黨代會(huì)常任制對高校黨內(nèi)民主建設(shè)的歷史啟示

姜緒范

黨的代表大會(huì)制度是黨內(nèi)民主的基本制度。黨的代表大會(huì)常任制（以下簡稱黨代會(huì)常任制）是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口。高校試行黨代會(huì)常任制是推進(jìn)高校黨內(nèi)民主建設(shè)的主流路徑，對健全和完善高校黨的代表大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、充分發(fā)揮黨代表的主體作用、深入推進(jìn)高校黨內(nèi)民主建設(shè)和高等教育事業(yè)的健康發(fā)展具有重大意義。

本文力圖通過回顧和分析馬克思列寧關(guān)于黨的代表大會(huì)年會(huì)制思想和中國共產(chǎn)黨關(guān)于黨代會(huì)常任制的理論實(shí)踐，積極探尋其對高校黨內(nèi)民主建設(shè)的歷史啟示。

黨代會(huì)常任制的思想緣起

早在1847年馬克思恩格斯創(chuàng)建世界上第一個(gè)無產(chǎn)階級政黨“共產(chǎn)主義者同盟”時(shí)，就明確提出了民主制建黨原則和實(shí)行黨的代表大會(huì)年會(huì)制。他們不僅主張黨的各級委員會(huì)均由黨員民主選舉產(chǎn)生，而且強(qiáng)調(diào)黨的權(quán)力中心在黨的代表大會(huì)，不在中央委員會(huì)。馬克思恩格斯在《共產(chǎn)主義者同盟章程》中明文規(guī)定：“代表大會(huì)是全盟的立法機(jī)關(guān)”“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”；“中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作”；“中央委員會(huì)同各總區(qū)部保持聯(lián)系，每三個(gè)月作一次關(guān)于全盟狀況的報(bào)告”；“中央委員會(huì)得出席代表大會(huì)，但無表決權(quán)”；“代表大會(huì)于每年8月舉行”。[1]在借鑒現(xiàn)代民主政黨政治文明成果基礎(chǔ)上，馬克思恩格斯按照民主原則制定的黨的代表大會(huì)年會(huì)制，有利于在特定的時(shí)間段內(nèi)根據(jù)客觀形勢的變化，及時(shí)果斷地判斷和分析形勢、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、制定科學(xué)的政策和策略、最大限度地減少黨的決策失誤，在世界共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

列寧在創(chuàng)建世界上第一個(gè)社會(huì)主義國家時(shí)繼承并發(fā)展了黨的代表大會(huì)年會(huì)制思想。1905年4月，布爾什維克在單獨(dú)召開黨的三大時(shí)就明確規(guī)定：“黨的最高機(jī)關(guān)是黨代表大會(huì)。代表大會(huì)由黨中央委員會(huì)召開，每年一次?！盵2]1917年十月革命勝利取得政權(quán)后至1923年，雖然面臨著14個(gè)帝國主義國家的武裝入侵和國內(nèi)激烈的內(nèi)戰(zhàn)與叛亂，蘇共始終堅(jiān)持黨代表大會(huì)年會(huì)制，先后定期舉行了自黨的七大到十二大的六次黨的代表大會(huì)年會(huì)，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，制定施政綱要，收到了很好的成效（其間，列寧為彌補(bǔ)黨代表大會(huì)年會(huì)制的不足，還開創(chuàng)了由黨中央召集各省委員會(huì)和各民族地區(qū)委員會(huì)的代表組成的黨代表會(huì)議年會(huì)制）。但在斯大林時(shí)代逐步把黨的權(quán)力中心轉(zhuǎn)移到政治局，實(shí)行個(gè)人集權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，使黨代會(huì)年會(huì)制和黨內(nèi)民主建設(shè)遭到破壞，造成了嚴(yán)重后果并影響久遠(yuǎn)，很大程度上導(dǎo)致了蘇共喪失政權(quán)。

