域和運(yùn)行法則，社會(huì)管理是政府管理的一個(gè)獨(dú)立的子系統(tǒng)。這樣，社會(huì)管理準(zhǔn)則主要是指政府為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和推動(dòng)社會(huì)參與而進(jìn)行的社會(huì)事務(wù)管理的準(zhǔn)則。（2）社會(huì)管理準(zhǔn)則在社會(huì)活動(dòng)管理準(zhǔn)則中的位置。從社會(huì)活動(dòng) （實(shí)踐）的角度來看，可以將人類的管理活動(dòng)劃分為行政管理、工商管理和社會(huì)管理等類型。行政管理是政府對自身組織機(jī)構(gòu)的管理，目標(biāo)是提高行政效率；工商管理是企業(yè)對內(nèi)部組織運(yùn)行的管理，目標(biāo)是提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；社會(huì)管理是由政府主導(dǎo)的對社會(huì)生活的管理，目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和推動(dòng)社會(huì)參與。盡管在行政管理和工商管理的過程中也需要民主管理，但是，只有社會(huì)管理的發(fā)展特別突出了社會(huì)參與的重要性。現(xiàn)在，“國家不只是擁有 ‘政策’的唯一機(jī)構(gòu)，而且社會(huì)福利也取決于國家行為以外的因素。福利還依賴于我們自身的行為，我們的工作機(jī)會(huì)，我們從家庭和朋友那里得到的支持以及一些非國家機(jī)構(gòu) （教堂，慈善機(jī)構(gòu)，社區(qū)組織，工會(huì)，等等）的行為”［2］（P19）。顯然，社會(huì)管理是一種不同于行政管理和工商管理的特殊管理活動(dòng)。這樣，社會(huì)管理準(zhǔn)則主要是指政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的管理社會(huì)事務(wù)的準(zhǔn)則。

綜上，從內(nèi)容上看，社會(huì)管理準(zhǔn)則主要是管理社會(huì)事務(wù)的準(zhǔn)則；從主體來看，社會(huì)管理準(zhǔn)則既包括政府管理社會(huì)事務(wù)的準(zhǔn)則，公眾和社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)的準(zhǔn)則，也包括政府和社會(huì)合作而優(yōu)化社會(huì)生活的準(zhǔn)則。

要之，社會(huì)管理準(zhǔn)則是社會(huì)管理規(guī)律的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和具體運(yùn)用，社會(huì)管理規(guī)律是社會(huì)管理準(zhǔn)則的本體依據(jù)和提煉上升，二者統(tǒng)一于社會(huì)管理實(shí)踐活動(dòng)中。

二、社會(huì)管理準(zhǔn)則的主要內(nèi)容

社會(huì)管理準(zhǔn)則是一個(gè)立體的開放的系統(tǒng)。在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中，必須深入研究和著力把握的社會(huì)管理準(zhǔn)則主要有：

（一）政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的良性互動(dòng)

