對(duì)環(huán)境信息公開與公眾參與的思考

徐 云 曹鳳中

（中關(guān)村綠色國(guó)情與戰(zhàn)略研究小組）

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、生活水平的提高以及城市化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)城市垃圾每年以8%～10%的速度增長(zhǎng)，已成為世界上垃圾包袱最重的國(guó)家。目前我國(guó)城市垃圾堆存量已達(dá)66億噸，占用耕地35億多平方米。全國(guó)有200個(gè)城市陷入垃圾包圍之中，有1/4的城市已將解決垃圾危機(jī)的途徑延伸到鄉(xiāng)村。垃圾中所含有的和產(chǎn)生的有害成分會(huì)對(duì)大氣、土壤、水體造成污染，不僅嚴(yán)重影響城市環(huán)境質(zhì)量，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合帶的區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化，威脅人民身體健康，已成為社會(huì)公害之一。當(dāng)前，環(huán)境污染已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的新因素，93.19%的民眾認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是一件很重要的事；91.38%的民眾認(rèn)為嚴(yán)重的環(huán)境污染已影響到了“和諧社會(huì)”的發(fā)展；86.89%的民眾認(rèn)為環(huán)境污染已經(jīng)影響到社會(huì)公平，激化了社會(huì)矛盾。因此，環(huán)境污染如果不及時(shí)治理，必將影響到社會(huì)的穩(wěn)定，解決生活垃圾處理問題已是地方政府的當(dāng)務(wù)之急。

1.“公眾參與環(huán)境治理”積極性的提高是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果

發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)60年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，環(huán)境污染嚴(yán)重，發(fā)生了著名的八大公害與十大事件[1]，對(duì)人體健康造成了很大的危害（非正常死亡、殘疾、患病等），引起了公眾極大的不滿與反抗，并由此產(chǎn)生了公眾被迫參與的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。經(jīng)過長(zhǎng)期的環(huán)境治理，環(huán)境污染問題部分已得到了解決，但是環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題依然相當(dāng)嚴(yán)重。企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)與監(jiān)管不力造成的環(huán)境污染事件屢見不鮮，目前許多地方建設(shè)生活垃圾焚燒廠，引起了公眾的抗議，這個(gè)在社會(huì)上引發(fā)巨大爭(zhēng)議的民生熱點(diǎn)問題，源自我國(guó)目前正在實(shí)施的垃圾焚燒發(fā)電政策。北京（六里屯、阿蘇衛(wèi)、高安屯）、上海（江橋）、江蘇（吳江）、南京（江北）、深圳、廣州（番禺）等大城市的民眾，反對(duì)興建垃圾焚燒發(fā)電廠的呼聲越來越高漲，并引發(fā)多起群體性抗議事件。2009 年10 月21 —23 日在江蘇吳江發(fā)生的群體事件把垃圾焚燒的巨大爭(zhēng)議推到了一個(gè)空前的高度：20000萬多名居民包圍即將竣工點(diǎn)火的平望垃圾焚化廠，與3000名警察對(duì)峙兩天，最終以吳江市政府承諾焚化廠立即停止運(yùn)行而暫時(shí)平息。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平有了很大的提高，人們?cè)跐M足物質(zhì)豐富的同時(shí)，開始追求健康、優(yōu)美、舒適的生存環(huán)境，對(duì)生活垃圾焚燒產(chǎn)生的二英污染到了不可容忍的地步。當(dāng)前中國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展增強(qiáng)了公民的自主意識(shí)和行政效能感，逐漸激發(fā)出公民的參與熱情，這一現(xiàn)象也廣泛體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。各地在對(duì)待“公眾參與”環(huán)境治理這一現(xiàn)象采取的措施不一，在活動(dòng)中，有些地方動(dòng)用警力激化矛盾，不利于問題的解決；有的地方聽取公眾的意見，進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕忉尣⒉扇⌒袆?dòng)和資源化技術(shù)，受到公眾的歡迎。

