BOT模式和政府投資模式下污水處理項目的實證對比研究

巨文聰

（上海財經(jīng)大學(xué)國際工商管理學(xué)院， 上海 200433）

自2001年我國第一家BOT污水處理項目——北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理廠建設(shè)投入運(yùn)營以來，BOT模式在污水處理廠建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，根據(jù)中國水網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2009年年底，中國城市、縣及部分重點建制鎮(zhèn)累計建成污水處理廠1993座，總處理能力已超過1億立方米/日；在建城鎮(zhèn)污水處理項目2360個，可新增污水處理能力約6400萬立方米/日，城鎮(zhèn)污水處理能力1.05億立方米/日。從市場化程度來看，全國已運(yùn)營污水處理廠市場化程度達(dá)到44.5%；從市場化的模式來看，BOT、TOT、BT、托管分別占29.1%、5.0%、2.3%和8.1%，BOT模式是已投入運(yùn)營污水處理廠市場化投資的主流模式。從項目的地域分布來看，江蘇、山東、廣東、河南、浙江分列市場化項目數(shù)量前五位。這五省共運(yùn)營污水處理廠占全國運(yùn)營項目總數(shù)的48.4%。2009年，運(yùn)營的污水處理廠中，采用市場化手段投資超過50%的省市達(dá)到13個，而2008年僅為4個，顯示出市場化項目在污水處理領(lǐng)域的拓展和延伸。

BOT模式的引入為中國污水處理設(shè)施建設(shè)的投、融資難問題提供了新型的解決方案。然而，在中國的許多中小城市中，BOT模式并沒有取得理想的效果。最近幾年中出現(xiàn)了一些BOT項目應(yīng)用不成功的案例，例如蘭州威立雅水廠持續(xù)抬高水價、河北晉州市城市污水處理廠運(yùn)行效果不佳等被媒體曝光的情況。作為基礎(chǔ)設(shè)施的污水處理廠究竟適合采用私人資本投資經(jīng)營的方式，還是仍由政府出資建設(shè)運(yùn)營成為爭論的焦點。本文以北方某市BOT模式和南方某市政府投資模式的建設(shè)運(yùn)行情況為例進(jìn)行對比分析，探討B(tài)OT模式建設(shè)運(yùn)行中存在的問題，并提出解決建議，以提高資金利用效率，促進(jìn)中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使企業(yè)和政府均能取得最大效益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.BOT投資模式簡述

BOT即BUILD-OPERATE-TRANSFER（建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）和BUILD-OWN-TRANSFER（建設(shè)—擁有—轉(zhuǎn)讓），是由土耳其總理厄扎爾在20世紀(jì)80年代提出的。典型的BOT模式是：政府就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與非政府部門項目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方項目公司來承擔(dān)該項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個項目公司向基礎(chǔ)設(shè)施使用者或受益者收取相當(dāng)?shù)馁M用，由此來收回項目建造、經(jīng)營和維護(hù)資本，并獲取合理回報；政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施項目的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)；特許期滿后，簽約方項目公司將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府部門[1]。

這種投資和管理方式很早就存在，20世紀(jì)以來，美國的一些橋梁、運(yùn)河和電站就是以這種方式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，舉世聞名的蘇伊士運(yùn)河也是由私人投資建設(shè)的[2]。 BOT模式有利于發(fā)展中國家積極利用企業(yè)資金推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而減少政府財政的資金投入，引進(jìn)先進(jìn)的管理理念，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的狀況。基于BOT模式的突出績效，該模式被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域。為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，柬埔寨王國頒布實施私有化電力法，通過BOT等私有化方式開發(fā)柬埔寨的水電資源[3、4]。中國臺灣地區(qū)通過BOT模式吸引民間投資建設(shè)高速鐵路[5]。廈門理工學(xué)院等高校引進(jìn)BOT模式進(jìn)行學(xué)生公寓建設(shè)，解決了學(xué)校因招生規(guī)模不斷擴(kuò)大造成的學(xué)生床位相對緊張的問題[6]。蘇州市采用BOT方式解決環(huán)衛(wèi)經(jīng)費緊缺、新技術(shù)經(jīng)驗不足、管理理念落后等環(huán)衛(wèi)老大難問題[7]。此外，資金是制約我國保障性住房建設(shè)的瓶頸問題，BOT又成為了引進(jìn)資金建設(shè)城市廉租房的有力措施[8]。

