生態(tài)安全和糧食安全視角下的我國土地法修改

唐雙娥，鄭太福

(湖南大學法學院，湖南 長沙，410082；湖南警察學院法律系，湖南 長沙，410013)

2009年國土資源部在網(wǎng)上提出《土地管理法修訂草案征求意見稿》，掀起了土地法修改的大討論。對國土資源部提出的修改草案，質(zhì)疑聲甚多。任何法律都會因立法時的背景發(fā)生較大的或根本性的變化而得以修改。1998年對土地法進行修改是因為1986年土地法的很多規(guī)定明顯不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要。目前備受關注的土地法的修改又面臨什么樣的背景，這種背景對修改完善土地法提出了哪些要求？本文從實現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全的雙重價值角度進行探討。

一、重在保護糧食安全的1998年土地法：成就與不足

1998年之所以對1986年土地法進行修改，是因為“土地管理法實施以來，我國的土地管理工作雖然已經(jīng)取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢發(fā)展，特別是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行土地管理法的若干規(guī)定已經(jīng)明顯地不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要”[1]。而造成耕地面積嚴重減少的原因，重要的一個方面是建設用地供應總量失控。即“一些地方政府普遍采用‘化整為零’、‘下放土地審批權’等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權力，造成了建設用地供應總量的失控，由此導致一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發(fā)生，造成耕地面積減少，土地資產(chǎn)流失。”[1]為切實保護耕地，黨中央、國務院經(jīng)過反復研究于1997年發(fā)布了《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》。該通知強調(diào)，耕地面積銳減“嚴重影響了糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展”，“必須采取治本之策，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢”。

因此，1998年土地法的立法和修訂意圖“主要是加強土地管理，解決亂占耕地、濫用土地的問題”。保護耕地自然成為此次修訂的重要內(nèi)容，通過保護耕地以保障國家糧食安全。盡管糧食安全并未明文成為1998年土地法的立法目的之一，但糧食安全無疑是保護耕地的主要目的。如在說明1997年刑法第342條為何規(guī)定破壞耕地罪時，全國人大指出，“實踐中一些地方為了發(fā)展地方經(jīng)濟，非法占用耕地用于基本建設的情況非常嚴重，耕地減少速度過快，如果不加以特殊保護，國家糧食安全將無法保證”[2]。

鑒于造成耕地面積嚴重減少的重要原因是建設用地供應總量失控，而造成建設用地供應總量失控的原因是隨著經(jīng)濟體制的改革，建設用地采用的“分級限額審批”的管理方式逐漸失去效力，難以控制建設用地的總量[1]，1998年修改土地法時因此奉行“以中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知為指導，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實保護耕地這一主題……”的指導思想，將修改的重點明確為：“將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度”，“……通過土地用途管制，加強對農(nóng)用地、特別是耕地的保護；在用途管制的前提下，上收審批權，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權，占用農(nóng)用地、特別是耕地的審批權和征地審批權”[5]，達到保護耕地保障糧食安全的目的。

修改后的土地法由此構建了保護耕地的一系列制度：土地利用總體規(guī)劃制度、土地用途管制制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、耕地占補平衡制度?！耙员Ｗo耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設用地為重點”的《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》是1998年土地法修改重點的很好腳注。

1998年土地法在保障糧食安全方面雖然取得了較大成就，但其不足也明顯存在：

1.耕地保護制度側重于保護耕地數(shù)量

鑒于耕地在保護糧食安全中的作用，1998年土地法第3條將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”定為基本國策。耕地作為特殊的生態(tài)系統(tǒng)被轉(zhuǎn)變成建設用地后，恢復的可逆性較差，耕地面積的減少對于糧食的減少而言是剛性的。為了防止建設用地占用耕地從而保障糧食安全，1998年土地法規(guī)定了土地用途管制制度，輔之以轉(zhuǎn)用審批制度和耕地占補平衡制度，以嚴格控制建設用地占用耕地，確保18億畝耕地不減少。

