沖突與融合：信息技術(shù)*嵌入與組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)——基于“技術(shù)執(zhí)行分析框架“的視角

金杭慶

（復(fù)旦大學(xué)公共行政系 上海 200433）

一、引言

基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)傳遞而指導(dǎo)政府服務(wù)的電子政府,已成為各國(guó)政府再造的策略性措施之一。[1]中國(guó)政府也于上世紀(jì)90年代開始開始探索運(yùn)用先進(jìn)信息技術(shù)來提升公共部門的治理效能,加強(qiáng)政府服務(wù)公民社會(huì)的能力,以打造有特色的“數(shù)字政府”。在過去的數(shù)十年中,對(duì)信息技術(shù)的資金投入在不同層級(jí)的政府預(yù)算中呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì),越來越多的新技術(shù)緩慢卻持續(xù)不斷地在公共部門中得到運(yùn)用,并日益被納入制度化的規(guī)范中。從某種意義上說,信息技術(shù)似乎以前所未有的熱情為中國(guó)的公共行政變革做好了準(zhǔn)備。然而,隨著種種實(shí)踐的不斷深化,越來越多的現(xiàn)實(shí)證明,現(xiàn)代信息技術(shù)的引入,雖然對(duì)傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)帶來了許多挑戰(zhàn),但并不必然會(huì)促使公共部門“扁平化”進(jìn)而提升組織效能（Attawell and Rule,1984；Dutton and Kraemer,1985；Kraemer and K ing,1979,1987；Holden,2003）。[2]考慮到中國(guó)數(shù)字政府的發(fā)展規(guī)模、范疇和速度,我們有必要進(jìn)一步追問,在技術(shù)與組織互動(dòng)的過程中技術(shù)究竟以何種機(jī)制影響組織運(yùn)行？技術(shù)的“內(nèi)在結(jié)構(gòu)”與組織的剛性結(jié)構(gòu)相遇時(shí),其互動(dòng)機(jī)制又如何？

二、新研究取向：簡(jiǎn)·芳汀的執(zhí)行技術(shù)的分析框架

按照技術(shù)決定論的觀點(diǎn),連接技術(shù)和組織的因果機(jī)制是簡(jiǎn)單直接的,即“信息技術(shù)—→可以預(yù)見的組織變遷”,依據(jù)這這樣的推論,電子政務(wù)的引入會(huì)導(dǎo)致一系列可以預(yù)見的變化,其中包括日漸消失的等級(jí)界限、不斷增長(zhǎng)的跨功能團(tuán)隊(duì),更加合作的文化以及更加容易跨越的組織邊界。然而,現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?fàn)顩r表明,遵循某種技術(shù)邏輯而發(fā)展的這些預(yù)見,一般來說不會(huì)得到驗(yàn)證。許多不盡如人意的探索,例如“條強(qiáng)塊弱”的電子政務(wù)發(fā)展形態(tài)及“信息孤島”現(xiàn)象大量存在。在很多時(shí)候電子政務(wù)中的“技術(shù)主導(dǎo)傾向”只是一種虛擬的美麗。但是,完全漠視信息技術(shù)及其社會(huì)影響的“社會(huì)構(gòu)建論”無法解釋電子政務(wù)推行對(duì)官僚制組織所帶來的一些挑戰(zhàn),雖然只是部分的微調(diào)。例如“金橋”、“金網(wǎng)”、“金稅”等電子政務(wù)工程所取得的成就。任何新的技術(shù)都會(huì)對(duì)組織、制度、社會(huì)發(fā)生影響,從這點(diǎn)上說,任何新的技術(shù)都是組織、制度變革的“賦能者”,即其出現(xiàn)使得組織和制度向著某種方向的變遷成為可能。[3]“互構(gòu)”的視角,雖然避免了偏執(zhí)于一方的決定論觀點(diǎn),但其研究層次仍停留在宏大結(jié)構(gòu)層面,在解釋電子政務(wù)與官僚制組織互動(dòng)時(shí),缺乏具體機(jī)制的解析。巴利（Barley）有感于這種研究現(xiàn)狀,曾感言“在經(jīng)歷了多年的研究后,那些關(guān)于信息技術(shù)影響組織的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)也不過是含混不清甚至是矛盾的?！盵4]