行政主體應(yīng)當(dāng)通過允許、鼓勵(lì)行政相對(duì)人、利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾的參與行政活動(dòng)過程，提升活動(dòng)的公開性、公正性與合理性，達(dá)成政府與社會(huì)公眾關(guān)系的良性、有效互動(dòng)。垃圾處理有多種技術(shù)路線，如生活垃圾氣化，厭氧發(fā)酵，RDF等，其實(shí)可以綜合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行選擇。公眾參與環(huán)境治理有助于克服行政公務(wù)人員由于路徑依賴形成的經(jīng)驗(yàn)主義和專業(yè)偏執(zhí)主義，已成為現(xiàn)代行政的一種發(fā)展趨勢(shì)和正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。公眾參與環(huán)境治理在中國(guó)不僅是一種理念和期盼，更是一項(xiàng)逐漸發(fā)展中的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)工程。因此，有必要系統(tǒng)、深入地研究公眾參與環(huán)境治理的方式。

2.知情權(quán)與信息公開化

我國(guó)“知情權(quán)與信息公開化”的概念是從環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中首次引入的。現(xiàn)在已經(jīng)涉及到許多方面，成為推進(jìn)我國(guó)民主化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)。

2.1 知情權(quán)

公眾維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)首先必須有知情權(quán)。作為制度構(gòu)成的知情權(quán)，它由行使政治權(quán)利與自由的公民知悉政治生活及公共管理的情況、國(guó)家有義務(wù)予以提供的作為、確立公開的范圍與界限等主體、客體、內(nèi)容與界限諸要素構(gòu)成。知情權(quán)的義務(wù)主體只限于政府，我們通常把基于這種看法的知情權(quán)稱作為狹義的知情權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，知情權(quán)包含的內(nèi)容十分廣泛，既包括屬于公法范圍的事務(wù)，也包括民事方面的情況。這種觀點(diǎn)認(rèn)為知情權(quán)的義務(wù)主體既包括政府也包括一切掌握信息的企業(yè)。通常將這種觀點(diǎn)稱之為廣義的知情權(quán)。近些年來，人們傾向于把環(huán)境要素看做是一種“公共產(chǎn)品”，因而有關(guān)公眾對(duì)環(huán)境事務(wù)的知情權(quán)，實(shí)際上已不限于政府對(duì)環(huán)境信息的公開，它同樣要求企業(yè)等掌握環(huán)境信息的主體履行公開環(huán)境信息的義務(wù)。

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，首次引入“公眾參與”的概念。要使公眾參與順利進(jìn)行，公眾首先需要有 “知情權(quán)”，知情權(quán)是公眾的基本權(quán)益，保證公民具有知情權(quán)必須實(shí)施“信息公開化”。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身國(guó)家的一項(xiàng)環(huán)境管理法律制度，而且，建設(shè)項(xiàng)目最終是否能夠獲得批準(zhǔn)也取決于政府的決策。事實(shí)上，作為建設(shè)項(xiàng)目的“業(yè)主”所擁有的一切有關(guān)項(xiàng)目的資料，包括項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書都要提交有關(guān)審批部門進(jìn)行審批，因而政府所掌握的環(huán)境信息較之于企業(yè)更為全面。正是這一點(diǎn)，決定了政府是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中信息公開的主要義務(wù)主體。

企業(yè)的環(huán)境信息公開對(duì)公眾的有效參與能夠起到先導(dǎo)的保證作用。就公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)而言，政府對(duì)環(huán)境信息的公開發(fā)揮著不可替代的重要作用。但是，政府的審批與決策僅僅屬于建設(shè)項(xiàng)目決策的最后環(huán)節(jié)，如果在決策時(shí)才將環(huán)境信息公開，引進(jìn)公眾參與，這實(shí)際上是知情與參與的滯后，會(huì)極大地影響公眾參與實(shí)效的發(fā)揮，這也是我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度中的一個(gè)嚴(yán)重問題。因此，需要將公眾參與的階段盡量前置于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱編制階段，而在此階段，公眾參與的首要條件就是企業(yè)對(duì)相關(guān)環(huán)境信息的公開，所以，企業(yè)也是保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體。

2.2 環(huán)境信息公開化

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的綜合性社會(huì)運(yùn)動(dòng)，公眾能否知情，主要取決于掌握環(huán)境信息的義務(wù)主體能否積極地公開環(huán)境信息。在一定程度上，公眾對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的知情權(quán)問題實(shí)際上就是環(huán)境信息的公開問題，而健全的環(huán)境信息公開制度正是公眾環(huán)境影響知情權(quán)的保障。

美國(guó)是最先建立起環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的國(guó)家，也是最早對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)定的國(guó)家。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》明確規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書及所征詢的相關(guān)機(jī)關(guān)的意見，應(yīng)按照《情報(bào)自由法》的規(guī)定對(duì)外公開。