關鍵的問題是，土地法設計的上述保護耕地的制度本身是從保障耕地數(shù)量出發(fā)的，如果說對耕地的質(zhì)量有保護的話，也是數(shù)量保護的衍生品。因此，上述制度不可能使耕地的質(zhì)量得到很好的保護。如《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》指出，1998年修改的土地法實施以來，我國的優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的1/3，優(yōu)質(zhì)耕地減少得很快。因此，該綱要強調(diào)“建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢”。這從側面說明了我國耕地保護制度側重于耕地數(shù)量之保護。

2.耕地質(zhì)量保護特別條款薄弱

除了耕地保護的一般規(guī)定外，1998年土地法關于耕地質(zhì)量保護的其他條款主要是第31條、第32條、第35條、第36條。第31條要求“由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍?；?2條要求“占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”。很明顯，第31條、第32條關注的僅僅是耕地被占用后如何保障新開墾的耕地的質(zhì)量，并沒有涉及耕地保留、保住上的質(zhì)量保護問題。第35條、第36條特別涉及到耕地質(zhì)量的保護。但不難發(fā)現(xiàn)，只有第36條允許為耕地質(zhì)量保護之目的可以限制占用耕地的行為。1998年土地法第36條規(guī)定，“非農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”。該條的意圖很明顯，通過規(guī)定占用耕地的法定序位、限制占用并改變耕地用途的行為，達到保住、保留耕地的目的：耕地相對于荒地而言優(yōu)先得到保護；相對于劣質(zhì)耕地而言，優(yōu)質(zhì)的耕地得到優(yōu)先保護。這種規(guī)定是依土地的生態(tài)條件排列的，具有良好生態(tài)條件的土地應優(yōu)先得到保護。

在我國，影響耕地質(zhì)量的因素更多來自于耕地被占用帶來的問題。如《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020)》指出，“優(yōu)質(zhì)耕地在不斷減少。1997～2005年，全國灌溉水田和水澆地分別減少93.13萬公頃(1397萬畝)和29.93萬公頃(449萬畝)，而同期補充的耕地有排灌設施的比例不足40%?！笨梢?，耕地質(zhì)量保護的規(guī)定并沒有很好地遏制住占用耕地行為。1998年土地法第36條的規(guī)定看起來完美，卻沒有任何具體的、有約束力的條款予以保障。這與耕地數(shù)量保護條款對占用耕地的行為構成一種制約形成明顯的對比。為保護耕地總量，占用耕地的行為因補充義務而受到相應的制約，耕地占補平衡甚至由“先占后補”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋妊a后占”。

3.未明確生態(tài)退耕地的法律地位

在我國，耕地與其他農(nóng)用地之間的界線是相對明確的?！痘巨r(nóng)田保護條例》第10條規(guī)定，“需要退耕還林、還牧、還湖的耕地，不應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)”。這些需要退耕還林、還牧的耕地為通常所說的生態(tài)退耕地，是根據(jù)《水土保持法》的水土保持要求應以修復其生態(tài)條件為目的的土地。

生態(tài)退耕地在耕地數(shù)量中的比例不低。早在1998年土地法修改之際，“耕地中還有近億畝坡度在25度以上，需逐步退耕還林、還牧”[1]。這些生態(tài)退耕地因其生態(tài)條件差不應被納入耕地的范圍，耕地是生態(tài)條件較好的那部分農(nóng)用地?！痘巨r(nóng)田保護條例》第10條因此要求“有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田”劃入基本農(nóng)田。但1998年土地法并沒有與《水土保持法》有效銜接，這些生態(tài)退耕地一直被視為耕地，以保證耕地的數(shù)量不減少。如過去10年里，我國減少的1.24億畝耕地中生態(tài)退耕占1.08億畝[3]。為了保證耕地的數(shù)量，我國還繼續(xù)采取權宜之計，把這些生態(tài)退耕地納入耕地之內(nèi)。如2006年7月上報給國務院的 《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020)》安排了6000萬畝的生態(tài)退耕地，卻為了保障18億畝耕地的紅線被擱淺[4]，轉(zhuǎn)而主要鞏固生態(tài)退耕的現(xiàn)有成果。這種做法從單純的數(shù)字上保住了耕地數(shù)量，卻犧牲了耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護?？梢姡鷳B(tài)退耕地一直在耕地與生態(tài)用地之間“徘徊”，其法律地位不甚明確。