黨代會(huì)常任制開創(chuàng)性地提出及實(shí)踐探索

中國共產(chǎn)黨遵照馬克思列寧主義建黨原則，從1921年的一大至1928年的六大共舉行了6次代表大會(huì)，基本實(shí)行的是黨的代表大會(huì)年會(huì)制。后來由于戰(zhàn)爭因素，直到1945年才召開七大。新中國成立之后，毛澤東根據(jù)黨的工作環(huán)境、任務(wù)和黨內(nèi)民主建設(shè)的要求，不僅考慮恢復(fù)黨代會(huì)年會(huì)制，而且開創(chuàng)性地提出代表常任的黨代會(huì)年會(huì)制。毛澤東于1956年4月28日《在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的總結(jié)講話》中談到即將召開的八大要修改黨章時(shí)提出：“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表”“有了常任代表制度，每年就非開會(huì)不可。是否可以考慮采用這個(gè)辦法，比如五年一任”。[3]在隨后召開的八大上，鄧小平在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中指出，為了克服黨的代表大會(huì)間隔時(shí)間長這個(gè)缺點(diǎn)，“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會(huì)在黨章草案中，決定采取一項(xiàng)根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會(huì)，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會(huì)那樣?！盵4]鄧小平還著重闡述了黨代會(huì)常任制的重要意義：“代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的。”[5]實(shí)際上，鄧小平在闡述黨代會(huì)常任制意義的同時(shí)又指出了黨代會(huì)常任制的內(nèi)涵，即黨代會(huì)年會(huì)制與黨代表任期制的結(jié)合。也就是說，這一時(shí)期黨代會(huì)常任制主要是指代表常任的黨代會(huì)年會(huì)制。當(dāng)時(shí)全國除西藏外，各省市自治區(qū)黨代會(huì)以及縣（市）都實(shí)行了黨代會(huì)常任制。實(shí)行黨代會(huì)常任制是毛澤東第一代領(lǐng)導(dǎo)集體對馬列主義建黨理論的創(chuàng)新和發(fā)展。但由于種種原因，在九大召開前，黨代會(huì)常任制陸續(xù)停止實(shí)行，黨內(nèi)政治生活遭到破壞，導(dǎo)致出現(xiàn)“文化大革命”。

黨的十一屆三中全會(huì)撥亂反正以后，我們黨端正了黨的思想路線，又開始了新時(shí)期黨代會(huì)常任制的實(shí)踐探索。首先，恢復(fù)了七大所構(gòu)建的黨代表大會(huì)非年會(huì)制與黨代表會(huì)議相結(jié)合的制度。十二大黨章第18 條規(guī)定：“黨的全國代表大會(huì)每五年舉行一次, 由中央委員會(huì)召集?！钡?2 條同時(shí)規(guī)定:“黨的縣級和縣級以上委員會(huì)在必要時(shí)可以召集代表會(huì)議, 討論和決定需要及時(shí)解決的重大問題?！盵6]自十二大以來, 黨代表大會(huì)的召開走向正?；? 沒有再出現(xiàn)拖延的現(xiàn)象。為討論中央關(guān)于制定“七五”計(jì)劃的建議以及大幅度調(diào)整中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員等重大問題, 1985 年9 月 還召開了黨的全國代表會(huì)議, 這是新中國成立后召開的第二次全國代表會(huì)議。十二大黨章消除了十一大黨章中“左”的錯(cuò)誤, 繼承和發(fā)展了七大、八大黨章的優(yōu)點(diǎn), 但沒有恢復(fù)八大提出的黨的代表大會(huì)常任制。對此，主持新黨章起草工作的胡喬木, 在就新黨章產(chǎn)生的經(jīng)過和重要意義答記者問時(shí)說：“在新黨章的多次討論和修改過程中, 曾經(jīng)考慮過代表要實(shí)行常任制的意見, 1980年2 月發(fā)出的修改草案中就曾經(jīng)作過這樣的規(guī)定。但是經(jīng)過多方面的考慮, 最后還是沒有作這樣的規(guī)定?！盵7]胡喬木還具體解釋了十二大沒有恢復(fù)黨的代表大會(huì)常任制的原因: 一是八大規(guī)定行不通；二是黨代會(huì)的任務(wù)主要是確定黨在一個(gè)階段內(nèi)的路線、方針和基本政策, 產(chǎn)生比較穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu), 因而不需要也不可能每年都開會(huì)；三是如果實(shí)行代表常任制, 對黨代表的任務(wù)和職權(quán)及其與各級黨委的關(guān)系難以作出明確具體的規(guī)定。胡喬木的回答, 反映了當(dāng)時(shí)黨對這一重大問題的慎重考慮。由于胡喬木的解釋在當(dāng)時(shí)是權(quán)威觀點(diǎn), 使十二大前夕要求恢復(fù)黨代會(huì)常任制的呼聲一度歸于沉寂。但學(xué)術(shù)界對此討論并未終止。1987 年，黨的十三大提出：“在新的歷史條件下, 在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng), 而靠改革和制度建設(shè)的新路子。”[8]此后，中央有關(guān)部門開始了在部分市、縣進(jìn)行黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。從1988 年到黨的十六大之前，中央組織部先后選擇了浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的12個(gè)市、縣進(jìn)行了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。這一階段的試點(diǎn)工作由于缺乏明確的政策支持，雖然進(jìn)行了14 年探索，總的來說成效有限。