2.案例分析

2.1 北方某市和南方某市的社會經(jīng)濟(jì)概況

通過統(tǒng)計公報和表1分析可知，同樣是縣級市的北方某市和南方某市相比，社會地理狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，后者的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平始終位居中國百強(qiáng)縣（市）前列。以2009年為例，從地理面積和人口來看，北方某市人口、面積分別為南方某市的66.55%和54.68%；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，北方某市總GDP為南方某市總GDP的31.39%，人均GDP的49.85%，北方某市全部財政收入為32.5億元、地方財政收入為17.8億元，占到南方某市全部財政收入的15.8%和地方財政收入的25.3%。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量和財政收入對比，北方某市2009年水平僅接近2004年南方某市的發(fā)展水平。

表1 北方某市、南方某市的經(jīng)濟(jì)社會基本情況對比表

2.2 北方某市污水處理廠建設(shè)和運(yùn)營情況

2.2.1 北方某市污水處理廠的基本情況

在政府財力相對緊張的情況下，2004年以來，北方某市引入BOT模式建設(shè)了4座污水處理廠，總投資13754.94萬元，總處理能力7.8萬噸/日，污水處理后能達(dá)到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）中的二級標(biāo)準(zhǔn)，處理后出水中主要污染物化學(xué)需氧量濃度（CODcr）小于100mg/L，氨氮（以N計）濃度小于25（30）mg/L，具體情況見表2。

表2 北方某市污水處理廠建設(shè)運(yùn)營情況匯總表

2.2.2 北方某市污水處理廠的建設(shè)運(yùn)行情況

2004—2006年，北方某市政府與當(dāng)?shù)貎杉医ㄖ髽I(yè)簽署協(xié)議，按照BOT模式建設(shè)了3座總處理規(guī)模為2.8萬噸小型污水處理廠，采用工藝為地埋生物接觸氧化法。由于BOT運(yùn)營企業(yè)沒有建設(shè)和管理運(yùn)營污水處理廠的經(jīng)驗和資質(zhì)，采用的處理工藝相對落后且不穩(wěn)定，設(shè)備故障和損壞率高，導(dǎo)致三座污水處理廠經(jīng)常修修停停，菌種很難培養(yǎng)成熟，整體運(yùn)行效率低下。2006—2008年，該市按照BOT模式建設(shè)運(yùn)營了一座5萬噸的污水處理廠，該廠采用水解-SBR工藝，運(yùn)行基本正常。

該市的4座污水處理廠還存在如下幾方面問題，一是由于配套的污水管網(wǎng)建設(shè)滯后導(dǎo)致污水處理廠進(jìn)水量不足，不能按照設(shè)計規(guī)模正常運(yùn)行，每天實際處理污水能力只有設(shè)計處理能力的40%～60%，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量，間接提高了生產(chǎn)成本。二是污水處理收費較低也給污水處理廠收回成本帶來了較大的壓力。三是不能及時對污水廠進(jìn)行升級改造，環(huán)境污染不能有效治理。由于該廠是按照國家污水排放二級標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計建設(shè)的，2009年后國家和省將排放標(biāo)準(zhǔn)提高為一級排放標(biāo)準(zhǔn)。為達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，該市4個污水處理廠需要建設(shè)總投資50%～65%的資金進(jìn)行升級改造，僅5萬噸污水處理廠二次投入就需要6500萬元。然而BOT合同中并沒有對政策發(fā)生變動時產(chǎn)生的二次投資進(jìn)行規(guī)定。二次投入使企業(yè)收回成本更加困難，當(dāng)?shù)卣虰OT運(yùn)行企業(yè)僵持不下，國家和省政府下達(dá)的升級改造任務(wù)遲遲不能完成。