在任何情況下，人們都需要一個(gè)由各種共同體組織構(gòu)成的、自主的、自我治理的社會(huì)領(lǐng)域（社會(huì)生活領(lǐng)域）。但是，在傳統(tǒng)社會(huì)中，由國家代表的政治領(lǐng)域過于強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都依附于政治職能，甚至被政治職能吞噬，因此，社會(huì)管理充其量是政治職能的一種簡單延續(xù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，社會(huì)領(lǐng)域終于擺脫國家和市場的糾纏，獲得了獨(dú)立性。這就是市民社會(huì)的興起和發(fā)展?！笆忻裆鐣?huì)包括各個(gè)人在生產(chǎn)力發(fā)展的一定階段上的一切物質(zhì)交往。它包括該階段的整個(gè)商業(yè)生活和工業(yè)生活，因此它超出了國家和民族的范圍，盡管另一方面它對外仍必須作為民族起作用，對內(nèi)仍必須組成為國家。‘市民社會(huì)’這一用語是在18世紀(jì)產(chǎn)生的，當(dāng)時(shí)財(cái)產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)擺脫了古典古代的和中世紀(jì)的共同體 ［Gemeinwesen］。真正的市民社會(huì)只是隨同資產(chǎn)階級發(fā)展起來的；但是市民社會(huì)這一名稱始終標(biāo)志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來的社會(huì)組織，這種社會(huì)組織在一切時(shí)代都構(gòu)成國家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎(chǔ)?！保?］（P130－131）這樣，政府、市場和社會(huì)就實(shí)現(xiàn)了分離，劃定了各自的邊界。因此，從社會(huì)實(shí)體的構(gòu)成來看，可以將社會(huì)有機(jī)體劃分為國家 （政府）、市場 （企業(yè)）和社會(huì) （市民社會(huì)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)組織）三個(gè)部門 （領(lǐng)域）。一般來講，政府 （第一部門）運(yùn)行的法則是以強(qiáng)制求公共利益，市場 （第二部門）運(yùn)行的法則是以競爭求私人利益，市民社會(huì) （第三部門）運(yùn)行的法則是以志愿求共同利益。在這個(gè)過程中，市民社會(huì)不僅加強(qiáng)了基層 （民間）的力量，而且為市場繁榮和民主發(fā)展提供了適宜的社會(huì)環(huán)境。但是，正如市場和政府存在著失靈一樣，市民社會(huì)也會(huì)失靈。有時(shí)候，市民社會(huì)有可能走向無政府甚至是反政府，會(huì)威脅到社會(huì)的穩(wěn)定和安全。這樣，就需要政府、市場和市民社會(huì)在合理確定各自邊界的同時(shí)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理就是要在公共利益、私人利益與共同利益形成的辯證張力中實(shí)現(xiàn)共同利益，進(jìn)而為公共利益、私人利益與共同利益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一提供新的社會(huì)運(yùn)行環(huán)境。顯然，現(xiàn)代的社會(huì)管理就是建立在政府、市場和市民社會(huì)相對分離而又良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上的，其中的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的良性互動(dòng)。這構(gòu)成了社會(huì)管理的前提準(zhǔn)則。

對于選擇社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的當(dāng)代中國來說，必須注意以下問題：第一，不能簡單地拒斥市民社會(huì)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，在政府和市場之間自然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)空白地帶。這個(gè)領(lǐng)域只能通過社會(huì)自治的方式加以治理。這樣，就造成了政府、市場和社會(huì)的分離。因此，市民社會(huì)在中國的興起和發(fā)展是不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的。如果因?yàn)榭謶质忻裆鐣?huì)而否定和拒斥市民社會(huì)，那么，就要先否定和拒斥市場經(jīng)濟(jì)。事實(shí)上，通過市民社會(huì)的發(fā)展而實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，政府可以松綁，更好地致力于國家的政治事務(wù)；企業(yè)可以減負(fù)，集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，社會(huì)自治可以成為聯(lián)系政府和市場的橋梁。第二，不能絕對地抬高市民社會(huì)。市民社會(huì)不是自足的?，F(xiàn)實(shí)中，一些國家的社會(huì)動(dòng)蕩往往是以市民社會(huì)的發(fā)展為借口而形成的政治混亂造成的。我們要看到：“一個(gè)健康的公民社會(huì)可以保護(hù)個(gè)人免受過于強(qiáng)大的國家權(quán)力的侵害。但是，公民社會(huì)也不像某些人天真地想象的那樣是自生自發(fā)的、秩序與和諧的源泉?！保?］（P89）當(dāng)然，造成這種現(xiàn)象的原因是很復(fù)雜的。關(guān)鍵的問題是市民社會(huì)必須恪守自己的運(yùn)行邊界和利益疆域，而不能貿(mào)然地涉足政治領(lǐng)域而被政治勢力所左右和利用?？傊忻裆鐣?huì)的發(fā)展，可以為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主的發(fā)展提供適宜的社會(huì)運(yùn)行環(huán)境和條件；只有將社會(huì)自治納入社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制的框架中，才能使市民社會(huì)成為社會(huì)活力和創(chuàng)新的源泉。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展