一些學(xué)者進(jìn)而開始對(duì)已有研究開始進(jìn)行反思,他們認(rèn)為：?jiǎn)渭冊(cè)凇罢l影響誰”層面討論“變化是什么”是不夠的,還應(yīng)進(jìn)一步加大研究深度,轉(zhuǎn)而在信息技術(shù)與組織之間的互動(dòng)機(jī)制層面討論“這些變化究竟是如何發(fā)生的”。美國(guó)國(guó)家電子政務(wù)中心創(chuàng)始人、原哈佛大學(xué)（現(xiàn)為馬薩諸塞大學(xué)）教授簡(jiǎn)·芳汀（JaneE.Fountain）在研究現(xiàn)代信息技術(shù)作用于美國(guó)聯(lián)邦政府以及陸軍的過程中,一直在關(guān)注一個(gè)核心問題,這就是：作為一個(gè)變量,技術(shù)處理和傳播所產(chǎn)生的根本性變革,以什么樣的方式影響著既有制度結(jié)構(gòu)？以另外一種方式,這個(gè)問題也可以表達(dá)為：信息技術(shù)的執(zhí)行是怎樣加強(qiáng)或削弱制度所構(gòu)成的束縛？圍繞上述問題,芳汀教授提出了執(zhí)行技術(shù)的分析框架（見下圖）。[5]

執(zhí)行技術(shù)的分析框架

在該框架中,信息技術(shù)被看作是內(nèi)生的,信息技術(shù)在被設(shè)計(jì)和應(yīng)用的過程中被不斷改變。她區(qū)分了客觀的信息技術(shù)（objected technology）和被執(zhí)行的信息技術(shù)（enacted technology）,客觀的信息技術(shù)包括因特網(wǎng)、其他數(shù)字電訊傳播技術(shù)、硬件和軟件,而被執(zhí)行的信息技術(shù)則包括用戶對(duì)技術(shù)的理解以及技術(shù)在特殊情境中的設(shè)計(jì)和使用。此外,她還分析了兩種主要組織形式（即官僚制和組織間網(wǎng)絡(luò)）的中心因素。審視了官僚政府的結(jié)構(gòu)特征以及數(shù)字政府的增長(zhǎng)途徑,為我們理解電子政務(wù)引入前后的結(jié)構(gòu)調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。

在芳汀看來,技術(shù)執(zhí)行框架的目標(biāo)就是掉轉(zhuǎn)技術(shù)和結(jié)構(gòu)之間的因果箭頭,以顯示政府行動(dòng)者內(nèi)嵌于認(rèn)知、文化、社會(huì)以及制度結(jié)構(gòu)的特性是怎樣影響對(duì)因特網(wǎng)和相關(guān)的IT技術(shù)的設(shè)計(jì)、感知和使用的。她的分析立足于這樣一個(gè)觀點(diǎn)：“技術(shù)的物資構(gòu)建代表的僅是一個(gè)潛在的能力；只有當(dāng)智力結(jié)構(gòu)（技術(shù)使用者）開始使用它的時(shí)候,技術(shù)才會(huì)對(duì)個(gè)人和組織產(chǎn)生作用。”[6]也就是說,技術(shù)不能以一種理性的方式被加以使用。當(dāng)個(gè)人決定怎樣設(shè)計(jì)、執(zhí)行和使用內(nèi)嵌于組織環(huán)境和制度環(huán)境的信息及通訊系統(tǒng)的時(shí)候,技術(shù)是被個(gè)人執(zhí)行和應(yīng)用的。在某個(gè)環(huán)境中表現(xiàn)極佳的信息系統(tǒng),在另一個(gè)環(huán)境中可能遭遇失敗。由此分析框架延她延伸出三個(gè)導(dǎo)向性的命題,即被執(zhí)行的技術(shù)不同于客觀的技術(shù)。即使技術(shù)的執(zhí)行沒有理性或最佳地使用技術(shù),組織的行動(dòng)者還是傾向于按重塑、加強(qiáng)現(xiàn)行社會(huì)制度的方式來執(zhí)行新技術(shù)；執(zhí)行技術(shù)的的過程指的就是這種傾向。組織行動(dòng)者傾向于利用新技術(shù)來維持現(xiàn)行的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,并保留執(zhí)行項(xiàng)目,比如程序、構(gòu)架以及組織內(nèi)典型的有組織的反應(yīng)模式。更具遠(yuǎn)見和創(chuàng)業(yè)精神的專業(yè)人員可能用因特網(wǎng)來發(fā)展新的能力或者新的網(wǎng)絡(luò)化的組織形式；一般來說,他們通過模仿一個(gè)在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部運(yùn)行的過程來實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。[7]她的“技術(shù)執(zhí)行”框架,或多或少為研究者揭示了這樣一個(gè)長(zhǎng)期未得到很好討論的問題：在信息技術(shù)與組織互動(dòng)過程中,如果存在沖突與融合,那么是什么在沖突？又是什么在融合？“執(zhí)行技術(shù)”框架的運(yùn)用,使人們看到了一個(gè)技術(shù)被現(xiàn)實(shí)組織結(jié)構(gòu)“嵌入”的過程。芳汀的理論雖然是以美國(guó)的電子政務(wù)實(shí)踐為背景得出的結(jié)論,但其分析邏輯對(duì)我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展與官僚制組織重構(gòu)兩者之間關(guān)系的研究同樣具有啟迪意義。

