公物利用關(guān)系私法化探析

金 艷,劉 巍

(1.武漢紡織大學(xué)黨委宣傳部,湖北武漢 430073;2.中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430073)

公物利用關(guān)系私法化探析

金 艷1,劉 巍2

(1.武漢紡織大學(xué)黨委宣傳部,湖北武漢 430073;2.中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430073)

公物利用關(guān)系私法化的發(fā)展已成為必然趨勢,公眾福祉的最大化即是公物利用私法化的終極追求和其價值所在。公共服務(wù)民營化的理論及憲法中公法——私法關(guān)系理論為公物利用關(guān)系私法化提供了理論支撐。公物利用關(guān)系私法化存在的問題在于政府公物管理權(quán)與公眾公物使用權(quán)及私權(quán)的沖突。要真正實(shí)現(xiàn)公物利用關(guān)系私法化,必須在完善公物利用私法化規(guī)制的基礎(chǔ)上,正確處理公物管理權(quán)與私權(quán)、公物使用權(quán)的關(guān)系。

公物利用關(guān)系;私法化;公共物品;公共服務(wù)

法治是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的本質(zhì)特征。法治(rule of law)是“法律主治”,它不僅意味著依法而治,更是以基本人權(quán)為基礎(chǔ),是維護(hù)人的自由與人的尊嚴(yán)的架構(gòu)[1]35。法治既要求事物的合法性,也要求事物的合理性。公物制度自誕生以來,日趨呈現(xiàn)出公物利用私法化的趨勢。在這樣的背景下,我們有必要對其合法性與合理性進(jìn)行理論上的探討與建構(gòu),以期為公物利用關(guān)系的私法化提供理論與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐上的支撐,促使其在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下得到更完善的發(fā)展,從而更好地推動我國市場經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè),使社會公眾能夠得到最大限度的實(shí)惠。

一、公物利用私法化的歷史背景

(一)西方國家公物制度沿革

現(xiàn)代意義上的公物制度是同福利國家、給付行政的觀念緊密相連的。法是在一定時代背景下主流精神和觀念的反映,而公物制度的產(chǎn)生與發(fā)展也在社會不斷進(jìn)步、觀念不斷革新的基礎(chǔ)上經(jīng)歷了大致三個階段。

1.自由國家觀念時期

自由國家觀念產(chǎn)生于19世紀(jì)西方自由資本主義時期,在亞當(dāng)·斯密等人的自由市場經(jīng)濟(jì)的影響下,主張經(jīng)濟(jì)、政治、個人的自由,反對國家,特別是政府行政權(quán)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù),信奉“最好的政府,最少的管理”。此時,政府只起著鞏固政權(quán)、維護(hù)社會公共秩序的消極作用,扮演的是守夜人的角色,職能僅限于國防、治安、財政、外交等少數(shù)領(lǐng)域。政府存在的目的僅限于充當(dāng)警察和衛(wèi)士,而不是提供衣食住行?！俺肃]局和警察之外,一名具有守法意識的英國人可以渡過他的一生幾乎沒有意識到政府的存在”[2],這樣的國家被稱為“自由國家”。在這樣的“自由國家”里,國家或政府提供的公物范圍很小,國家只是為滿足軍事、政治等最基本需要,在局部提供公物,且政府的作用也僅限于保護(hù)和維持這些公物,關(guān)于公物的形成、變更及使用方面的法律規(guī)范是極少的。