二、保障生態(tài)安全：土地法修改的時代新要求

1.主體功能區(qū)成為國土空間布局的新方法

土地面積是有限的，有限的土地面積提出了土地的合理利用問題。我國法律對于合理的土地利用作了原則規(guī)定。1982年《憲法》第10條規(guī)定，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。1998年土地法第3條指出，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。

合理的土地利用結構是合理利用土地的前提。2007年國務院原則通過的《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》以及2010年12月國務院正式通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將全國國土空間統(tǒng)一劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類主體功能區(qū)。當“主體功能區(qū)”這一新的全國國土空間布局辦法提出來后，我國土地利用結構應相應地加以合理的調(diào)整。如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》指出，國土空間開發(fā)“要為保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全而保護耕地，還要為保障生態(tài)安全和人民健康，應對水資源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等，保護并擴大綠色生態(tài)空間……”2008年通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020)》也提出了“土地利用結構得到優(yōu)化”的要求，即“農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)”。

2.主體功能區(qū)下的土地利用結構要求

土地利用結構實則為不同的土地利用類型之間的比例。如何分配不同土地利用類型的比例，優(yōu)化土地利用結構？1998年土地法將土地利用類型分為農(nóng)用地、建設用地和未利用土地，農(nóng)用地包含耕地、林地、草地等在內(nèi)。此種土地利用類型的劃分遭到了不少質(zhì)疑。土地學界主張用“生態(tài)用地”這一名稱和概念來取代“未利用土地”，將全國土地利用劃分為農(nóng)用地、建設用地和生態(tài)用地這三大類型[5]。2008年通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》除使用農(nóng)用地、建設用地和未利用土地表述土地利用類型外，還提出了生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地的土地利用類型，要求“統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地”?？梢姡度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要(2006～2020年)》把耕地以外的生態(tài)區(qū)位極為重要的土地從其他農(nóng)用地中分離出來，作為生態(tài)用地，成為獨立的土地利用類型。這種做法符合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的四大主體功能區(qū)實施差別化的土地利用政策的要求。

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》不僅將生態(tài)用地列為獨立的土地利用類型，更提出了生態(tài)用地利用和保護上的基本要求：“嚴禁改變生態(tài)用地用途”；“嚴格保護基礎性生態(tài)用地。嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態(tài)用地的開發(fā)利用”。同時，鑒于耕地和其他農(nóng)用地良好的生態(tài)條件，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》還提出“將大面積連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分”，“充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能”。

可見，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》秉承“最具有生態(tài)價值的用地留住、保住，然后是基本農(nóng)田，基礎設施，在那之后才是城鎮(zhèn)村工礦用地”[3]的理念，一方面強調(diào)“為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地；保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強對具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護”；另一方面指出，“要優(yōu)先安排國土生態(tài)屏障用地。保持具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域等用地的基本穩(wěn)定，加強基本農(nóng)田、天然林、自然保護區(qū)建設，構建以大面積、集中連片的基本農(nóng)田、森林、草地等為主體的國土生態(tài)屏障?！盵6]如此一來，保障生態(tài)安全已成為土地保護利用的重要目標，這自然提出了在生態(tài)安全價值取向下土地法如何修改完善的問題。

三、保障生態(tài)安全和糧食安全雙重價值下的土地法修改

全國人大常委會指出，1998年“土地管理法修改涉及的內(nèi)容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達到的目的也沒有改變?！盵1]但上述分析表明，生態(tài)安全和糧食安全已共同形成對建設用地需求的制約。這一點《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》明確過：“隨著耕地保護和生態(tài)建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力?！睘閷崿F(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全雙重目的，土地法修改應從幾個方面著手：

1.完善土地的分類

1998年的土地法將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用土地。這種分類顯然不能實現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全雙重目的。針對《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術規(guī)程》中的土地分類，有的認為，“這種土地資源分類和管理系統(tǒng)以土地資源的人類利用方式為主要依據(jù)，沒有考慮到土地的生態(tài)功能，在一定程度上造成了土地資源的利用過渡、生態(tài)環(huán)境用地不足等問題”，“建議在《技術規(guī)程》的基礎上，引入‘生態(tài)用地’，將土地資源分為‘耕地’、‘建設用地’和‘生態(tài)用地’”[7]。