三、沖突與融合：電子政務(wù)與官僚制組織的碰撞邏輯

（一）碰撞中的沖突：制度偏好型塑技術(shù)選擇

技術(shù)執(zhí)行分析框架的第一命題認(rèn)為被執(zhí)行的技術(shù)不同于客觀的技術(shù)。即使技術(shù)的執(zhí)行沒有理性或最佳地使用技術(shù),組織的行動(dòng)者還是傾向于按重塑、加強(qiáng)現(xiàn)行社會(huì)制度的方式來執(zhí)行新技術(shù)。進(jìn)一步解釋,當(dāng)電子政務(wù)所包含的信息技術(shù)植入某個(gè)政府機(jī)構(gòu)時(shí),信息技術(shù)內(nèi)嵌的制度安排與組織既有結(jié)構(gòu)會(huì)有一個(gè)碰撞的過程。如果把這個(gè)過程看作是一個(gè)時(shí)間軸上的連續(xù)譜,可以發(fā)現(xiàn)在連續(xù)譜的始端,重組和轉(zhuǎn)變的不單單是科層結(jié)構(gòu),技術(shù)特征本身也會(huì)因受到既有體制結(jié)構(gòu)的影響而不得不“重組”?！爸亟M”的結(jié)果是最終生產(chǎn)出一種和原初技術(shù)方案不盡相同的“被執(zhí)行技術(shù)”?！氨粓?zhí)行技術(shù)”之外,一部分原初的技術(shù)方案被或明或暗的消解了（它們或者被理所當(dāng)然的“刪除”,或者仍然被保留,但卻在實(shí)際使用中“束之高閣”）。簡(jiǎn)·芳汀在其研究中曾做過一個(gè)有趣的假設(shè)：倘若韋伯能看到今日美國(guó)政府體系的變化,那么他還會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)科層體制嗎？她認(rèn)為,回答無疑是肯定的?！凹夹g(shù)執(zhí)行分析框架”所基于的實(shí)證性案例（美國(guó)聯(lián)邦政府以及陸軍）顯示在電子政務(wù)與美國(guó)聯(lián)邦政府的第一次碰撞中被執(zhí)行技術(shù)所產(chǎn)生的結(jié)果與其說是取代等級(jí)結(jié)構(gòu)或者官僚制度,還不如說是等級(jí)結(jié)構(gòu)的成長(zhǎng),并在其上不斷“積淀”?！敖M織、控制、管理理念的金字塔式的等級(jí)結(jié)構(gòu)依然占據(jù)統(tǒng)治地位。從官僚制度滲出的是各個(gè)組織級(jí)別上的個(gè)人網(wǎng)絡(luò)、小群體網(wǎng)絡(luò)和團(tuán)隊(duì)網(wǎng)絡(luò)。[8]對(duì)比美國(guó)聯(lián)邦政府的電子政務(wù)實(shí)踐,中國(guó)政府以科層制和某種松散網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的方式組織起來的官僚制組織（科層制特征體現(xiàn)在權(quán)力和資源的分級(jí)配置上,松散的網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為條與條之間,條與塊之間相對(duì)封閉而又保持協(xié)同的結(jié)構(gòu)形態(tài)）并沒有因?yàn)殡娮诱?wù)的建設(shè)而發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。其自身具有的內(nèi)在邏輯和偏好就體現(xiàn)在日常運(yùn)作、官僚政治、規(guī)范準(zhǔn)則、文化信仰和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中。但是,信息技術(shù)也包涵了自身的結(jié)構(gòu)偏好和運(yùn)作邏輯,而且這種偏好和官僚制組織的邏輯在很大程度上是沖突和矛盾的,隨著數(shù)字政府的推行和信息技術(shù)的植入,兩者的碰撞引起了組織結(jié)構(gòu)的緊張。