2.福利國家觀念時期

福利國家觀念是在資本主義社會由自由競爭階段步入壟斷階段,隨著生產(chǎn)的高度社會化和科技的迅速發(fā)展,國家在自由競爭時代奉為圭臬的放任政策已適應(yīng)不了財富發(fā)展失衡帶來的社會不公,政治、經(jīng)濟(jì)動蕩,市場失靈等局面,尤其在1920年代末爆發(fā)了世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī),給整個資本主義體系帶來了致命的沖擊,自由放任經(jīng)濟(jì)理論徹底走向沒落,人們?nèi)找嬗X察到政府有干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的必要。凱恩斯適時提出了政府干預(yù)的理論,他認(rèn)為政府不應(yīng)是社會的消極保護(hù)者,而應(yīng)由“守夜人”變?yōu)椤熬仁乐鳌?滲透于社會各個領(lǐng)域,包括人們“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺惺虑閇3]。此時,人們開始信奉“最好的政府,最大的服務(wù)”,政府對經(jīng)濟(jì)和社會生活的干預(yù)達(dá)到了前所未有的程度,羅斯福新政就是其典型的體現(xiàn)。“國家一變而為福祉國家、服務(wù)國家或是照顧國家”[4],國家不僅僅是為了保護(hù)人民的自由和財產(chǎn)、從事秩序維持這種具有消極目的的活動,而且還指導(dǎo)或控制經(jīng)濟(jì),實(shí)行社會保障,為人民生活提供必要的金錢、財物或服務(wù),以積極增進(jìn)人民的福利為目的而進(jìn)行活動。福利國家的理論不僅要求政府對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行干預(yù),而且要求政府在社會、經(jīng)濟(jì)、文化等幾乎所有領(lǐng)域?yàn)閲窈蜕鐣母＠ぷ?在為國民提供就業(yè)機(jī)會、衣食住行和基本文明生活程度等方面采取積極措施,有所作為,促進(jìn)國民福利。在這樣的福利觀念下,政府的職能不再局限于維護(hù)社會治安與統(tǒng)治秩序,而是更加關(guān)注普遍的社會福利和公共服務(wù),行政的任務(wù)也越來越多地體現(xiàn)在為人們生活提供必要的條件和設(shè)施,而政府對公物的提供就成為衡量社會福利的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此在這一階段,西方許多國家也就相應(yīng)地形成了對公物提供,甚至管理和使用等的一系列的制度規(guī)范。在這一階段,更強(qiáng)調(diào)的是福利國家提供公物的目的性與必要性。

3.“新自由主義國家”觀念時期

20世紀(jì)70年代末,西方各國出現(xiàn)了以財政赤字、低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高失業(yè)率為特征的“滯漲”現(xiàn)象。此時,國家猶如一艘失控的巨輪,職能不斷膨脹,公共支出也不斷上升,所費(fèi)甚多,但效率低下,導(dǎo)致財政危機(jī)加劇,福利政策難以為繼,政府干預(yù)也面臨著同市場失靈一樣的局面。在這一背景下,西方國家興起了一場聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動。這場大規(guī)模的行政改革運(yùn)動,首先席卷了整個西方世界并進(jìn)而在全球掀起了一場行政改革的浪潮。這場行政改革以行政“分權(quán)化”與“民營化”為基本脈絡(luò),其特點(diǎn)可以概括為：政府干預(yù)范圍的退縮和市場價值、社會本位的回歸[5]。在世界范圍內(nèi),政府從公共服務(wù)領(lǐng)域撤退,規(guī)?？s減,公共服務(wù)提供機(jī)制的民營化等現(xiàn)象相繼出現(xiàn)。同時,政府除把一部分權(quán)力歸還市場和企業(yè)外,還逐步把越來越多的職能交給非政府公共組織來承擔(dān)。在公共行政改革的影響下,公物利用制度也經(jīng)歷了空前的變革：首先,政府不再是公物提供的唯一主體,一些私營企業(yè)和非政府公共組織也相應(yīng)承擔(dān)了公物設(shè)施供給的職能;其次,公物利用的方式與經(jīng)營管理理念也發(fā)生了變化,許多公物服務(wù)采取市場化購買方式獲得,并且不排斥提供者獲利;最后,在公物制度領(lǐng)域,公物利用私法化的趨勢進(jìn)一步促進(jìn)了對公法與私法相混合情況的研究。

(二)我國社會轉(zhuǎn)型背景下的公物制度發(fā)展趨勢

我國自近代以來,公物制度的發(fā)展與上述西方國家有著較大差距。改革開放以來,以商品經(jīng)濟(jì)和市場化改革為標(biāo)志的社會轉(zhuǎn)型,推動我國的公共事業(yè),尤其公物制度方面取得了長足的進(jìn)步。