從環(huán)境保護(hù)特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的角度看，環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠得以進(jìn)行的前提，沒有相應(yīng)的環(huán)境信息，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與就無法進(jìn)行，公眾即使參與也是盲目的參與，甚至僅僅是一些情緒的發(fā)泄。但處理不好將會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。這就決定了在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，公眾必須享有充分的知情權(quán)，而一切擔(dān)負(fù)環(huán)境保護(hù)責(zé)任以及其行為對(duì)公眾環(huán)境利益發(fā)生實(shí)際影響的主體，都有義務(wù)和責(zé)任公開相關(guān)環(huán)境信息。其中，政府在環(huán)境信息公開的問題上負(fù)主要責(zé)任，企業(yè)自覺地把環(huán)境信息向公眾公開，又是環(huán)境影響評(píng)價(jià)得到有效實(shí)施的先導(dǎo)。

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的在于保護(hù)有關(guān)受影響群體的利益，同時(shí)，也為政府有關(guān)部門進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的正確性和民主性。因而，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)不過是國(guó)家民主行政和公民政治參與的一個(gè)環(huán)節(jié)，其重點(diǎn)在于保證政府行政的科學(xué)性，防止行政效率的低下和行政決策的失誤。所以，不論是在政策層面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)還是建設(shè)項(xiàng)目層面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，都需要公眾參與，而公眾參與又需要政府將有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息向公眾予以公開。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府部門壟斷信息，拒絕公開；或者把公開相關(guān)信息，看做是他們對(duì)相對(duì)人的恩賜；公開多少，也只是政府“欽定”。這是權(quán)力與義務(wù)的脫節(jié)，權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的顛倒。 政府所掌握的政府信息全部歸國(guó)家所有，不公開是原則，公開是例外，有時(shí)，把自己所掌握的公共信息視為自己的“私有財(cái)產(chǎn)”和權(quán)力基礎(chǔ)。依靠職權(quán)，千方百計(jì)地壟斷信息，甚至用信息壟斷尋租。這種錯(cuò)誤的做法，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)的不清，在某些部門不但沒有得到糾正，甚至用紅頭文件的形式加以確認(rèn)，如當(dāng)前反對(duì)垃圾焚燒的社會(huì)事件屢見不鮮，但還有些文件強(qiáng)制推行生活垃圾焚燒技術(shù)，這種做法對(duì)政府機(jī)構(gòu)的工作產(chǎn)生了極大的危害。

改革開放以來，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)中，早已注意到公開原則的重要性，在實(shí)踐中曾產(chǎn)生并推廣過公開原則，但始終沒有上升為法律制度。近年來，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的加快，信息公開制度的重要性被越來越多的人們所認(rèn)識(shí)，民主參與和政務(wù)公開也被提高到從未有過的高度。黨的十五大報(bào)告明確提出“公開原則”、“公開辦事制度”。在這一精神指導(dǎo)下，各級(jí)政府及主管部門開始實(shí)施政務(wù)公開，從最早的村務(wù)公開、廠務(wù)公開到警務(wù)公開，一直到法院開始實(shí)行審務(wù)公開，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行檢務(wù)公開，人大實(shí)行信息公開等，行政公開不斷向縱深推進(jìn)。

2.3 我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法在信息公開方面需要完善

根據(jù)新頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，公眾無論是參與專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還是參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，只需由規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項(xiàng)目的建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書前，采取有關(guān)形式征求公眾的意見，而無須在此前將有關(guān)的文件予以公開。這也就意味著，公眾事實(shí)上只能在事先并不知情的情況下參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》如此規(guī)定無疑是一種缺憾。

我國(guó)在環(huán)境保護(hù)部分問題上的公開，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于在其他領(lǐng)域的公開。到目前，我國(guó)公開的環(huán)境信息已經(jīng)不止于國(guó)家環(huán)境狀況公報(bào)和各省、市、自治區(qū)、直轄市的環(huán)境狀況公報(bào)，地區(qū)或流域環(huán)境狀況公報(bào)、城市空氣環(huán)境狀況周（日）報(bào)、企業(yè)環(huán)境信息公告等都成為環(huán)境信息公開的重要組成部分。不容置疑的是，在中國(guó)，目前環(huán)境信息公開化已經(jīng)并且越來越成為從中央到地方各級(jí)政府、從行政機(jī)構(gòu)到民間組織以至人民大眾的共識(shí)。在這種情況下，我國(guó)可以借鑒德國(guó)的做法，制定《環(huán)境信息公開法》，或者在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中增加有關(guān)信息公開的內(nèi)容，為公眾參加環(huán)境影響評(píng)價(jià)奠定前提條件。