在此基礎(chǔ)上,我們可以認(rèn)為當(dāng)電子政務(wù)內(nèi)含的組織安排和官僚制既有的的組織安排初期遭遇時(shí),并不像電子政務(wù)“技術(shù)主導(dǎo)傾向”觀點(diǎn)所認(rèn)為的信息技術(shù)在政務(wù)中任何形式的應(yīng)用都是值得稱道的,都會(huì)導(dǎo)致理想的結(jié)果。在兩者的碰撞中,制度安排作為一種中介因素干預(yù)了技術(shù)的執(zhí)行。技術(shù)執(zhí)行于是成為認(rèn)知、文化、結(jié)構(gòu)和政治嵌入的結(jié)果。執(zhí)行類似于“情景的定義”,或者一個(gè)問題的主觀陳述,這個(gè)問題反映了行動(dòng)者的感性認(rèn)識(shí)和有限的理性思維。[9]具體說來,官僚制結(jié)構(gòu)中封閉、內(nèi)斂的制度安排,使得組織和個(gè)人對(duì)電子政務(wù)所包涵的信任交換、社會(huì)資本、資源合作共享與知識(shí)獲取等中心因素產(chǎn)生一種反向的解讀。進(jìn)一步解釋,由于缺少開放、整合的制度安排,在電子政務(wù)引入的初期,兩者的關(guān)系更多呈現(xiàn)為結(jié)構(gòu)對(duì)技術(shù)的選擇、理解與重新安排,相比之下技術(shù)對(duì)結(jié)構(gòu)的作用則取決于上級(jí)的偶然性的認(rèn)知情況和政治取向。一個(gè)恰如其分的的現(xiàn)實(shí)案例是條塊層面的“部門協(xié)同”,其實(shí)質(zhì)更多是建立在良好同僚關(guān)系基礎(chǔ)上的溝通機(jī)制或者基于分管領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注下的一種“協(xié)同默契”,它帶有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性和隨機(jī)性。而運(yùn)用電子政務(wù)的信息化技術(shù)來促進(jìn)部門協(xié)同的切入點(diǎn)恰恰不是原先那種具有不穩(wěn)定性和隨機(jī)性的工作機(jī)制,而是一種建立在穩(wěn)定流程上的一種“技術(shù)型塑”。換句話說,運(yùn)用信息化技術(shù)來促進(jìn)部門協(xié)同,就是通過技術(shù)手段,把原先不穩(wěn)定的合作關(guān)系用軟件、數(shù)據(jù)交換等方式“凝固”下來,從而把合作與協(xié)同,變成一種“常規(guī)化”“穩(wěn)定化”的過程。[10]對(duì)這個(gè)過程大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)顯得猶豫不前,因?yàn)檫@種過于直接的手段對(duì)他而言太不安全了?；谶@樣的思考邏輯大多數(shù)的個(gè)人和組織僅適用他們的硬件、軟件和電信能力的一小部分特征。

（二）碰撞中的融合：技術(shù)“剛性結(jié)構(gòu)”發(fā)揮與現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的“虛擬”再造