“社會轉(zhuǎn)型”主要指經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制并存轉(zhuǎn)變,治國方略從人治向法治轉(zhuǎn)變,社會環(huán)境由封閉型逐步向開放型發(fā)展,以及國家社會高度統(tǒng)一的一元化結(jié)構(gòu)向“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)的過渡[6]。在這樣的社會轉(zhuǎn)型背景下,再加上經(jīng)濟(jì)全球化的國際背景和西方國家公共行政觀念的影響,人們越來越認(rèn)識到,在現(xiàn)代社會政府不是公共行政的唯一主體,各種社會力量,包括行業(yè)組織、社區(qū)組織、公共事業(yè)單位等也可以成為公共行政的主體,承擔(dān)對公共事物的管理職能。隨著社會的發(fā)展,公眾的需求日趨多樣化,而可供政府利用的資源有限,政府無力壟斷公共物品的提供和公共服務(wù)的供給,且過分強(qiáng)調(diào)政府的作用、行政權(quán)的過度延伸,會使公眾的生存能力和創(chuàng)造能力退化,并會阻礙市場與社會作用的發(fā)揮。賀衛(wèi)方教授有篇文章題名為“防火、防盜、防政府”,這并不是什么反動文章,而是傳達(dá)著對國家過于依賴迷信實(shí)際上是一條“通往奴役之路”的觀點(diǎn)。

與政府失靈相比,市場機(jī)制也許不是最好的選擇,但卻是最不壞的選擇[1]26。我國自改革開放以來,日益重視公共事務(wù)的發(fā)展。20世紀(jì)90年代以后,市場化改革步伐加快,政府機(jī)構(gòu)與職能的改革一波接著一波,教育、電力、郵電、金融管理等公共事業(yè)、企業(yè)的私法化、民營化改革進(jìn)程不斷推進(jìn)。2003年10月召開的中共十六屆三中全會第一次提出：“允許非公有資本進(jìn)入法律、法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。這些改革與變化,對公物提供機(jī)制、公物利用及公物效能的充分發(fā)揮等產(chǎn)生了極大影響,公物利用私法化的現(xiàn)象及趨勢逐步走入人們的視野,比如公交車站站牌的商業(yè)廣告行為等。北京奧運(yùn)會的舉辦更是將新的理念帶入我國,我國政府將一些公物,如大型國家體育設(shè)施鳥巢、水立方等的建設(shè)、利用以及管理納入到了市場運(yùn)作的機(jī)制之下,這些都是我國行政在不斷轉(zhuǎn)型、變革過程中所體現(xiàn)出來的一些新的、充滿活力的變化。

二、公物利用私法化的法理基礎(chǔ)及其存在問題

(一)公物利用私法化的理論背景

在公共服務(wù)領(lǐng)域,傳統(tǒng)觀念認(rèn)為家庭、志愿團(tuán)體和市場提供私益物品,而政府則主要提供公益物品。而現(xiàn)階段整個社會公益物品或服務(wù)提供的總趨勢是疏離政府而親近其他社會機(jī)構(gòu),簡言之,民營化。廣義而言,民營化可界定為更多地依靠民間機(jī)構(gòu)和市場,更少依賴政府來滿足公眾的需求[7]。私法化的廣泛發(fā)展打破了政府是惟一提供公益物品主體的神話,從而在社會提供公益物品的理論與實(shí)踐中發(fā)生了巨大的變化。民營化理論重新將公共服務(wù)區(qū)分為三個基本的參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù),他們可以是個人、特定的地理區(qū)域的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會階層或者獲得輔助性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu);服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn),或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù),其可能是政府的特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu),有時甚至是消費(fèi)者自身,提供國防服務(wù)的國防,波音公司等也一樣;服務(wù)安排者(亦稱服務(wù)提供者)指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者,指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者,或者選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。其中,服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)分是重要的,它是整個民營化概念的核心,是政府角色定位的基礎(chǔ)。對許多公益物品來說,政府本質(zhì)是一個安排者或者提供者,是一種社會工具,用以決定什么應(yīng)該通過集體去做,為誰而做,做到什么程度或什么水平,怎樣收費(fèi)等問題。