從社會(huì)有機(jī)體的構(gòu)成來看，只有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能保證社會(huì)有機(jī)體的持續(xù)存在、健康運(yùn)行和永續(xù)發(fā)展。這既是社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，也是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的特殊規(guī)律。在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的過程中，必須遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利協(xié)調(diào)發(fā)展的準(zhǔn)則。一般來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求的是效益，社會(huì)福利追求的是公平。這里的社會(huì)福利應(yīng)該是廣義的，既包括人們基本生活的保障，也包括人們生活狀況的改善和生活水平的提高。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示出這樣的規(guī)律：經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，社會(huì)福利必須越提高；社會(huì)福利越公平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也越高。反之，如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，不能有效設(shè)計(jì)社會(huì)福利政策尤其是公平的收入分配政策，則會(huì)導(dǎo)致貧富差距，從而會(huì)引發(fā)社會(huì)問題。如果社會(huì)問題不能得到有效的解決，則會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的下降，又會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利的進(jìn)一步下降。這樣，整個(gè)社會(huì)就會(huì)處于惡性循環(huán)當(dāng)中，甚至?xí)罱K導(dǎo)致社會(huì)崩潰。當(dāng)然，如果超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來謀求社會(huì)福利，社會(huì)福利也只能是一種單純的主觀訴求。在這個(gè)意義上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展，是社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則。

對于當(dāng)代中國來說，必須注意兩個(gè)方面：一是不能借口以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心而忽視甚至無視社會(huì)福利的要求。盡管效益是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目標(biāo)和追求，但是，如果不將社會(huì)福利作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)，那么，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然難以為繼。在現(xiàn)實(shí)中，一些人將經(jīng)濟(jì)效益作為借口，對社會(huì)福利淡漠甚至是拒斥。事實(shí)上，福利資本主義的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，“任何試圖將經(jīng)濟(jì)從社會(huì)和政治制度中分離出來的努力都會(huì)對人類社會(huì)造成損害。經(jīng)濟(jì)必須扎根于社會(huì)才能存在下去”，在這個(gè)意義上，“社會(huì)政策是社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持其整體性的必要前提”［5］（P14）。更為重要的是，社會(huì)福利也具有經(jīng)濟(jì)功能。薩拉蒙等人的研究發(fā)現(xiàn)，非營利部門（NPO）是國際區(qū)域中的一種重要的經(jīng)濟(jì)力量，在就業(yè)和國家支出中占有非常重要的比例。因此，我們必須始終將提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。二是不能借口強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)的重要性而否定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。面對嚴(yán)重的社會(huì)矛盾尤其是民生問題，一些學(xué)者認(rèn)為要從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向以社會(huì)建設(shè)為中心。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是不能成立的，而且是極端有害的。從基本國情來看，盡管我國經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二位，但是，人均水平仍然較低，我國仍然處于社會(huì)主義初級階段。在這樣的情況下，不能輕言放棄以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。如果沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那就只會(huì)有貧窮、極端貧困的普遍化；而在極端貧困的情況下，必然重新開始爭取必需品的斗爭，陳腐污濁的東西又要死灰復(fù)燃。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是社會(huì)福利的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果脫離經(jīng)濟(jì)建設(shè)謀求社會(huì)福利，那么，社會(huì)福利的要求必然成為 “福利烏托邦”。在任何情況下，“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展”［6］（P305）。因此，我們必須立足于社會(huì)主義初級階段的實(shí)際尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力，來實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利。這樣，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展，也是當(dāng)代中國社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則。