技術(shù)“剛性結(jié)構(gòu)”在這里解釋為技術(shù)的“自我強(qiáng)化”,其基本含義可以理解為：起初組織可能在利用新技術(shù)來維持現(xiàn)行的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,并保留程序、構(gòu)架以及組織內(nèi)典型的反應(yīng)模式意圖的指引下（簡(jiǎn)·芳汀“技術(shù)執(zhí)行分析框架”第二命題）或者純粹出于偶然的因素引入了某項(xiàng)技術(shù),這項(xiàng)技術(shù)在某些方面具有效用,并可以為人們帶來利益。人們?yōu)榱耸煜み@種技術(shù)安排會(huì)不斷投入學(xué)習(xí)成本以適應(yīng)它,結(jié)果又創(chuàng)造了一些與這個(gè)技術(shù)相配套的制度安排。這些制度安排使技術(shù)開始更為深入的嵌入到組織中去,并且朝著某個(gè)既定方向持續(xù)發(fā)展。同樣的思路也可以在簡(jiǎn)·芳汀的理論中找到,在技術(shù)執(zhí)行分析框架中,從制度到結(jié)果之間的思維是可以逆轉(zhuǎn)的,也就是說,一方面,制度以認(rèn)知上、文化上、規(guī)范上以及社會(huì)結(jié)構(gòu)上的內(nèi)嵌等形式進(jìn)入技術(shù)執(zhí)行框架并影響被執(zhí)行的信息技術(shù)以及占主導(dǎo)地位的組織形式；另一方面,反向的邏輯告訴我們制度安排同時(shí)也反過來被它們所影響,那些無意得到的執(zhí)行結(jié)果會(huì)導(dǎo)致結(jié)構(gòu)微妙的調(diào)整以適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展。無意的、微妙的調(diào)整的積累可能引起部分的結(jié)構(gòu)和權(quán)力轉(zhuǎn)移。組織開始形成與新技術(shù)匹配的新制度安排,并使植入的新技術(shù)安排逐步進(jìn)入“自我強(qiáng)化”階段。由于信息技術(shù)在反向運(yùn)動(dòng)過程中技術(shù)剛性的發(fā)揮,因此當(dāng)電子政務(wù)所蘊(yùn)含的信息技術(shù)被植入某個(gè)政府組織時(shí),其所具有的促進(jìn)組織整合（或者說協(xié)同）、發(fā)展更高通信效率、提供新的機(jī)會(huì)和壓力以及引發(fā)變化的潛質(zhì)總是有“外顯”并嵌入組織現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)的傾向。[11]

剛性的呈現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。換一種表達(dá),信息技術(shù)植入組織的過程是一個(gè)歷時(shí)性的具有很強(qiáng)實(shí)踐情境特征的“連續(xù)譜”,在每個(gè)階段里都會(huì)遇到不同的問題,而前一個(gè)階段的問題往拄會(huì)影響到后一階段技術(shù)與組織的相互影響。從這個(gè)意義上說,技術(shù)的剛性發(fā)揮以及它對(duì)組織深層運(yùn)作的再組織都是在一個(gè)組織與技術(shù)互動(dòng)關(guān)系動(dòng)態(tài)演變的歷時(shí)性情境中展現(xiàn)出來的。在中國(guó)電子政務(wù)的起始階段,兩者的互動(dòng)更多呈現(xiàn)為結(jié)構(gòu)對(duì)技術(shù)的選擇、理解與重新安排,其應(yīng)用形態(tài)通常表現(xiàn)為現(xiàn)代信息技術(shù)與傳統(tǒng)治理方式的簡(jiǎn)單嫁接。這個(gè)階段的特征是重硬件輕軟件,重技術(shù)輕應(yīng)用,大多數(shù)情況下,信息技術(shù)的應(yīng)用范圍僅限于政府在線網(wǎng)站的建立,對(duì)組織結(jié)構(gòu)的影響甚小。以2002年8月確定的國(guó)家級(jí)電子政務(wù)優(yōu)先工程——一個(gè)門戶網(wǎng)站、兩個(gè)平臺(tái)、四個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、十二個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)所組成的電子政務(wù)發(fā)展框架為標(biāo)志。中國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐從政府信息發(fā)布的初級(jí)電子政務(wù)形態(tài)提升到實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)雙向互動(dòng)的電子政務(wù)中級(jí)形態(tài)。這一階段中技術(shù)和結(jié)構(gòu)相互影響,信息技術(shù)以其自身的靈活性適應(yīng)科層結(jié)構(gòu)的剛性要求,同時(shí)在充分提高效率的基礎(chǔ)上促進(jìn)結(jié)構(gòu)“微調(diào)”。中國(guó)電子政務(wù)未來的主流方向和主流模式是跨機(jī)構(gòu)整合系統(tǒng),這是電子政務(wù)的成熟階段,虛擬結(jié)構(gòu)可能包括一群組織：它們?cè)诰W(wǎng)上以及網(wǎng)站“背后”、在機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及跨機(jī)構(gòu)地整合了它們的一些活動(dòng)。在這個(gè)層面上,電子政務(wù)所包含的信息技術(shù)對(duì)重建機(jī)構(gòu)過程和信息系統(tǒng)以及重建在機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)部分合并的程序而言是一個(gè)催化劑,一個(gè)賦能者。[12]中國(guó)電子政務(wù)尚未進(jìn)入這一階段,但是應(yīng)當(dāng)以此為價(jià)值取向。