公共服務(wù)民營化的理論,作為公物利用關(guān)系私法化的理論基礎(chǔ),在提出提供公物的主體走向市場化的同時,必然導(dǎo)致公物利用的市場化發(fā)展,而其在利用中產(chǎn)生的法律關(guān)系也必然需要私法加以調(diào)整。

同時,在憲法學(xué)的理論里,“憲法是公法與私法的統(tǒng)一體”的認(rèn)識已為許多學(xué)者所認(rèn)同。在典型的傳統(tǒng)認(rèn)識方法之中,公法與私法生成的歷史沿革,始終存在著排斥的狀態(tài),這種狀態(tài)來源于對政治國家和市民社會的對立認(rèn)識,正是政治國家和市民社會處于對立狀態(tài)的認(rèn)知模式阻礙了憲法所包含的對于現(xiàn)實(shí)生活的觀照。因此,一種反思而生的認(rèn)識論——生活認(rèn)識論——應(yīng)運(yùn)而生[8]。這種認(rèn)識論以人的生活領(lǐng)域?yàn)閷ο笫澜?這是個主、客體自然融合的世界。將生活認(rèn)識論運(yùn)用于憲法領(lǐng)域,就是立足于政治國家與市民社會和諧融合的生活世界來解讀政府與人民的應(yīng)然關(guān)系。在生活認(rèn)識論的指引下,人們會發(fā)現(xiàn),政府其實(shí)并不是人民生活的天敵,而恰恰相反,一切形式的政府都是人民生活得以延續(xù)的必要條件。在生活認(rèn)識論中,憲法跳出了公法和私法二元對立的圈子,站在了一個更高的層面上[8]。故在法律領(lǐng)域外,憲法以其融合性不斷吸收著文明的成果,使得公、私法更加臻于完善,從而創(chuàng)造著一種令人滿意和值得人們努力為之奮斗的生活方式;而在法律系統(tǒng)內(nèi),憲法以其融合性為公、私法的相互轉(zhuǎn)換提供了一個平臺,公、私法之間的互助也就成為了可能。當(dāng)前法律領(lǐng)域內(nèi)的“公法私法化”、“私法公法化”的現(xiàn)象究其實(shí)質(zhì)是在憲法的引領(lǐng)下所進(jìn)行的轉(zhuǎn)換。行政法是憲法的執(zhí)行法。長期以來,理論界對于作為公法的公物制度能否進(jìn)行私法化的問題爭論不已,上述憲法學(xué)中對于公法私法化的理論,又為我國行政法體系中公物利用關(guān)系走向私法化提供了強(qiáng)有力的法理支撐。

(二)公物利用關(guān)系私法化過程中存在的問題

現(xiàn)在,在公物的權(quán)力(利)問題上,許多學(xué)者已經(jīng)提出：在公物上存在著政府在公物上的公權(quán)力——公物管理權(quán)和公眾在公物上的公權(quán)利——公物使用權(quán),同時公物上還存在著私權(quán)①公物上的私權(quán)：私權(quán)利(物權(quán))在依法成立的公用目的之外,公物上的私權(quán)仍是不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)利,公物管理權(quán)人和使用權(quán)人不得對其進(jìn)行隨意的剝奪或侵害,否則私法上的權(quán)利人可以依法提起訴訟。,公物上存在的這種私權(quán)突出地表現(xiàn)為私法性質(zhì)上的物權(quán)。在私有公物的情形下,所有權(quán)人(私人)、公物管理權(quán)人(政府)、公物使用權(quán)人(公眾)三方主體十分清晰。相應(yīng)地,所有權(quán)人享有公物上的私法權(quán)利——物權(quán),公物管理權(quán)人享有公物上的公法權(quán)力——公物管理權(quán)②政府因公物成立而在公物上享有的公法性權(quán)力稱之為公物管理權(quán),這一權(quán)力使政府能夠?qū)嵤┚S護(hù)、經(jīng)營、除去妨害等管理行為,以達(dá)到公物的公用使命。,公物使用權(quán)人享有公物上的公法權(quán)利——公物使用權(quán)③對于公眾而言,其在公物上能夠得到的利益也只能通過使用來實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)今社會,公眾在公物上的使用權(quán)已經(jīng)具備了權(quán)利的屬性,而且越來越成為影響個人生活水平的重要因素。隨著民主法治建設(shè)的深入,公物使用權(quán)也越來越顯示出其獨(dú)特的“人權(quán)”魅力。;但在公物為公有的情況下,政府既是公物的所有權(quán)人,享有私法性質(zhì)上的物權(quán),又是公物的管理權(quán)人,享有公法性質(zhì)上的公物管理權(quán)[9]。