環(huán)境信息公開的主體實(shí)際上包括政府，也包括企業(yè)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與程序中，既需要政府將有關(guān)信息向公眾公開，也需要企業(yè)或者開發(fā)建設(shè)單位將有關(guān)信息向公眾公開。因?yàn)?，開發(fā)建設(shè)者掌握著與開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的信息，如若此部分信息不予公開，公眾同樣難以參與。國(guó)家有必要強(qiáng)制建設(shè)單位公開環(huán)境影響的信息以及可能產(chǎn)生污染的生產(chǎn)企業(yè)。

2.4 信息公開的內(nèi)容與方式

我國(guó)信息公開使用政府公報(bào)的形式。信息公開的方法是技術(shù)性的問題，它涉及的僅僅是如何有效地讓信息到達(dá)公眾。在我國(guó)，由于沒有情報(bào)公開法，因而如何公開信息沒有法律依據(jù)。不過，我們認(rèn)為，未來的行政公開立法籠統(tǒng)地規(guī)定通過公告的辦法讓公眾知情是比較可行的。這是因?yàn)椋旱谝?，我?guó)目前的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章以及一些政策通過全國(guó)人大公報(bào)、國(guó)務(wù)院公報(bào)、最高人民法院公報(bào)、最高檢察院公報(bào)、政府部門公報(bào)等予以公開。第二，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)和公民對(duì)使用公告的辦法比較熟悉，我國(guó)專利法、證券法等法律也規(guī)定了公告的形式。

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的公眾參與機(jī)制尚未真正形成，完全使用政府公報(bào)的形式，信息并不能到達(dá)群眾。就公眾參與制度而言，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還存在著諸多不完善的地方，如對(duì)“公眾”缺乏明確的界定，對(duì)參與方式與階段規(guī)定也不盡全面合理，對(duì)公眾參與權(quán)的侵害沒有提供司法救濟(jì)渠道。不僅如此，從公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前提條件來看，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾所應(yīng)有的對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)信息的知情權(quán)也沒有做出具體的規(guī)定，從而使得公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制在根基上存在重大缺陷，這一缺陷對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建立有著根本性的影響。環(huán)境影響評(píng)價(jià)中政府對(duì)相關(guān)信息的公開不過是信息公開的一個(gè)方面，因而應(yīng)當(dāng)遵守信息公開立法有關(guān)信息公開方式的規(guī)定。但是，由于我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象當(dāng)前主要限于建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，而不是政府的政策，建設(shè)項(xiàng)目的情況又不同于政府行政文件，因而環(huán)境影響評(píng)價(jià)中信息的公開就比較復(fù)雜，完全使用政府公報(bào)的形式，可能信息并不能到達(dá)受影響之群眾，在生活垃圾處理問題上，例如無錫生活垃圾焚燒廠已經(jīng)建成，準(zhǔn)備運(yùn)行時(shí)公眾才知道，2～3萬人包圍了垃圾焚燒廠，引起警民沖突。

利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施信息公開是一個(gè)重要方式。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與世界銀行采用的陳列、展示、信息發(fā)布，甚至采用廣播喇叭、擴(kuò)音器等辦法都值得我們借鑒。根據(jù)目前情況，利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施信息公開也應(yīng)是一個(gè)重要選擇。

在信息公開的一般意義上來講，信息公開的內(nèi)容是一個(gè)復(fù)雜的問題，不過，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與來說，信息公開的內(nèi)容是有規(guī)定范圍的。各國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法所規(guī)定的環(huán)境信息公開的內(nèi)容都與環(huán)境影響評(píng)價(jià)本身有關(guān)，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)范疇界定文件、環(huán)境影響評(píng)價(jià)草案、最終的環(huán)境影響報(bào)告書等。我國(guó)也可針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同階段明確公眾參與所要解決的問題。