四、分析總結(jié)：中國(guó)式互動(dòng)的現(xiàn)狀

技術(shù)執(zhí)行分析框架的命題讓我們看到了信息技術(shù)與組織之間互動(dòng)的邏輯,我們要進(jìn)一步追問的是兩者的碰撞在中國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生什么樣的一種實(shí)然狀態(tài),也就是說科層制結(jié)構(gòu)到底發(fā)生了怎樣的變化、哪些信息技術(shù)在何種意義上被執(zhí)行了、兩者的沖突與融合對(duì)官僚制組織的運(yùn)作又有什么樣的促進(jìn)。為了對(duì)上述疑問作一個(gè)中國(guó)式的解讀,也為了對(duì)前文的分析結(jié)論作一個(gè)回溯性的總結(jié),我對(duì)簡(jiǎn)·芳汀教授的技術(shù)執(zhí)行分析框架進(jìn)行了擴(kuò)展并拆解成三個(gè)等式：

（1）結(jié)構(gòu)=f（被執(zhí)行技術(shù),任務(wù)設(shè)定,內(nèi)部制度安排,外部環(huán)境）

（2）被執(zhí)行技術(shù)=f（管理者的IT認(rèn)知、任務(wù)設(shè)定、內(nèi)部制度安排、外部環(huán)境、組織運(yùn)作）

（3）組織運(yùn)作=f（結(jié)構(gòu)、管理者的IT認(rèn)知、被執(zhí)行技術(shù)、IT管理的期望、外部環(huán)境）

等式突出了分析框架的共生性,在這三個(gè)等式中,每個(gè)等式的因變量同時(shí)又是其他等式中的自變量之一。換一個(gè)角度理解,三個(gè)因變量和等式右邊的多個(gè)變量之間存在一種內(nèi)生性關(guān)系,每個(gè)自變量都不是分析框架之外被決定的,都不是外源性因素。而且,一個(gè)特定的自變量在不同等式中的具體涵義也不一樣,它的具體所指隨因變量的變化而變化。例如,當(dāng)我們對(duì)三個(gè)因變量分別進(jìn)行分析時(shí),我們會(huì)對(duì)外部環(huán)境的不同方面感興趣,這樣有選擇性的認(rèn)知可以讓分析更有針對(duì)性。