在這樣的理論之下,兩種身份的政府以及兩種不同性質(zhì)的權(quán)利(力)十分容易出現(xiàn)混淆：一方面,作為享有公物管理權(quán)的政府,其在公物上的管理權(quán)是一種公權(quán)力,其存在和行使的最高目的只能是公物公用目的的實(shí)現(xiàn);但另一方面,作為公物所有權(quán)人的政府,其在公物上的物權(quán)是一種財產(chǎn)性“權(quán)利”,在這一身份下政府能就其所有的公物作出相應(yīng)的處分,或?qū)镞M(jìn)行私法性質(zhì)上的管理、使用或營利,通常體現(xiàn)為與公用目的無關(guān)的商業(yè)行為。例如,特許經(jīng)營、在公交車上刷登廣告、在公路旁設(shè)立廣告牌、在公園設(shè)立攤點(diǎn)售賣紀(jì)念品等,而同時也致使在現(xiàn)實(shí)生活中,由于公物利用商品化、亂收費(fèi)、高收費(fèi)等問題而導(dǎo)致公物利用“貴族化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重,利用人的基本權(quán)利和地位往往得不到保障。以我國的世界遺產(chǎn)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)為例, 2004年,北京六大世界遺產(chǎn)景區(qū)以“保護(hù)稀缺資源”、“缺乏維修費(fèi)用”等原因率先宣布門票漲價,張家界風(fēng)景區(qū)、黃山、九寨溝、黃龍風(fēng)景區(qū)、無錫、蘇州等地隨后都宣布了調(diào)高門票價格,在社會上引起軒然大波,直呼“天價”[10]。再如,廣州的海珠橋、武漢的長江一橋、長沙的湘江一橋都是上世紀(jì)50年代建成的,免費(fèi)通行了數(shù)十年,卻又以“貸款修路,收費(fèi)還貸”的名義開始收費(fèi);法律法規(guī)明確禁止利用車站、碼頭等公共場所的公廁收取入廁費(fèi),一些地方和部門卻屢禁不止;那些以BOT等方式建成的基礎(chǔ)設(shè)施,盡管經(jīng)營者可以向利用人收取一定的使用費(fèi),但往往因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高而導(dǎo)致公物不能得到充分的利用,從而使原來設(shè)置該公物的目的難以實(shí)現(xiàn)。

三、公物利用私法化的解決思路

綜上分析,公物利用關(guān)系走向私法化是一種必然趨勢。但是在我國,由于制度的缺失,公物利用在走向私法化的過程中,不僅私有財產(chǎn)或集體所有財產(chǎn)不能以有利于公共利益的方式行使,而且國家對國有財產(chǎn)的所有權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中也演化為恣意的、絕對的所有權(quán),使得絕大多數(shù)國有財產(chǎn)都成為國家獲得收入的工具,而非直接服務(wù)于公共利益。因此,如何使得政府在保證公眾對公物使用權(quán)及其自身對公物作出私法性質(zhì)的處分權(quán)的同時,保證公物直接服務(wù)于公共利益,以最終實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化,就成為完善公物利用私法化發(fā)展的核心問題。

