在公民社會視角下推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)

張雅雅 趙金磊

農(nóng)村基層民主是民主的一個重要組成部分，它對民主的發(fā)展起著重要的作用。就我國的民主政治而言，中國公民社會的產(chǎn)生與發(fā)展就是推進(jìn)社會自治。馬克思主義十分強(qiáng)調(diào)社會自治，把它當(dāng)作社會主義民主政治的重要內(nèi)容。黨的十七大報告也強(qiáng)調(diào)要推動社會自治，社會自治是人民群眾的自治管理，這種自我管理是有組織地管理。而我國農(nóng)村基層民主自治是社會自治的一個重要組成部分，是中國社會最基層、最廣泛的政治，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主要形式，因而加強(qiáng)我國農(nóng)村基層民主自治將會極大地促進(jìn)公民社會的發(fā)展。

一、農(nóng)村基層民主建設(shè)的現(xiàn)狀

中國憲法規(guī)定，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行村民自治，由群眾直接行使民主權(quán)利。根據(jù)1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，中國農(nóng)村普遍進(jìn)行了以民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督為內(nèi)容的基層群眾自治。到1997年年底，全國已經(jīng)選舉產(chǎn)生了905804個村民委員會，農(nóng)村的基層民主基本實(shí)現(xiàn)。從十多年的農(nóng)村基層民主實(shí)踐看，人民在村一級可以有效地行使當(dāng)家作主權(quán)力。村民委員會主任、副主任和委員，由年滿18歲以上的村民直接選舉產(chǎn)生。通過選舉實(shí)踐，人民的民主水平越來越高，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村委會越來越代表村民的意志。2002年，黨的十六大報告明確指出“擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作”，要“完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民組織機(jī)制?！?003年，成立的全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組，推動了民主管理和村務(wù)公開的發(fā)展。2007年，黨的十七大第一次提出“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，同時進(jìn)一步指出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度?！弊審V大人民群眾依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實(shí)踐?；鶎尤罕娮灾危貏e是農(nóng)村村民自治，是我國社會主義民主的偉大創(chuàng)舉。

二、我國實(shí)行村民自治制度所取得的成就

(一)村民自治制度的構(gòu)成

中國改革開放前，農(nóng)村村級組織曾有過三種形式：村級政權(quán)組織、居民小組、生產(chǎn)隊。1978年后，我國的民主發(fā)展進(jìn)入了新的時期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的改革迅速展開，直接觸發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革。農(nóng)村上層建筑不可避免地受到)中擊，生產(chǎn)隊開始解體。為了彌補(bǔ)這種體制解體后出現(xiàn)的管理問題，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)造了自我管理的村民自治組織形式。這種形式出現(xiàn)后，立即得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并對其進(jìn)行了肯定。

(二)實(shí)行村民自治制度取得的成就

1.民主選舉改變傳統(tǒng)的任命方式。民主選舉使村委會的公共權(quán)力合法化，有助于挖掘有能力的村民擔(dān)任村干部，促使村干部整體素質(zhì)提高。同時實(shí)行民主選舉后，村干部的整體文化水平有了較大地提高，平均年齡也極大地降低了。此外，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村干部更有權(quán)威，從而大大提高了村委會的組織管理能力。

2.民主決策科學(xué)化。民主決策有利于反映人民的心聲，能夠避免片面決策所導(dǎo)致的重大失誤。過去，村里的大事一般由黨支部和村委會的少數(shù)幾位干部決定，這種決策方式很容易脫離實(shí)際，脫離群眾，導(dǎo)致決策失誤。實(shí)行村民自治后，凡是18周歲以上的村民或由村民推選的代表，均可直接參與村務(wù)決策。實(shí)行民主決策可以廣泛聽取村民們的意見和要求，作出科學(xué)的決策，避免造成不良的后果。

3.民主監(jiān)督促使財政廉潔。民主監(jiān)督是村民自治的保障，它促使村民更好地實(shí)行民主管理。如村務(wù)和財務(wù)公開制度，在村民的監(jiān)督下，直接向全體村民公開處理公務(wù)的行為，這樣可以有效防止村干部隊伍中滋生貪污腐敗的現(xiàn)象，促使村干部廉潔，從而大大減少貪污腐敗事件。

4.民主管理促進(jìn)社會的穩(wěn)定。據(jù)調(diào)查，目前一些村頻頻發(fā)生村民鬧事的事件。主要是由于村干部的財務(wù)管理混亂問題，實(shí)行由村民共同制定村民自治章程可以有效地避免這些管理問題的發(fā)生。執(zhí)行共同的章程后，村干部和村民的行為都會受到章程的規(guī)范和約束，村務(wù)管理就有了規(guī)范和秩序。村里的各種矛盾也都可以按照制度化的方式來協(xié)調(diào)和解決，從而緩解了各種利益沖突，有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。