（一）在第一等式中,結(jié)構(gòu)被定義為管理層級(jí)和管理幅度。科層結(jié)構(gòu)扁平化的著力點(diǎn)在于中間層級(jí)的弱化或減少,按照第一等式的邏輯,一個(gè)中間管理層級(jí)在數(shù)量上的變動(dòng)可以從函數(shù)運(yùn)算的結(jié)果中獲知。如果把函數(shù)運(yùn)算具化到中國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐中,我們可以推論,一位中層管理者如果能夠完全控制信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用,他傾向于增加中層架構(gòu)中的管理職數(shù),因?yàn)閷蛹?jí)的增加可以給他帶來職業(yè)的安全感并延長(zhǎng)向上的職業(yè)路徑；相反,如果信息技術(shù)應(yīng)用的控制權(quán)掌握在頂層管理人員手中,這位領(lǐng)導(dǎo)者為了更好完成組織的任務(wù)設(shè)定傾向于減少中層架構(gòu)中的職數(shù),尤其是面臨財(cái)政壓力或者是為了回應(yīng)外部民眾要求減少人員的呼聲。經(jīng)驗(yàn)式的研究顯示,上述兩個(gè)假設(shè)都不完全存在,信息技術(shù)本身既沒產(chǎn)生集權(quán),也沒產(chǎn)生分權(quán)的影響。信息技術(shù)傾向于加強(qiáng)現(xiàn)存的趨勢(shì),其自身不可能對(duì)組織的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要的影響。[13]相對(duì)于管理層級(jí)的改變甚微,信息技術(shù)對(duì)管理幅度的影響較為明顯。在理論上存在一條簡(jiǎn)短的影響路徑：信息技術(shù)的引入使組織內(nèi)的信息流通更為順暢,個(gè)人對(duì)信息的獲取途徑更為多樣,領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)組織內(nèi)個(gè)體的行為控制加強(qiáng),管理幅度隨之拓展。而在中國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐的現(xiàn)階段,信息技術(shù)對(duì)管理幅度的影響力隨著權(quán)利體系的自上而下而減弱,越往基層,管理幅度的增量越??；而中央和省級(jí)層面為了調(diào)動(dòng)基層政府的積極性,近年來一直強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放,所以管理幅度的拓展也有限。綜合看來,信息技術(shù)對(duì)管理幅度雖然存在影響,但總體來說也是比較微弱的。

（二）技術(shù)執(zhí)行分析框架指出客觀的信息技術(shù)不等于被執(zhí)行的技術(shù),而第二等式要告訴我們的是被執(zhí)行技術(shù)之間也有差異。在第二等式中,任務(wù)設(shè)定被定義為不同層級(jí)的政府面臨的政府職能；內(nèi)部環(huán)境包括組織的規(guī)模、年齡以及財(cái)政狀況；外部環(huán)境限定為公民和商業(yè)機(jī)構(gòu)；組織的運(yùn)作主要是相對(duì)于其他部門的獨(dú)立性。在橫向?qū)蛹?jí)上的不同部門,組織的規(guī)模越大,財(cái)政狀況越好,對(duì)信息技術(shù)的投入越多,被執(zhí)行的技術(shù)在量上占優(yōu)勢(shì)；越是年輕,管理者對(duì)IT的認(rèn)知指數(shù)越高的組織,由于沒有歷史的包袱,加上領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)力,對(duì)信息技術(shù)的執(zhí)行越到位。中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中的“一把手工程”就是一個(gè)很好的例證。在縱向?qū)蛹?jí)上,不同層級(jí)政府政府職能的側(cè)重點(diǎn)各有不同,其所執(zhí)行的信息技術(shù)也各有偏好。業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)（TPS）層的電子政務(wù)系統(tǒng)面向基層具體的管理和服務(wù)業(yè)務(wù)。管理信息系統(tǒng)（MIS）層的電子政務(wù)系統(tǒng)對(duì)應(yīng)管理控制層的政務(wù)活動(dòng),與TPS層相比,使用頻率降低了。決策支持系統(tǒng)（GSS）為戰(zhàn)略層確立國(guó)家、地區(qū)或行業(yè)發(fā)展宏觀目標(biāo)提供信息支持,使用頻率比MIS更低。而縱橫向相對(duì)封閉的組織運(yùn)作使得政府間電子政務(wù)（G2G）、政府—商業(yè)機(jī)構(gòu)間電子政務(wù)（B2G）、政府—公民間電子政務(wù)（C2G）中被執(zhí)行技術(shù)的量依次遞減。上述自變量在縱橫向上不同方式的組合,決定了被執(zhí)行信息技術(shù)在組織中應(yīng)用程度的差異,進(jìn)而在形成一個(gè)執(zhí)行技術(shù)的等級(jí)結(jié)構(gòu)。Kraemer把美國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐中被執(zhí)行的信息技術(shù)歸為十三類并作了大略的統(tǒng)計(jì),其中語音通信技術(shù)、用戶終端技術(shù)和信息輸出技術(shù)的運(yùn)用是最多的,而公民交互技術(shù)和決策技術(shù)的運(yùn)用最少,這個(gè)結(jié)果和中國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐中被執(zhí)行信息技術(shù)的等級(jí)結(jié)構(gòu)基本上吻合。[14]