（三）社會(huì)控制和社會(huì)政策的有機(jī)結(jié)合

盡管國家、市場和社會(huì)的互動(dòng)是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的前提，但是，社會(huì)管理主要是國家的職責(zé)。國家在承擔(dān)其政治職能的同時(shí)，必須承擔(dān)起自己的社會(huì)管理的職能。國家的社會(huì)管理職能主要是通過兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)的：一是社會(huì)控制。一般來講，社會(huì)控制是指通過強(qiáng)制力量或權(quán)威力量對社會(huì)成員進(jìn)行調(diào)節(jié)、引導(dǎo)、約束，從而維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的過程。在階級社會(huì)中，往往用政治統(tǒng)治的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制。但是，如果不將社會(huì)政策引入社會(huì)控制中，或者沒有將社會(huì)控制和社會(huì)政策統(tǒng)一起來，那么，社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定只能在表面上實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上難以持續(xù)。二是社會(huì)政策。社會(huì)政策主要是用來界定與社會(huì)福利有關(guān)的國家所起的作用，是指影響社會(huì)福利的國家政策行為。這里的社會(huì)福利是廣義的，主要目的是促進(jìn)社會(huì)公平。在這個(gè)意義上，社會(huì)政策不僅是社會(huì)控制的價(jià)值目標(biāo)，而且是國家政治職能的社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，社會(huì)福利也不能超越社會(huì)控制范圍。超越社會(huì)控制的單純福利要求，也容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。事實(shí)上，只有將社會(huì)控制和社會(huì)政策統(tǒng)一起來的社會(huì)管理，才是有效的社會(huì)管理。這樣，社會(huì)控制和社會(huì)政策的有機(jī)結(jié)合，就構(gòu)成了社會(huì)管理的操作準(zhǔn)則。

對于當(dāng)代中國來說，必須注意兩種傾向：第一，不能借口社會(huì)控制的重要性而忽視社會(huì)政策的價(jià)值。我國仍然處于社會(huì)主義初級階段，發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)。但是，如果忽視社會(huì)政策，發(fā)展和穩(wěn)定都難以保證。不要說社會(huì)沖突，即使一些單純的治安問題往往都是與不平等和剝奪問題緊密相關(guān)的。在這方面，福利國家的經(jīng)驗(yàn)表明，“社會(huì)民主戰(zhàn)略的誘人之處在于社會(huì)政策也會(huì)導(dǎo)致權(quán)力動(dòng)員。通過徹底消除貧困、失業(yè)和完全對工資的依賴，福利國家增強(qiáng)了政治能力，減弱了那種阻礙著勞動(dòng)者在政治上團(tuán)結(jié)起來的社會(huì)分裂現(xiàn)象”［7］（P10－11）。這種情況對當(dāng)代中國也具有重要的警示和啟迪的作用。脫離社會(huì)政策的社會(huì)控制是不可持續(xù)的。這樣，訴諸社會(huì)政策就成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的重要方式。這就是要將社會(huì)政策的價(jià)值目標(biāo)納入社會(huì)控制中，實(shí)現(xiàn)從 “硬控制”向 “軟控制”的轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)長治久安。第二，不能借口社會(huì)政策的重要性而忽略社會(huì)控制的價(jià)值。隨著民生問題的突出和社會(huì)矛盾的加劇，突出了社會(huì)政策的重要性。在西方社會(huì)，主要存在兩種社會(huì)政策模式：一是自由主義社會(huì)政策模式，又稱 “社會(huì)政策的剩余福利模型”；另一種是 “制度性的再分配模型”。前者無助于解決公平，后者會(huì)影響到效率。因此，我們要從社會(huì)主義初級階段的基本國情出發(fā)，將滿足基本需求的政策、積極的就業(yè)政策、優(yōu)先發(fā)展教育的政策作為社會(huì)政策的中心來抓。假如脫離基本國情而強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的優(yōu)先性，那么，追求社會(huì)福利的行為就是盲目的，發(fā)展到極端就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，反過來會(huì)制約社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)。而沒有穩(wěn)定，什么事情也辦不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失去。因此，我們必須在社會(huì)控制的范圍內(nèi)來調(diào)整、完善和實(shí)施社會(huì)政策?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”［8］（P523）在一般的意義上，國家的社會(huì)職能是其政治職能的基礎(chǔ)，社會(huì)政策是社會(huì)控制的價(jià)值目標(biāo)。