1.以公物提供機(jī)制為基礎(chǔ)完善公物利用私法化的規(guī)制

對于公物利用私法化的規(guī)制,學(xué)者們提出許多很有建設(shè)意義的方法及思路,如公共地役說①隨著環(huán)保時代的來臨,促進(jìn)私法財產(chǎn)進(jìn)行有利于公共利益的利用已開始成為當(dāng)代財產(chǎn)權(quán)觀念的要求,財產(chǎn)權(quán)應(yīng)以有利于公共利益的方式行使,這實(shí)質(zhì)上要求國家通過公共地役權(quán)對私法財產(chǎn)權(quán)施加積極限制,從而迫使私法上的財產(chǎn)進(jìn)行有利于公共利益的使用。例如,美國加利福尼亞州的憲法和法律規(guī)定：“本州所有的水資源都是本州人民的財產(chǎn)”以及“本州人民在使用本州所有水資源時具有一種最高的利益”,而且“本州水資源開發(fā)中的公共利益的保護(hù)最為人民所關(guān)注,州應(yīng)當(dāng)為了公共福祉的最大化決定以什么方式開發(fā)水資源?！辈粌H禁止對水資源的浪費(fèi)和不合理的使用,而且要求對水資源的使用必須是“為了人民的利益以及公共福利而以合理且有益的方式使用”。、自由使用說②依據(jù)利用方式,公物的使用通?？煞譃樽杂墒褂煤驮S可使用：(1)公物的自由使用(又稱為一般利用、普通利用),是指在不妨害他人利用的情形下,任何人無需許可都可以以符合公物公用目的的方式對公物加以利用。而且,除非法律有特別規(guī)定,應(yīng)依社會一般觀念或者習(xí)慣進(jìn)行利用,例如在免費(fèi)公路上駕駛車輛、在免費(fèi)公園里散步。(2)公物的許可使用,是指公眾對公物的利用需要得到相關(guān)管理機(jī)關(guān)的事前許可,其中又可分為符合公物設(shè)置目的的許可使用和超出公用目的范疇的許可使用。等。但是我們應(yīng)該看到,對于公物利用不能夠孤立地去看待它,而應(yīng)該將其放到整個公物制度中去解讀它,尤其應(yīng)該在公物提供機(jī)制的基礎(chǔ)上,使其得到不斷的規(guī)范和完善。

所謂利用,乃人民依管理者、指導(dǎo)者或依法令規(guī)定或依一般習(xí)慣而為合乎本來目的之享有各該公物功能之使用狀態(tài),以增進(jìn)生活品質(zhì)之謂[11]。但是,只有公物被提供出來才談得上公物的利用。公物提供機(jī)制必然會影響公物利用制度的形成與發(fā)展,正如公物提供機(jī)制的民營化也必然導(dǎo)致公物利用關(guān)系的私法化。只有在公物提供機(jī)制的基礎(chǔ)上去規(guī)范公物的利用,才能使得公物利用規(guī)范制度在實(shí)際中真正發(fā)揮其效能,從而解決實(shí)際中存在的問題。

根據(jù)公共服務(wù)民營化的理論,政府不再是公共物品的唯一提供者,還可能包括私人企業(yè)、非盈利性組織、市民志愿組織等,本文針對公物提供者的不同,提出公共物品和準(zhǔn)公共物品的劃分,從而進(jìn)行相應(yīng)的公物利用的規(guī)范措施：對于由政府提供的公物而言,這一類公物在提供給公眾使用時,應(yīng)是公民在日常生活中必不可少要加以利用的部分,對于這類公物本文界定為公共物品,對其應(yīng)秉持免費(fèi)或低價的原則,保證人人能夠自由、平等地使用這一類公物。這里對公共物品的收費(fèi)應(yīng)受到以下限制：首先,收費(fèi)不應(yīng)影響到公共使用這一目的的實(shí)現(xiàn)。如果收費(fèi)排除了大多數(shù)人對公物的利用,則為不正當(dāng)?shù)氖召M(fèi)。換言之,對這一類公物的收費(fèi)不得以營利為目的,只限用于對公物的維護(hù)和管理;對于由政府以外的企業(yè)或團(tuán)體提供的公物而言,政府作為公共服務(wù)的安排者,通過各種方式,如政府出售、合同承包、特許經(jīng)營等,將公物的提供安排給企業(yè)或社會團(tuán)體,這類公物本文界定為準(zhǔn)公共物品。應(yīng)允許在保證其公共利用的前提下,進(jìn)行市場化的運(yùn)營,而在這一過程中,為了鼓勵生產(chǎn)者保證公共利用的目的,可以以補(bǔ)助的方式對生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼,這里的補(bǔ)助形式可能是資金、免稅、或其他稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔(dān)保等。