2002年11月，江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中指出：“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ), 以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn), 以改革體制入手, 建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！盵9]這為黨代會(huì)常任制的實(shí)踐探索提供了強(qiáng)有力的政策支持。此后，第二批黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作蓬勃開展。四川、山東、山西、廣西、廣東、湖北、江蘇等省的20 多個(gè)市、縣、區(qū)加入了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的行列。現(xiàn)在有一半以上的省、市、自治區(qū)都在積極開展黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)的工作。通過短短幾年的探索，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作取得了顯著成績，除了黨的十六大之前形成的“椒江模式”外，又形成了四川“雅安模式”、湖北“宜都模式”等。從試點(diǎn)的內(nèi)容看，黨代會(huì)常任制的內(nèi)涵相比之前更加豐富。除了黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表任期制之外，不少試點(diǎn)單位將設(shè)置黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)作為黨代會(huì)常任制的重要內(nèi)容。

2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會(huì)常任制?！盵10]十七大第一次將實(shí)行黨代表任期制作為一項(xiàng)制度寫入黨章，2008 年7 月17日，頒布了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和地方各級代表大會(huì)代表任期制暫行條例》，標(biāo)志著黨代表任期制進(jìn)入了具體實(shí)施階段。

對高校黨內(nèi)民主建設(shè)的歷史啟示

黨內(nèi)民主是黨的運(yùn)行機(jī)制中不可或缺的組成部分，是黨的活力和創(chuàng)造力的源泉。馬克思主義經(jīng)典著作和中國共產(chǎn)黨對黨代會(huì)常任制的理論探索和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，以及近10年來高校系統(tǒng)自身試行黨代會(huì)常任制的實(shí)踐探索，對于我們繼續(xù)以改革創(chuàng)新的精神探尋符合高校特點(diǎn)的黨的民主運(yùn)行機(jī)制留下了深刻的歷史啟示：

1.黨的代表大會(huì)制度是保障黨內(nèi)民主的最根本制度，黨代會(huì)常任制是確保黨代會(huì)最高權(quán)力的根本保障

黨內(nèi)民主是黨的生命。黨內(nèi)民主是指黨內(nèi)事務(wù)由全體黨員當(dāng)家作主, 全體黨員有一律平等地直接或間接參加黨的領(lǐng)導(dǎo)和管理黨內(nèi)一切事務(wù)的權(quán)利。高校黨的建設(shè)的實(shí)踐證明，只有加強(qiáng)黨內(nèi)民主，高校黨組織才能為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧高校提供牢固基礎(chǔ)。黨的代表大會(huì)制度是高校黨內(nèi)民主的基本制度。積極探索高校黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，對于完善高校黨代表大會(huì)制度、推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)等具有重要意義。