總之，社會(huì)管理準(zhǔn)則有其特定的范圍和領(lǐng)域，有其特定的功能和作用，構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。隨著社會(huì)管理實(shí)踐的發(fā)展，社會(huì)管理必然會(huì)在自組織的過程中創(chuàng)生出新的準(zhǔn)則。

三、社會(huì)管理準(zhǔn)則的實(shí)現(xiàn)條件

在整個(gè)社會(huì)有機(jī)體中，社會(huì)管理不是自變量，而是一個(gè)因變量。這樣，就必須為社會(huì)管理準(zhǔn)則的有效實(shí)現(xiàn)提供適宜的社會(huì)環(huán)境和條件。

（一）實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則的制度環(huán)境

在根本上，社會(huì)制度 （政治制度）是影響社會(huì)管理的決定性因素。這在于，作為階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，國家是適應(yīng)維護(hù)社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的要求而產(chǎn)生的。這樣，似乎是獨(dú)立于政治領(lǐng)域的社會(huì)管理，往往會(huì)打上政治的烙印。在資本主義社會(huì)中，社會(huì)管理同樣是資產(chǎn)階級國家的一項(xiàng)重要職能。隨著資本主義的發(fā)展，社會(huì)管理尤其是社會(huì)福利政策促使資本主義走上了“福利資本主義” （民主社會(huì)主義）的道路。但是，不能由此斷定資本主義是一種優(yōu)越于社會(huì)主義的制度。從其起源來看，資本主義國家無論怎樣過問赤貧問題，都不會(huì)從根本上去追究造成問題的階級剝削根源。從其動(dòng)機(jī)來看，當(dāng)俾斯麥于19世紀(jì)80年代提出 “福利國家”時(shí)，其目標(biāo)是與迅速高漲的社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)進(jìn)行斗爭，是對階級斗爭的威脅做出的反應(yīng)。因此，福利國家不是資本主義的主動(dòng)革命，而是資本主義的被動(dòng)改革。從其后果來看，福利國家并沒有改變資本主義制度的實(shí)質(zhì)?！盁o論如何，貧窮和收入分配只是福利國家分層化的一個(gè)方面 （盡管重要）。盡管從生活水準(zhǔn)來看，不公平現(xiàn)象減少了，但根本上的階級或社會(huì)地位的鴻溝依然存在。在此，我們關(guān)注的并不是收入本身，而是各國在構(gòu)建社會(huì)公民權(quán)利方面的結(jié)構(gòu)差異?！保?］（P65）充其量，福利政策只是提供了壟斷資本主義所需的合法性和社會(huì)安定環(huán)境。在實(shí)質(zhì)上，福利國家仍然是建立在資本家私人占有基礎(chǔ)上的，是資產(chǎn)階級專政國家的特殊職能。這樣，就要求我們將社會(huì)主義制度作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則的制度環(huán)境。為此，在社會(huì)管理的前提領(lǐng)域，必須從資本主義市民社會(huì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義公民社會(huì)。正如市場經(jīng)濟(jì)是一種資源配置方式一樣，市民社會(huì)是一種中性力量。與資本主義結(jié)合，市民社會(huì)就是資本主義市民社會(huì)；與社會(huì)主義結(jié)合，市民社會(huì)就是社會(huì)主義公民社會(huì)。當(dāng)然，我們并不認(rèn)為階級分析方法不適用于市民社會(huì)?，F(xiàn)在， “隨著政治權(quán)力轉(zhuǎn)化為公共權(quán)力，自由主義觀念的政治公共領(lǐng)域也找到了其社會(huì)主義形態(tài)……不是說權(quán)威本身將會(huì)消失，而是說政治權(quán)威將會(huì)一去不復(fù)返；剩余的公共功能以及部分更新的公共功能把政治特征轉(zhuǎn)化成管理特征。但要想實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，其前提是 ‘聯(lián)合起來的生產(chǎn)者合理調(diào)節(jié)他們與自然之間的材料交換，并使之處于他們的共同控制之下，而不讓一種盲目的力量來控制’”［10］（P145－146）。因此，社會(huì)主義公民社會(huì)不僅是可能的，而且是現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)然，只有在未來的共產(chǎn)主義社會(huì)中，社會(huì)管理將徹底喪失其政治職能，成為一種單純的社會(huì)職能。同時(shí)，在社會(huì)管理的主體方面，隨著生產(chǎn)資料公有制和無產(chǎn)階級專政的建立和完善，民主管理才第一次真正成為可能。無論是在理論上還是在實(shí)踐上，“在社會(huì)主義下，‘原始’民主的許多東西都必然會(huì)復(fù)活起來，因?yàn)槿嗣袢罕娫谖拿魃鐣?huì)史上破天荒第一次站起來了，不僅獨(dú)立地參加投票和選舉，而且獨(dú)立地參加日常管理。在社會(huì)主義下，所有的人將輪流來管理，因此很快就會(huì)習(xí)慣于不要任何人來管理”［11］（P217）。在這樣的制度環(huán)境中，才能真正形成社會(huì)管理的社會(huì)合力。這樣，社會(huì)建設(shè)才能真正成為勞動(dòng)主體自我創(chuàng)造幸福生活的過程，社會(huì)管理才能真正成為為維護(hù)勞動(dòng)主體的尊嚴(yán)和權(quán)益提供制度支持和保障的活動(dòng)。