2.正確處理公物管理權(quán)與私權(quán)、公物使用權(quán)的關(guān)系

公共物品的提供和利用都是為了實(shí)現(xiàn)其公共利用的目的,而政府為了保證公物公共利用目的的實(shí)現(xiàn),在公物提供和利用機(jī)制中都應(yīng)體現(xiàn)其監(jiān)督者、引導(dǎo)者的角色。這就在理論上厘清了公物提供機(jī)制對公物利用規(guī)范影響的基礎(chǔ)之上,要求政府盡可能地協(xié)調(diào)好其公物管理權(quán)與公物上的私權(quán)、公眾對公物使用權(quán)之間的關(guān)系。盡管法律在公物上設(shè)定了公權(quán),但私權(quán)仍然存在,只不過這時的私權(quán)因公物公用目的的限制而受到或多或少的“壓縮”。例如,風(fēng)景名勝區(qū)中的商店不得影響景觀,也不能影響游人的參觀與游覽。但是,這種對所有權(quán)的公用限制必須是依法進(jìn)行的,不能以公用為名任意侵害私權(quán)。同時,政府在公物上的公物管理權(quán)與公眾在公物上的使用權(quán),是公物上公法權(quán)利(力)的兩項(xiàng)下屬權(quán)能,都具有公法性質(zhì)。二者在公物上作用的范圍相當(dāng),大致為私物在提供公用時被公力所限制的部分,或者說受到公用目的作用的部分。在具體行使權(quán)利(力)時,公物管理權(quán)與公物使用權(quán)之間是一種以公用目的為標(biāo)準(zhǔn)的相互保障與相互限制的關(guān)系。二者間的相關(guān)保障關(guān)系體現(xiàn)在：公物管理權(quán)存在的目的就是維護(hù)正常的利用秩序、保障利用者的利用權(quán)利,防止私法所有權(quán)人的行為違背公用目的、侵害公民的使用權(quán),而利用人使用權(quán)的正確行使也是公物管理權(quán)目的順利實(shí)現(xiàn)的保障。二者的相互限制關(guān)系則體現(xiàn)在：政府依據(jù)公物管理權(quán)可對公眾的使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),以防止使用權(quán)的不當(dāng)行使;另一方面,除非為了公共利益或公物公用目的的達(dá)成,公物管理權(quán)不得限制利用者的合理使用,合法、正當(dāng)?shù)墓锸褂脵?quán)應(yīng)是公物管理權(quán)不可逾越的界限,諸如惡意抬高公物使用價格的“管理”行為即是對公物使用權(quán)的變相侵害。

[1] 李軍鵬.公共服務(wù)型政府[M].北京：北京大學(xué)出版社,2007.

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On Private Law of Public Property Utilization Relationship

J IN Yan1,LIU Wei2

(1.Publicity Department of the CPC Committee,Wuhan Textile University,Wuhan 430073,China;
2.School of Law,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China)

It has become an inevitable trend for the development of the private law for the publie property utilization relationship.The maximum public welfare is the ultimate pursuit and the value of the private law for the public property utilization.The theory of the privatization of public service and the theory of relationship between the public law and the private law in constitution provide theoretical support for the public property utilization.The existing problem with the private law of public property utilization is the conflict between the management of government property and public right to use public property and private rights. To realize the private law for public property utilization relationship,we should consummate the regulations for the private laws for property utilization,handle the relationship between the management of public property and private rights and the rights to use public property properly.

public property utilization relationship;private law;public goods;public service

D920.4

A

1009-105X(2011)01-0056-05

2010-12-14

司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：07SFB2012)

1.金艷(1974-),女,法學(xué)博士,武漢紡織大學(xué)黨委宣傳部副部長,副教授。研究方向：行政法學(xué);

2.劉巍(1967-),男,中南財經(jīng)政法大學(xué)副教授,湖北省地方立法中心研究員。研究方向：行政法學(xué)。