生態(tài)用地作為一類獨立的土地類型得到了大多數(shù)認同?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要(2006～2020)》有關規(guī)定將生態(tài)用地從其他農(nóng)用地中分離開來，以發(fā)揮生態(tài)用地在保障生態(tài)安全中的地位和作用。因此，土地法的修改需要肯定生態(tài)用地為獨立的地類，是“自成一類”的土地，以保護土地的生態(tài)功能進而保障國家的生態(tài)安全。同時，為糧食安全之保障提供生態(tài)屏障，因為耕地的生產(chǎn)功能及產(chǎn)出力首先并主要取決于其生態(tài)條件。

2.強化耕地的生態(tài)功能和質(zhì)量保護條款

耕地的生產(chǎn)功能及產(chǎn)出力首先且主要取決于其生態(tài)條件。對耕地的保護除了數(shù)量之外，還應加強對耕地質(zhì)量的保護。耕地質(zhì)量的優(yōu)劣更多地依賴于耕地的生態(tài)條件，耕地因其較好的生態(tài)條件而具有明顯的生態(tài)功能。耕地除了防止水土流失、改善區(qū)域氣候外，還具有凈化污染的能力。如我國各類排污量與建設占用耕地的走勢基本一致：1997～2004年的8年間，建設占用耕地每增加1.0×104hm2，廢水排放量將增加4.11×107t，固體廢物產(chǎn)生量增加8.7×105t[8]。此外，耕地還是一種特殊的景觀。耕地在景觀美學和景觀旅游學方面的指數(shù)分別達了75 %和72 %[9]。因此，良好的生態(tài)條件是耕地生態(tài)功能得以發(fā)揮的前提和基礎。

耕地的重要生態(tài)功能決定其在國家生態(tài)安全中具有重要的位置。2008年通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》在指出“為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地”的同時，還強調(diào)“保障國家生態(tài)安全，也需要大力加強對具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護”，發(fā)揮“耕地的生產(chǎn)和生態(tài)功能”；“要充分發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀和間隔功能”，“按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，依據(jù)耕地等級實施差別化管護，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護。”我國國土資源部的領導人更認為，“耕地也是重要的生態(tài)用地，從生態(tài)環(huán)境建設的需要看，也必須保有相當數(shù)量的耕地”[10]。

為保護耕地的生態(tài)條件和生態(tài)功能，保護耕地的規(guī)定對占用耕地的行為必須構成一種限制、制約。鑒于優(yōu)質(zhì)耕地良好的生態(tài)條件和較高的生產(chǎn)功能，其必須得到保留。如優(yōu)質(zhì)耕地應當優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，除法定情形外不應被占用改變成建設用地。因此，優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的依據(jù)應該是耕地良好的生態(tài)條件，其次才是耕地所在的地理位置。為此應修改《基本農(nóng)田保護條例》有關“鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地周邊的耕地，應當優(yōu)先劃人基本農(nóng)田保護區(qū)”的規(guī)定，以突出對耕地質(zhì)量的保護。此外，應設計使《土地管理法》第36條規(guī)定的占用耕地的法定序位得到嚴格遵守的保障條款，使耕地相對于荒地而言應優(yōu)先得到保護；相對于劣質(zhì)耕地而言，優(yōu)質(zhì)的耕地也應得到優(yōu)先保護。

3.明確生態(tài)退耕地為生態(tài)用地

生態(tài)退耕地作為“以糧食換生態(tài)”[11]為目的而被納入退耕范圍的土地，因其生態(tài)條件惡劣不能被納入耕地的范圍。如《基本農(nóng)田保護條例》第10條規(guī)定，“需要退耕還林、還牧、還湖的耕地，不應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)”?！锻烁€林條例》第15條列舉了應當退耕還林的耕地：水土流失嚴重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的；生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的以及江河源頭及其兩側、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風沙危害嚴重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地。