各國(guó)信息公開法都將國(guó)家秘密、企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私作為不公開的信息。我國(guó)行政公開法也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)相關(guān)秘密的保護(hù)。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，涉及國(guó)家秘密、企業(yè)秘密和個(gè)人秘密的亦應(yīng)當(dāng)注意保密，但對(duì)環(huán)境影響的信息是關(guān)系公眾生活的環(huán)境信息，而非企業(yè)機(jī)密，必須公開這不僅是社會(huì)責(zé)任，也是國(guó)家責(zé)任。

總的說來，由于環(huán)境信息公開對(duì)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)至關(guān)重要，關(guān)于這方面的制度建設(shè)必須首先考慮環(huán)境信息公開的問題。通過以上的論述，我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》需要加入信息公開的條款，只有當(dāng)我們?cè)谶@方面做出明確的規(guī)定，才能真正把公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)落到實(shí)處。

3.正確對(duì)待公眾參與，架構(gòu)“政府—企業(yè)—公眾”共同治理模式

3.1 尊重公眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的要求

追求健康的生存環(huán)境是人們應(yīng)該享有的環(huán)境權(quán)益。聯(lián)合國(guó)《人類環(huán)境宣言》指出:“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并有保護(hù)和改善下一代與世世代代環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。”我國(guó)《憲法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！边@是以國(guó)家義務(wù)的形式確認(rèn)了公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)新型的人權(quán)、是一項(xiàng)與義務(wù)結(jié)合緊密的權(quán)利，既適用于對(duì)有生命的個(gè)人的環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，也適用于對(duì)組織、國(guó)家乃至全人類的集體環(huán)境權(quán)益保護(hù)，同時(shí)還適用于對(duì)尚未出生的后代人的環(huán)境權(quán)益保護(hù)。

我國(guó)一些地方群眾所采取的反對(duì)垃圾焚燒的行動(dòng)，不僅反映了大眾為了保護(hù)生存環(huán)境、保障身心健康的心情，而且也體現(xiàn)了大眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)和對(duì)環(huán)境權(quán)益的要求。公眾的參與，引起了地方政府對(duì)解決生活垃圾問題的重視。這種因?yàn)榄h(huán)境問題的公眾參與形式，發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展初期的“八大公害”事件即是典型的反映。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及公眾生活質(zhì)量的提高，對(duì)環(huán)境的關(guān)注度也極大的提高。因此，我國(guó)公眾反對(duì)焚燒的行動(dòng)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程及公眾環(huán)境意識(shí)提高的必然結(jié)果。如何把公眾參與的積極性進(jìn)行正確的引導(dǎo)是一個(gè)重要的問題，為此，不僅要公開所選擇的技術(shù)路徑，危機(jī)處理的可行性措施，而且要根據(jù)公眾要求隨時(shí)公開環(huán)境影響參數(shù)，接受公眾監(jiān)督。

3.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)法引入公眾參與機(jī)制

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的在于保護(hù)有關(guān)受影響群體的利益，同時(shí)，也為政府有關(guān)部門進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的正確性和民主性。因而，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是國(guó)家民主行政和公民政治參與的一個(gè)環(huán)節(jié)，其重點(diǎn)在于保證政府行政的科學(xué)性，防止行政效率的低下和行政決策的失誤。所以，不論是在政策層面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)還是建設(shè)項(xiàng)目層面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)上，都需要公眾參與，而公眾參與又需要政府將有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息向公眾予以公開。

3.3 把“公眾參與”納入“政府—企業(yè)—公眾”的共同治理模式，實(shí)施社會(huì)“善治”

根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，在“理性經(jīng)濟(jì)”的驅(qū)動(dòng)下，公共政策的主體必然在利益沖突過程中進(jìn)行公共選擇。公眾在作為公共政策客體的同時(shí)，也是政策主體的一個(gè)重要組成部分。公眾的“經(jīng)濟(jì)人”本性驅(qū)動(dòng)著其通過各種方式，去參與政策制定的利益博弈過程，為自己爭(zhēng)取更多的利益。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，公眾參與是一種間接的“以腳投票”的選擇方式，公眾通過對(duì)政府政策的支持或反對(duì)來尋求自身利益的最大化，與政府以及其他團(tuán)體進(jìn)行利益的博弈。這種傾向在某些情況下還相當(dāng)大，是一個(gè)不能忽略的傾向，必須進(jìn)行引導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)“善治”。社會(huì)善治實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程，它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一個(gè)必然的趨勢(shì)就是形成公民社會(huì)，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)善治。如果實(shí)現(xiàn)這樣一種理想狀態(tài)，那么就能夠真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的最終目標(biāo)，即整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