2.3 南方某市污水處理廠建設(shè)和運(yùn)營情況

2.3.1 南方某市污水處理廠的基本情況

南方某市共建有7座污水處理廠，其中6家污水處理廠均為政府投資運(yùn)營，一家為政府投資占主體、企業(yè)集資為輔的建設(shè)運(yùn)營模式。一期總投資35517萬元，總處理能力21.2萬噸/日，其中97.6%的污水處理后能達(dá)到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）中的一級B標(biāo)準(zhǔn)，主要污染物化學(xué)需氧量（CODcr）小于60mg/L，氨氮（以N計）濃度小于8（15）mg/L。二期升級改造總投資22540萬元，總處理能力增加10.3萬噸/日，其中48.6%的污水處理后能達(dá)到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）中的一級A標(biāo)準(zhǔn)（其余51.4%的污水達(dá)到污水排放標(biāo)準(zhǔn)中的一級B標(biāo)準(zhǔn)），主要污染物化學(xué)需氧量濃度（CODcr）小于50mg/L，氨氮（以N計）濃度小于5（8）mg/L，具體見表3、表4。

表3 南方某市污水處理廠建設(shè)運(yùn)營情況匯總表

表4 南方某市污水處理廠升級改造情況匯總表

2.3.2 南方某市污水處理廠的建設(shè)運(yùn)行情況

南方某市污水處理廠由政府統(tǒng)一規(guī)劃，政府主導(dǎo)投資建設(shè)，選用的處理工藝先進(jìn)，一期工程均能達(dá)到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）中的一級B標(biāo)準(zhǔn)，二期改擴(kuò)建工程后，部分達(dá)到目前國家標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）中最高的一級A標(biāo)準(zhǔn)要求。從2001年至今的10年時間里，南方某市的污水處理廠始終正常有效運(yùn)行，為區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善和污染減排工作做出了重要貢獻(xiàn)。

2.4 兩地城市污水處理廠建設(shè)運(yùn)營的對比分析

2.4.1 建設(shè)運(yùn)營模式的比較分析

北方某市在當(dāng)時政府財力相對緊張的情況下，采用BOT模式建設(shè)了4座污水處理廠，實際建設(shè)運(yùn)行過程中出現(xiàn)了規(guī)劃不到位、工藝落后、運(yùn)行效率低下、升級改造任務(wù)久拖而得不到解決等系列問題，充分暴露了BOT模式在污水處理廠建設(shè)運(yùn)營中存在的諸多問題。

南方某市的經(jīng)濟(jì)條件相對較好，當(dāng)?shù)卣畬ξ鬯幚韽S建設(shè)進(jìn)行了很好的規(guī)劃和建設(shè)，建立了以政府財政投入為主體的投資運(yùn)營模式，政府對企業(yè)具有很強(qiáng)的監(jiān)管、控制和經(jīng)營權(quán)力，在工藝路線設(shè)計、工程建設(shè)和后期改擴(kuò)建過程中均能保證工程質(zhì)量和高效率的后續(xù)運(yùn)營，各個污水處理廠均由政府下屬公司保本微利運(yùn)營，同時，為有效監(jiān)督污水處理廠的運(yùn)行效率，在污水處理廠的進(jìn)口和出口均安裝了污染物自動在線監(jiān)測系統(tǒng)，并引入第三方運(yùn)營的在線監(jiān)測系統(tǒng)確保水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

2.4.2 投資效率的比較分析

通過對北方某市和南方某市污水處理廠投資效益進(jìn)行分析(具體見表5)，采用BOT模式的北方某市投資效益和環(huán)境效益較差，而南方某市則取得了投資效益和環(huán)境效益雙贏的效果。按照一期資金投入對比，北方某市每萬噸污水處理能力的單位投資強(qiáng)度是1763.45萬元，但是污水廠出水標(biāo)準(zhǔn)卻不高。而采用政府主導(dǎo)投入的南方某市每萬噸污水處理能力的單位投資強(qiáng)度是1675.33萬元，以較低的投資強(qiáng)度獲得了較好的污水處理效果。