因此，對于當(dāng)代中國來說，堅(jiān)持社會(huì)主義是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則的恰當(dāng)而有效的制度條件。這就是要堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路。在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路，就是要將馬克思主義社會(huì)管理理論與中國社會(huì)主義初級階段的實(shí)際尤其是社會(huì)生活和民生問題統(tǒng)一起來，將中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理實(shí)踐與中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理理論統(tǒng)一起來，探索中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理規(guī)律和準(zhǔn)則，建立和健全 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，形成社會(huì)管理的合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共治和善治。

（二）實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則的一般程序

按照系統(tǒng)工程的方式，可以從以下三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則：

一是時(shí)間維。它表示從開始掌握社會(huì)管理規(guī)律到具體運(yùn)用的基本過程。（1）調(diào)研階段。只有深入實(shí)際和群眾，才能真正發(fā)現(xiàn)社會(huì)管理規(guī)律，為制定規(guī)劃提供科學(xué)支撐。（2）預(yù)研階段。根據(jù)調(diào)研掌握的信息和規(guī)律，通過專家咨詢和論證，提出具體的規(guī)劃設(shè)想。（3）研制階段。在科學(xué)決策和民主決策的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，制定出系統(tǒng)的規(guī)劃方案。（4）反饋階段。通過對規(guī)劃方案的評估，尤其是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，進(jìn)一步完善規(guī)劃方案。 （5）調(diào)整階段。在反饋的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃。（6）實(shí)施階段。要將掌握的社會(huì)管理規(guī)律運(yùn)用到社會(huì)管理實(shí)踐的具體過程；同時(shí)，要在運(yùn)行中檢驗(yàn)規(guī)劃的性能、做必要的改進(jìn)。（7）更新階段。針對規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，根據(jù)檢驗(yàn)情況，推陳出新。上述七者構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則的時(shí)間框架 （過程條件）。

二是邏輯維。時(shí)間過程都是復(fù)雜理論思維過程，因而，應(yīng)該采取共同的邏輯規(guī)則。（1）明確問題。在系統(tǒng)收集社會(huì)管理數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，明確社會(huì)管理的目標(biāo)和任務(wù)。（2）設(shè)計(jì)指標(biāo)。根據(jù)社會(huì)管理的目標(biāo)和任務(wù)，確定效果衡量指標(biāo)，尤其是要確立民生指標(biāo) （幸福指數(shù)）。（3）系統(tǒng)綜合。在收集和設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，對經(jīng)驗(yàn)和信息進(jìn)行處理和加工；通過比較，對規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)劣次序的排列。（4）系統(tǒng)分析。通過建立數(shù)學(xué)模型或理論模型，對方案進(jìn)行系統(tǒng)分析。（5）最優(yōu)化。從所選方案中選擇最優(yōu)的方案。（6）決策。通過科學(xué)化和民主化的途徑，保證社會(huì)管理規(guī)劃決策的正確性和有效性。（7）實(shí)施計(jì)劃。把選定的規(guī)劃方案付諸實(shí)施，并進(jìn)行必要的調(diào)整，為進(jìn)入下一階段做準(zhǔn)備。上述七者構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則的邏輯框架 （思維條件）。