當(dāng)前，高校黨代會(huì)主要存在以下問題：不定期召開黨代會(huì)；黨內(nèi)重大問題不在黨代會(huì)上討論決定，而是被全委會(huì)、常委會(huì)或其他工作會(huì)議、擴(kuò)大會(huì)議取代；黨代會(huì)同各種與其相關(guān)的委員會(huì)的權(quán)力關(guān)系不明確，等等。在這種情況下，更有實(shí)施黨代會(huì)常任制的必要。因?yàn)閷?shí)施涵蓋黨代會(huì)年會(huì)制、黨代表任期制和黨代會(huì)常任機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容的黨代會(huì)常任制，有利于黨代會(huì)和黨代表作用的充分發(fā)揮，這實(shí)際上為黨員民主權(quán)利的充分行使提供了根本保障。因此，只有不斷加強(qiáng)和推進(jìn)黨代會(huì)常任制的改革與完善，才能真正落實(shí)黨章所賦予黨代會(huì)的權(quán)威地位，做到廣泛集中民智，準(zhǔn)確把握民意，提高決策的科學(xué)性。

2.黨代會(huì)常任制是不斷與時(shí)俱進(jìn)和改革創(chuàng)新的制度形式，需要探索構(gòu)建切合高校實(shí)際、立足高校特點(diǎn)的黨代會(huì)常任制運(yùn)行機(jī)制

高校是培養(yǎng)國家各類專業(yè)人才和從事科學(xué)研究、思想文化研究與傳播的重要基地。從馬克思列寧的黨代會(huì)年會(huì)制的思想緣起、中國共產(chǎn)黨關(guān)于黨代會(huì)常任制的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索可以看出，黨代會(huì)常任制歷經(jīng)了一個(gè)不斷發(fā)展的歷程，內(nèi)涵不斷豐富、內(nèi)容日益擴(kuò)展，從來沒有局限于歷史框架。因此，改革與完善高校黨的代表大會(huì)制度，無論是實(shí)行黨代表任期制，還是實(shí)行黨代會(huì)常任制，仍然不能以激進(jìn)的方式進(jìn)行，而應(yīng)當(dāng)走一條漸進(jìn)的發(fā)展道路。同時(shí)，還必須從高校實(shí)際出發(fā)，不能照搬歷史經(jīng)驗(yàn)和地方實(shí)踐成果。

總的來說，探索構(gòu)建切合高校實(shí)際、立足高校特點(diǎn)的黨代會(huì)常任制運(yùn)行機(jī)制，需要注意以下幾個(gè)方面的工作：一要以黨代表的選舉為基點(diǎn)，不斷健全選舉的配套體制與改進(jìn)選舉方式，完善代表的構(gòu)成比例，提高代表素質(zhì)、參政意識(shí)和議政能力；二要以充分發(fā)揮代表作用為重點(diǎn)，明確與規(guī)范黨代表在任期內(nèi)的權(quán)利和責(zé)任，努力探索在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式；三要以制度建設(shè)為保障，建立健全黨代表年會(huì)制、黨代表任期制的工作機(jī)制，努力探索和確立符合高校特點(diǎn)的黨代會(huì)常任制的運(yùn)行模式及發(fā)揮作用的途徑；四要以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為根本，處理好黨的代表大會(huì)與紀(jì)委、黨委（全委會(huì)）、黨委（常委會(huì)）以及教職工代表大會(huì)的關(guān)系，努力形成一個(gè)授權(quán)關(guān)系清晰、相互制衡、完整的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)。

本文是北京外國語大學(xué)黨建研究會(huì)2010年委托項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀視野下的高校黨內(nèi)民主建設(shè)研究”的階段性成果之一，作者系項(xiàng)目負(fù)責(zé)人

參考文獻(xiàn)：

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[8]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編(上)》，人民出版社1991年版，第54頁。

[9]江澤民：《在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》，2002—11—25。

[10] 胡錦濤：《在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》，2007—10—25。

（作者系北京外國語大學(xué)黨委副書記、紀(jì)委書記）

[責(zé)任編輯：趙英臣]