表5 北方某市和南方某市污水處理廠投資效率對比表

3.BOT模式在污水處理廠建設(shè)運(yùn)營過程中存在的問題

3.1 政策法規(guī)體系的缺失和不完善

第一，政策變更的問題。北方某市污水處理廠設(shè)計建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)時污水處理的排放標(biāo)準(zhǔn)要求。2008年，鑒于該區(qū)域嚴(yán)峻的污染減排壓力，省政府要求全省污水處理廠必須在2009年年底完成升級改造，排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一級B[9]。政策變動風(fēng)險未在合同中進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)劃分，并且二次投資給企業(yè)經(jīng)營造成了很大困難，企業(yè)拒絕進(jìn)行投資改造。

第二，相關(guān)法律、法規(guī)監(jiān)管體系不完善的問題。污水超標(biāo)排放處罰力度過輕，出現(xiàn)“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象。在我國現(xiàn)行的法規(guī)體系下，超標(biāo)排放污水不屬于違法行為，環(huán)保執(zhí)法部門只根據(jù)國家“污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，以超標(biāo)排放的名義向排污單位加倍征收排污費作為處罰，收費上限不超過10萬元。

3.2 BOT項目的實施過程中存在漏洞

各級政府缺乏對BOT模式的了解和認(rèn)識，該模式在許多方面都有一套獨特的運(yùn)行規(guī)則和要求，需要專業(yè)人員來實施。我國引入BOT的時間不長，專業(yè)人員相當(dāng)匱乏，導(dǎo)致很多以BOT模式運(yùn)營的污水處理廠從招投標(biāo)過程中便出現(xiàn)了問題，這些問題最終導(dǎo)致了后續(xù)運(yùn)營遇到困難。

第一，招投標(biāo)過程中存在投標(biāo)人實力參差不齊，資格審查條件不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象。不具備資金和技術(shù)實力的企業(yè)，為在建設(shè)期獲取巨額收入，不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運(yùn)行情況，采用不成熟的工藝設(shè)備，把設(shè)施的運(yùn)營風(fēng)險全部留給項目本身，實際上是留給了政府[10]。

第二，在合同擬定過程中，由于政府規(guī)劃不到位、BOT專業(yè)人員缺乏等原因，合同中忽略了政策變動后的風(fēng)險承擔(dān)問題。由于法律、法規(guī)和政策的制定者都是政府部門，政策變動帶來的風(fēng)險應(yīng)由政府監(jiān)管部門承擔(dān)，或由政府和企業(yè)協(xié)商共同承擔(dān)。然而北方某市BOT合同中忽略了這部分風(fēng)險，出現(xiàn)了升級改造難的問題。

第三，政府對特許運(yùn)營企業(yè)的監(jiān)管不力的問題。在BOT模式下的城市污水處理項目中，污水處理效果與政府監(jiān)管有直接聯(lián)系。投資商期望的投資回報與政府保本微利政策之間存在較大差異，同時，在目前的管理體制下，污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營還是“多龍治水”，建設(shè)部門、環(huán)保部門、水務(wù)部門、財政部門分別管理，缺乏協(xié)調(diào)和配合，出現(xiàn)企業(yè)為追求利潤最大化而導(dǎo)致的偷排偷放，甚至出現(xiàn)擅自停運(yùn)的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量。

4.建議與結(jié)論

我國作為發(fā)展中國家，政策變動和法律、法規(guī)不完善的問題在所難免，并且在短時間內(nèi)難以解決。然而環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程不能因此而放慢腳步，通過BOT等方式融資是推動我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段。

通過對南北兩市污水處理廠建設(shè)運(yùn)營的案例分析，得出以下結(jié)論：

1.在中小城市缺乏建設(shè)資金的情況下，BOT模式融資可以有效地解決資金缺乏問題。然而污水處理廠這一基礎(chǔ)設(shè)施有其特殊性，投資商期望的高投資回報與政府保本微利運(yùn)營政策之間存在較大差異，這可能導(dǎo)致市場失靈，致使污水處理廠后續(xù)運(yùn)營和升級改造的過程中出現(xiàn)問題，水環(huán)境不能得到有效改善，直接損害當(dāng)?shù)鼐用竦墓怖妗?/p>