三、實(shí)行村民自治制度存在的問題

(一)全國各個地區(qū)存在著發(fā)展的不均衡

目前，雖然全國絕大多數(shù)省都推行了村民自治，但仍然有些省沒有按照法律、法規(guī)的要求認(rèn)真推行村民自治制度，如廣東、云南、海南、廣西、上海等幾個省、市、自治區(qū)。全國范圍內(nèi)存在著區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況，雖然大多數(shù)地區(qū)正在逐步推進(jìn)村民自治和基層民主運(yùn)動，但尚未達(dá)到較高的自治水平。

(二)政府提供的支持力度較小

政府在推行村民自治時并未給農(nóng)村提供足夠的經(jīng)費(fèi)和人力的支持，致使許多基層政府無法認(rèn)真貫徹這項(xiàng)政策。經(jīng)費(fèi)的缺乏導(dǎo)致指導(dǎo)村民自治的工作沒法開展，影響了村民自治制度的專業(yè)性和合理性。在一些鄉(xiāng)村，指導(dǎo)村民自治工作的官員，缺乏必要的專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的實(shí)行。

(三)村民參與自治管理的意識還比較淡薄

我國的村民民主參與較之以前雖然發(fā)生了巨大的變化，但從總體的發(fā)展水平來看還很低下，還有很長的路要走。首先表現(xiàn)在民主參與上，很多地方進(jìn)行村民委員換屆選舉，村民對此并沒有多大的熱情，只是流于形式，缺乏參與的積極性和主動性。其次，很少村民能夠保持經(jīng)常性參與村內(nèi)民主活動，甚至有些村的村民代表和小組長都不參與村內(nèi)事務(wù)。村民錯誤地認(rèn)為村內(nèi)民主活動與自身的利益無關(guān)，沒有真正把它當(dāng)作法律依據(jù)來貫徹實(shí)行，因此他們一般不參與各項(xiàng)政治活動。

此外，村民委員會與黨支部、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)，也給村民自治制度的實(shí)行帶來了不便。再者，在一些地方存在的宗教勢力和不良分子等因素也影響著村民自治的健康發(fā)展，所以，推進(jìn)村民自治的任務(wù)依然很艱巨。

四、解決我國農(nóng)村基層民主自治的途徑

村民自治是我國基層民主建設(shè)的偉大實(shí)踐，經(jīng)過農(nóng)民的創(chuàng)造取得了重要的進(jìn)展。但是，由于實(shí)踐的時間不長，需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn).不斷加以完善和發(fā)展。

(一)強(qiáng)化基層干部的思想認(rèn)識，培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識

隨著我國農(nóng)村的不斷發(fā)展，廣大基層干部和農(nóng)民的民主法制意識有了很大的提高，但我國農(nóng)村的一些遺留問題仍然很突出。因而，必須有針對性地加強(qiáng)工作，各級領(lǐng)導(dǎo)要樹立農(nóng)村實(shí)行直接民主的觀念，培養(yǎng)各級干部的民主意識。村民自治幾十年的實(shí)踐表明，直接選舉、村民自治是解決當(dāng)前農(nóng)村各種矛盾、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。

(二)加強(qiáng)制度建設(shè)，使村民自治規(guī)范化

為使村務(wù)管理規(guī)范化、制度化，應(yīng)該把管理重點(diǎn)放在建立民主管理制度上來，實(shí)行村務(wù)公開原則，與廣大村民切身利益相關(guān)的事，需嚴(yán)格按照村民討論結(jié)果并在村民的監(jiān)督下執(zhí)行。加強(qiáng)

民主制度建設(shè)，關(guān)鍵要做到：一是引進(jìn)村民直接自制選舉制度，把與村民切身利益相關(guān)的干部任免權(quán)交到村民手里。二是健全村民議事制度，發(fā)揮村民大會和村民干部的議事作用。三是建立村務(wù)公開制度，凡是需要向村民公開的村務(wù)都必須定期公開并依法接受監(jiān)督。農(nóng)村基層民主是廣大村民參與的社會政治活動，必須有明確的制度來規(guī)范。因此，不斷完善保障農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的法律規(guī)范，并以此為依據(jù)指導(dǎo)基層建立各項(xiàng)民主制度，是推動農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要途徑。