退耕還林代表黨中央、國務院確保國土生態(tài)安全、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的堅強決心[12]，生態(tài)退耕地自然應以生態(tài)安全為其價值目標，不應作為耕地加以管理。但出于保障糧食安全之目的，生態(tài)退耕地仍被視為耕地，時常在生態(tài)用地和耕地之間“徘徊”。究其原因在于1998年土地法未明確退耕地的法律地位。為此，應將《基本農(nóng)田保護條例》關于“需要退耕還林、還牧、還湖的耕地，不應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)”的耕地，規(guī)定在土地法中，將其明確為保障生態(tài)安全的生態(tài)用地，從而與《水土保持法》保持協(xié)調(diào)一致。

4.將土地用途管制制度擴大適用于生態(tài)用地

《土地管理法》第4條“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量”的土地用途管制制度，本可以擴大解釋為適用于生態(tài)用地。但由于該法將農(nóng)用地明確界定為“直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”，從而將生態(tài)用地排除在外。對包括生態(tài)林地在內(nèi)的林地實行用途管制，國務院早在1998年頒發(fā)的《關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》就提出過：“把林地放在與耕地同等重要的位置”； 對現(xiàn)有林地“實行總量控制制度”，“林地只能增加，不能減少”?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要(2006～2020年)》在將生態(tài)用地從其他農(nóng)用地中分離出來作為獨立的土地利用類型的同時，將土地用途管制制度擴大適用于生態(tài)用地。

因此，政策上的這種做法應納入法治的軌道，即土地法應將土地用途管制制度擴大適用于生態(tài)用地?！霸诰幹坪托抻喭恋乩每傮w規(guī)劃時,充分考慮生態(tài)保護和建設的需要,明確自然生態(tài)用地的指標控制量以及其他土地利用類型生態(tài)保護控制指標”[13]，使生態(tài)用地與農(nóng)用地和建設用地一道在土地利用總體規(guī)劃中得到科學的安排，生態(tài)用地和農(nóng)用地一樣實現(xiàn)用途管制，從而實現(xiàn)生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地的統(tǒng)籌安排。

5.明確生態(tài)利益為公共利益

土地有不同的分類。按照是否營利為目的，普遍將土地分為公益性用地和經(jīng)營性用地。經(jīng)營性用地是指用于或者可以用于工、商、農(nóng)、服務等營業(yè)目的的國有土地，公益性用地是指用于國家管理、教育、科研、國防、各種不營利的公用設施和公共福利設施等非營業(yè)目的，并且不允許用于任何營業(yè)目的的國有土地。顯然，該公益性用地的外延并沒有明確指出以生態(tài)環(huán)境保護為主要目的的用地為公益性用地?！段餀喾ā返?2條籠統(tǒng)規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地……”，也沒有對公共利益進行界定。但生態(tài)利益為公共利益得到了其他法律的明確肯定。如我國《信托法》第60條將“發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)， 維護生態(tài)環(huán)境”列為公共利益目的之一，設立的信托屬于公益信托。我國臺灣地區(qū)《土地征收條例》在列舉公益需要時，明確指出環(huán)境保護事業(yè)為公益事業(yè)。

可見，生態(tài)利益是公共利益的一種是無須多加說明的。這樣，建設用地對生態(tài)功能明顯的耕地或者生態(tài)用地的占用行為，就可以受到根本的遏制，從而可以將耕地和建設用地保住、留住，實現(xiàn)糧食安全和生態(tài)安全。這正好符合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的“嚴格控制農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設用地規(guī)模，嚴禁改變重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地用途”，達到保障生態(tài)安全實現(xiàn)之際又確保糧食安全之根基的“雙贏”效果。

[1]全國人大常委會.土地管理法釋義[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingzheng/node_2168.htm,2011-02-05.

[2]全國人大常委會.中華人民共和國刑法修正案(二)釋義[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xingfa/2004-10/20/content_337788.htm,2011-04-06.

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[4]唐敏.土地規(guī)劃修編咬定18億畝“紅線”[J].瞭望,2008,(36):22?23.

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