2.在當(dāng)?shù)刎斦鄬щy的情況下，政府可以采用BOT等投融資模式來建設(shè)污水處理設(shè)施，然而在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高時，政府有責(zé)任也有能力按照保本經(jīng)營的原則提供公共服務(wù)，投資建設(shè)污水處理廠，并保證正常運(yùn)營。

3.BOT模式在中國實行存在一定障礙，準(zhǔn)BOT模式應(yīng)運(yùn)而生。準(zhǔn)BOT模式也是典型的BOT模式。其主要區(qū)別在于項目投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)營期限上的不同，政府是項目公司的股東之一，項目操作依然按照BOT模式進(jìn)行。政府可以通過財政資金投入擁有股份，也可以通過土地所有權(quán)擁有股份。準(zhǔn)BOT模式可以提高投資者信心，減輕投資者的資金壓力，降低投資風(fēng)險，便于政府平抑服務(wù)價格費用。但是簽訂合同的嚴(yán)謹(jǐn)性要求更高；否則在設(shè)施運(yùn)營管理、利潤分成等方面容易產(chǎn)生糾紛，影響環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。該模式適用于西部地區(qū)和實力較弱的國內(nèi)環(huán)保企業(yè)[10]。

根據(jù)以上案例出現(xiàn)的問題，提出以下建議：

1.建立、健全法律、法規(guī)體系，盡量減少政策變動帶來的BOT建設(shè)運(yùn)營企業(yè)和當(dāng)?shù)卣娘L(fēng)險。

2.政府應(yīng)對本地區(qū)污水處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。根據(jù)國家及地方相關(guān)法律、法規(guī)的要求，結(jié)合本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境容量現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展速度，按照適度超前的原則，對污水處理廠的建設(shè)規(guī)模、技術(shù)工藝、排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃和建設(shè)。

3.加強(qiáng)對BOT運(yùn)營企業(yè)的監(jiān)督管理，確保污水處理廠正常有效運(yùn)行。一是強(qiáng)化科學(xué)監(jiān)管手段，在污水處理廠的進(jìn)水口和排放口處分別安裝污染物自動在線監(jiān)控系統(tǒng)，由第三方運(yùn)營，并實時將監(jiān)測數(shù)據(jù)上傳至當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門監(jiān)測中心，為環(huán)保部門提供科學(xué)可靠的監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)。二是加大污水超標(biāo)排放的處罰力度，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前守法成本高，違法成本低的現(xiàn)狀；當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門也可以通過制定地方性法規(guī)，激勵污水處理企業(yè)按質(zhì)按量完成污水處理工作。三是加強(qiáng)政府各部門間協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)信息溝通。對于長期運(yùn)營不穩(wěn)定、處理不達(dá)標(biāo)的污水處理企業(yè)，財政部門應(yīng)扣除甚至不予劃撥污水處理費用，解決當(dāng)?shù)鼐用窭U納污水處理費而污水不能得到有效處理的問題。

4.健全完善BOT運(yùn)行管理體系。一方面強(qiáng)化對政府相關(guān)人員的培訓(xùn)，引進(jìn)專業(yè)人才，優(yōu)化工程建設(shè)及政府監(jiān)管隊伍結(jié)構(gòu)[11]，解決目前相關(guān)政府人員對BOT認(rèn)識不足、專業(yè)人員匱乏所導(dǎo)致的中標(biāo)企業(yè)缺乏相應(yīng)資格、BOT合同擬定出現(xiàn)漏洞、政府對污水處理企業(yè)監(jiān)管不到位等問題。另一方面是在BOT項目的實施過程中會涉及金融、貿(mào)易、工程、財務(wù)、法律、環(huán)保、招投標(biāo)和工程承包等方面的專業(yè)知識，因此需要扶持和培育專業(yè)化和社會化的顧問隊伍從事BOT項目的開發(fā)，以提高實施BOT項目的效率和成功率[12]。

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