三是知識維。這是完成時(shí)間維和邏輯維所需要的知識體系。（1）馬克思主義社會(huì)管理理論。馬克思主義理論體系包含豐富的社會(huì)管理思想。馬克思主義社會(huì)管理理論是把握社會(huì)管理規(guī)律的指導(dǎo)思想。只有掌握馬克思主義哲學(xué)，才能增強(qiáng)社會(huì)管理的原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性和創(chuàng)造性。（2）系統(tǒng)科學(xué)和方法。面對社會(huì)管理的復(fù)雜性問題，系統(tǒng)科學(xué)和方法能夠成為解決這類問題的科學(xué)方法論。（3）數(shù)學(xué)方法及信息網(wǎng)絡(luò)技能。除了要研究和把握社會(huì)管理規(guī)律的數(shù)量特征和空間結(jié)構(gòu)外，還要善于利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行社會(huì)管理。（4）社會(huì)科學(xué)。經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，為認(rèn)識和把握社會(huì)管理的不同方面提供了直接的社會(huì)科學(xué)支持。（5）管理科學(xué)。將包括組織理論與項(xiàng)目管理在內(nèi)的管理科學(xué)運(yùn)用在社會(huì)管理中，具有直接的意義和價(jià)值。（6）心理科學(xué)和行為科學(xué)。社會(huì)管理實(shí)質(zhì)上是對人的管理，必然涉及人的心理和行為，這樣，社會(huì)管理不僅需要心理科學(xué)和行為科學(xué)的支持，而且會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)心理科學(xué)和行為科學(xué)的發(fā)展。（7）社會(huì)管理的知識和方法。社會(huì)管理的知識和方法是與社會(huì)管理的目標(biāo)和任務(wù)直接相關(guān)的知識和方法。除了需要一般學(xué)科意義上的社會(huì)管理知識和方法外，應(yīng)該將中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理理論看做是中國特色社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)理論的內(nèi)在組成部分，必須將中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理理論作為一門獨(dú)立的學(xué)科來建設(shè)。上述七者構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則的知識框架 （學(xué)科條件）。

只有將時(shí)間維、邏輯維和知識維三者結(jié)合成為一個(gè)整體，才能保證社會(huì)管理準(zhǔn)則的正常而有效的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理準(zhǔn)則也需要其他輔助條件，更需要?jiǎng)?chuàng)造性地開展社會(huì)管理工作。不論怎樣，社會(huì)管理準(zhǔn)則的實(shí)現(xiàn)過程，就是社會(huì)管理規(guī)律發(fā)揮作用的過程，就是提高社會(huì)管理科學(xué)化水平的過程。

總之，政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的良性互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)控制和社會(huì)政策的有機(jī)結(jié)合，是社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則。只有著力把握這些準(zhǔn)則，才能把握社會(huì)管理規(guī)律，才能切實(shí)推進(jìn)中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理的創(chuàng)新發(fā)展，才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)參與。

［1］［6］［8］《馬克思恩格斯選集》，2版，第3卷，北京，人民出版社，1995。

［2］邁克爾·希爾：《理解社會(huì)政策》，北京，商務(wù)印書館，2003。

［3］《馬克思恩格斯選集》，2版，第1卷，北京，人民出版社，1995。

［4］安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興》，北京，北京大學(xué)出版社，2000。

［5］［7］［9］考斯塔·艾斯平-安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》，北京，法律出版社，2003。

［10］哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，上海，學(xué)林出版社，1999。

［11］《列寧選集》，3版，第3卷，北京，人民出版社，1995。