(三)完善村民自治的民主實(shí)施程序

以制度的形式確保民主的途徑、方式、步驟、措施等，這是民主程序的實(shí)質(zhì)，避免少數(shù)人把個人意志強(qiáng)加給大多數(shù)人，防止發(fā)生破壞的行為。完善民主程序首先必須正確處理好當(dāng)前農(nóng)村基層的政治關(guān)系。同時也要清楚地認(rèn)識到各個層級之間存在著職能和工作特點(diǎn)等方面的區(qū)別。要保證農(nóng)村民主實(shí)施程序的落實(shí)，必須要在理順這些關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立起完善的辦事程序，使各種關(guān)系程序化、具體化，并注重工作范圍和工作智能的限定。

(四)建立完善的基層黨組織，堅持黨對農(nóng)村基層民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

我國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，中國共產(chǎn)黨是農(nóng)村基層民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和監(jiān)督者，因此，要明確建立完善的農(nóng)村基層黨組織的重要作用。農(nóng)村基層黨組織的重要作用在于：它可以通過向農(nóng)民宣傳社會主義民主思想，讓農(nóng)民了解社會主義民主建設(shè)的真正含義；培養(yǎng)農(nóng)民的民主精神，用法律教育的方式引導(dǎo)農(nóng)民參政議政。堅持黨對農(nóng)村基層民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)就是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，保證和監(jiān)督黨的各項(xiàng)方針政策在農(nóng)村全面落實(shí)，應(yīng)達(dá)到三個“絕不”的標(biāo)準(zhǔn)，即理解政策絕不片面，執(zhí)行政策絕不動搖，落實(shí)政策絕不走樣；切實(shí)做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，健全制度，認(rèn)真貫徹落實(shí)村委會組織法。另外，在執(zhí)行政策、遵紀(jì)守法方面，黨員應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好帶頭作用，以身作則，進(jìn)而引導(dǎo)群眾、團(tuán)結(jié)群眾，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，這是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方面，從而不斷增強(qiáng)黨內(nèi)黨外團(tuán)結(jié)一致的凝聚力。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，推動公民社會的發(fā)展

公民社會既是推進(jìn)政治民主化的前提，也是社會民主發(fā)展的結(jié)果。沒有發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)和健全的公民社會，就不會產(chǎn)生以民主法治為標(biāo)志的現(xiàn)代政治文明。反過來，政治的民主與開放又為公民社會的繁榮創(chuàng)造了條件，沒有充分的民主自由，就不會有獨(dú)立的個體和社團(tuán)，也不會有發(fā)達(dá)的公民自治組織，更不會有發(fā)達(dá)的公民社會。在中國語境下，公民社會無疑是個外來詞，早期學(xué)者將其譯為“文明社會”、“市民社會”、“民間社會”或“公民社會”。一般而言，“文明社會”特指與自然狀態(tài)相對應(yīng)而不是與政治國家相對應(yīng)的實(shí)體社會；“市民社會”來源于馬克思主義經(jīng)典著作的中文譯名，使用最為流行；“民間社會”凸顯的是與政府相抗?fàn)幍纳剩弧肮裆鐣眲t是一個褒義的稱謂，強(qiáng)調(diào)公民對社會政治生活的參與和對國家權(quán)力的監(jiān)督與制衡。一個相對獨(dú)立的公民社會是近代中國的產(chǎn)物。然而時至今日，轉(zhuǎn)型期的中國依然是一個農(nóng)民占人口絕大多數(shù)的國家，解決好農(nóng)村的問題，對于促進(jìn)公民社會的發(fā)展具有極大的意義。而在目前“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”格局沒有根本性改變的狀況下.農(nóng)民與城市居民在權(quán)利等方面事實(shí)上的不平等，使“公民”在生活中的含義與書中的含義有明顯差異?！肮裆鐣钡奶岱ㄋ坪跆N(yùn)含著“公民”優(yōu)于“農(nóng)民”的價值判斷，顯示了對“農(nóng)民”的身份歧視，尤其在分析中國農(nóng)村問題時，易使人望文生義，引起歧義。因而要從根本上消除這種歧視，縮短城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)村更快更好地發(fā)展起來，建立和完善農(nóng)村基層民主政治至關(guān)重要，它將極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，進(jìn)而推動公民社會的發(fā)展。再者，雖然公民社會是一個自發(fā)組織系統(tǒng)，但它最多是一個“獨(dú)立但不自足”的社會。因而公民社會的發(fā)展有賴于農(nóng)村基層民主政治的完善，政府在鼓勵和支持村民自治制度的同時規(guī)范了村民民主自治制度，使其在法律的軌道上運(yùn)行，只有這樣才能構(gòu)建一個合理、有序、健康的公民社會。

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(作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院)