（三）第三個(gè)等式解釋的是被執(zhí)行技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)的中國(guó)式互動(dòng)對(duì)組織運(yùn)作產(chǎn)生的影響。在等式中,組織運(yùn)作被定義為溝通效率和決策質(zhì)量,也就是說,溝通效率和決策質(zhì)量的改變決定了這種影響是在多大程度上發(fā)生的。經(jīng)驗(yàn)的研究顯示,被執(zhí)行技術(shù)對(duì)溝通效率的影響在某種意義上遵循了技術(shù)決定路徑,它超越組織結(jié)構(gòu)改變信息流通的方式和編碼的過程,進(jìn)而影響溝通效率。因此,我們看到信息技術(shù)的植入雖然沒有引起組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu),但是卻使組織的溝通效率得到提升。除溝通效率外,決策質(zhì)量是評(píng)價(jià)組織運(yùn)作更重要的一個(gè)指標(biāo)。雖然在中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐中,科層結(jié)構(gòu)并沒有完成扁平化的轉(zhuǎn)型,但是我們不能完全否認(rèn)組織結(jié)構(gòu)中管理幅度的小幅擴(kuò)大對(duì)組織決策改善所產(chǎn)生的影響,隨著管理幅度的小范圍拓展的是信息流集中的速度加快,政策反饋的及時(shí)性提升,也就是說與信息技術(shù)碰撞后的組織結(jié)構(gòu)是促進(jìn)決策質(zhì)量改善的有利因素。相對(duì)于結(jié)構(gòu)變量的影響,被執(zhí)行技術(shù)對(duì)決策質(zhì)量的影響則更為直接。隨著信息技術(shù)和官僚制組織的不斷沖突與融合,越來越多的信息技術(shù)在組織中被執(zhí)行,例如TPS系統(tǒng)的運(yùn)用,可以解決大量日常性、結(jié)構(gòu)化的問題,從而使管理者可以把更多的精力放在戰(zhàn)略性、宏觀性決策上。另外,在官僚制組織中滲透最多的語音通信技術(shù)、用戶終端技術(shù)和信息輸出技術(shù),為管理者的信息獲取提供了更豐富,更快捷的途徑。被執(zhí)行技術(shù)可以提高決策質(zhì)量的命題就是建立在上述意義上,雖然,這種改善會(huì)因?yàn)楣芾碚叩腎T認(rèn)知、IT管理的期望、外部環(huán)境三個(gè)的干擾而減弱。

目前,中國(guó)電子政務(wù)實(shí)踐中信息技術(shù)在公共部門中的運(yùn)用并沒有達(dá)到電子商務(wù)的水平,也就是引起公司組織架構(gòu)的變革,進(jìn)而提升公司的績(jī)效。一般認(rèn)為,公共組織的結(jié)構(gòu)相對(duì)于私營(yíng)部門來說更具剛性,更注重規(guī)則的約束和形式主義,分權(quán)和靈活的形式很難在官僚制組織中得到應(yīng)用。所以,我們不能簡(jiǎn)單把信息技術(shù)在私人部門的成功嫁接到公共部門中。當(dāng)然,文章不是否認(rèn)這樣一個(gè)命題,即信息技術(shù)在某些條件成熟的情況下會(huì)根本上改變官僚制組織的結(jié)構(gòu)、績(jī)效以及公民參與等,[15]其立意所在是想表明信息技術(shù)只是促進(jìn)行政變革的一種努力,除非變革所要求的其他因素也發(fā)揮作用,否則信息技術(shù)無法扮演至關(guān)重要的角色。一個(gè)大家容易忽視的事實(shí)是信息技術(shù)在某些情況下會(huì)成為變革努力的阻礙因素,真正的改革始于政治意愿,也終于政治安排,信息技術(shù)只是改革過程中的多個(gè)角色之一。更確切地說,文章不是在廣泛意義上討論信息技術(shù)是否會(huì)對(duì)官僚組織產(chǎn)生影響,而是聚焦于一個(gè)更為緊湊的議題,即電子政務(wù)中信息技術(shù)的運(yùn)用是否會(huì)引起官僚制組織的重構(gòu)及其影響路徑。

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