通過垃圾反焚燒的公眾參與，可以看出我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是對(duì)項(xiàng)目本身以及政策、規(guī)劃的環(huán)境影響所進(jìn)行的環(huán)評(píng)，但忽視了公眾參與重要性。我國(guó)的“十二五”規(guī)劃體現(xiàn)了包容性增長(zhǎng)理念和發(fā)展價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)“包容”,摒棄“社會(huì)排斥”,讓所有的人都能參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中,共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。包容性增長(zhǎng)不僅指經(jīng)濟(jì)上的增長(zhǎng),更指社會(huì)管理方面協(xié)同的善治以達(dá)到社會(huì)和國(guó)家的全面健康發(fā)展。從全球來看，架構(gòu)“政府—企業(yè)—公眾”的共同治理模式，實(shí)施社會(huì)善治是社會(huì)發(fā)展的大方向。

4.發(fā)展環(huán)境保護(hù)的民間組織，是時(shí)代發(fā)展的需要

中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)政治報(bào)告明確提出，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人民民主，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如何從法律角度保障公眾充分了解和參與行政事務(wù)的管理和決策過程，既是建設(shè)法治政府的必然要求，也是社會(huì)主義制度的題中之義。建設(shè)法治政府，是將政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過程都納入法治軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相聯(lián)，集有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府于一身，還須要與國(guó)家機(jī)關(guān)以外的其他社會(huì)主體的監(jiān)督形式如群眾監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合起來，特別是NGO 的作用不能低估。而擴(kuò)大公眾參與監(jiān)督過程，是進(jìn)一步推動(dòng)法治政府建設(shè)的一個(gè)重要突破口和有力抓手。

社會(huì)民間組織作為公眾志愿結(jié)成的社會(huì)組織，能夠促進(jìn)政府與公眾的溝通，促進(jìn)政府以較小的成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，并形成社會(huì)公眾有組織、有秩序地參與民主管理的機(jī)制。社會(huì)組織是社會(huì)利益分化與聚合的社會(huì)共同體，既具有廣泛的代表性，也具有典型的組織化優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾向政府相關(guān)部門表達(dá)意愿和訴求提供有效的溝通渠道，也為政府向公眾傳達(dá)政府意圖和政策信息提供了可信度較高的路徑，從而能夠增強(qiáng)政府與公眾之間的信任和溝通，減少政府與社會(huì)的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。更重要的是，公眾通過加入一定的社會(huì)組織，降低了參與公共事務(wù)管理的成本，獲取了參與政府事務(wù)民主管理的有效機(jī)制，為政府改革的民主管理目標(biāo)提供了可行的實(shí)現(xiàn)途徑。

中國(guó)政府鼓勵(lì)、支持合法民間社會(huì)組織參加有利于社會(huì)主義環(huán)保事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)國(guó)際交流活動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會(huì)組織參與國(guó)際交流對(duì)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展是非常有利的。第一，有利于展示中國(guó)人民追求和諧社會(huì)的精神風(fēng)貌。第二，有利于向世界人民介紹中國(guó)改革開放以來在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得的輝煌成就，增強(qiáng)中國(guó)政府在國(guó)際社會(huì)的影響力。第三，在政府間有關(guān)環(huán)境問題發(fā)生摩擦?xí)r，社會(huì)組織之間的跨國(guó)交流往往能夠成為政府間緩和沖突、化解矛盾的突破口，從而為政府的外交活動(dòng)提供有效的支持。第四，能夠促進(jìn)我國(guó)與其他國(guó)家展開環(huán)境治理領(lǐng)域科技文化合作，有效地學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。第五，能夠向發(fā)達(dá)國(guó)家比較成熟的社會(huì)組織學(xué)習(xí)先進(jìn)的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，有利于增強(qiáng)社會(huì)組織自身的生存和發(fā)展能力。因此，鼓勵(lì)中國(guó)的社會(huì)民間組織依法積極參與國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的交流與合作，主動(dòng)介入國(guó)際環(huán)境事務(wù)的管理與服務(wù)，應(yīng)該成為我們培育民間社會(huì)組織的重要戰(zhàn)略任務(wù)。