成就與困境：基層人大預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)商民主——從“合法性傳送帶”角度解讀溫嶺“參與式預(yù)算”模式

吳良健

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 海淀區(qū) 100871）

成就與困境：基層人大預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)商民主
——從“合法性傳送帶”角度解讀溫嶺“參與式預(yù)算”模式

吳良健

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 海淀區(qū) 100871）

浙江溫嶺人大預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)商民主，能夠從保護(hù)少數(shù)群體利益和限制代表、政府自由裁量權(quán)兩方面彌補(bǔ)代議民主在決策合法性上之不足，前者也在參與可行性、廣泛性和參與效能不平等上存有缺陷，需要代議制的完善方能更好地傳輸合法性。溫嶺經(jīng)驗(yàn)中“公眾→人大→政府”協(xié)商過程，存在“合法性輸送”的強(qiáng)、弱兩種形式，也存在“溫嶺模式”中兩處合法性斷裂：人大代表民主化不足與利益組織化困境。只有這兩個(gè)制度性壁壘有所突破，才能使“參與式預(yù)算”改革從根本上提升政府預(yù)算決策的合法性。協(xié)商民主和選舉政治，仍是中國未來預(yù)算改革乃至宏觀政治體制改革無可回避的兩大主題。

協(xié)商民主；合法性；基層；人大；預(yù)算監(jiān)督；溫嶺模式

一、引 言

（一）問題的提出

政府預(yù)算是由一級政府編制，經(jīng)過本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的，具有法定效力的年度財(cái)政收支計(jì)劃。［1］1依據(jù)我國《憲法》第 62、99 條的規(guī)定，全國人大、地方各級人民代表大會(huì)分別對國務(wù)院、地方各級政府編制的預(yù)算及其執(zhí)行情況擁有審查和批準(zhǔn)權(quán)。但由于預(yù)算問題的政治敏感性以及具體監(jiān)督程序的缺乏，在長期的實(shí)踐中，人大只有形式上而無實(shí)質(zhì)上的預(yù)算審查權(quán)。然而，隨著我國自1990年代以來逐漸從自產(chǎn)國家轉(zhuǎn)型為稅收國家，強(qiáng)制性的稅收征收必須經(jīng)過民意機(jī)關(guān)授權(quán)并接受其監(jiān)督方可取得合法性，相應(yīng)地，規(guī)劃稅收的政府預(yù)算是否具有民意基礎(chǔ)問題也日益凸顯。因此，政府預(yù)算編制權(quán)作為幾乎不受限制的公權(quán)力，其合法性地位越來越受到質(zhì)疑。

出于對這一質(zhì)疑的回應(yīng)，近年來我國從中央到地方出現(xiàn)了多種對于預(yù)算改革的探索，主要可以分為“預(yù)算公開”和“參與式預(yù)算”兩大方向。前者主要是以“行政行為透明化”為目標(biāo)，而后者改革則強(qiáng)調(diào)公眾參與到預(yù)算編制、審批的過程中，依據(jù)其目標(biāo)，大致可分為三類：（1）以“獲取決策信息”為目標(biāo)，代表是上海市南匯區(qū)匯南鎮(zhèn)的“代表點(diǎn)菜”模式；（2）以“增加公共服務(wù)可接受性”為目標(biāo)，哈爾濱市、上海市浦東新區(qū)所使用的“項(xiàng)目預(yù)算支出選擇”模式可歸為此類；（3）以“提升政府行為實(shí)質(zhì)合法性”為目標(biāo)，其典型就是本文擬討論的浙江省溫嶺市模式。

應(yīng)當(dāng)說，“溫嶺模式”在各地改革中最能切中預(yù)算改革的“合法性困境”要害，并觸及人大預(yù)算審查權(quán)這一根本性問題。但是當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐從多大程度上實(shí)現(xiàn)了提升合法性目標(biāo)？更深層的問題是，以“溫嶺模式”為代表的協(xié)商民主在應(yīng)用到基層人大預(yù)算監(jiān)督當(dāng)中時(shí)，能否替代如今在中國有些陷入發(fā)展僵局的代議制民主，而成為使政府決策獲得實(shí)質(zhì)合法性的新途徑？

（二）理論框架：“合法性傳送帶”理論之述評及修正

根據(jù)民主和社會(huì)契約理論，強(qiáng)制性政府權(quán)力合法化的唯一依據(jù)是 “公意”（來自整個(gè)社會(huì)的公民意志），體現(xiàn)在：社會(huì)成員達(dá)成合意的過程是通過人民選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)得到制度化，并由代議機(jī)關(guān)通過立法的方式對政府進(jìn)行授權(quán)，從而使非民選的行政官員的行政行為獲得合法性。［2］美國行政法學(xué)家斯圖爾特在《美國行政法的重構(gòu)》一書中，對于上述行政機(jī)關(guān)獲得合法性的過程進(jìn)行了描述，并形象地稱之為“合法性傳送帶”模式，具體而言可歸納為如下步驟：（1）行政機(jī)關(guān)決定對私人予以制裁的行為，必須得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，授權(quán)的方式是制定控制這些行政行為的規(guī)則；（2）行政機(jī)關(guān)作出決定所依循的行政程序，必須有助于確保行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的活動(dòng)符合立法機(jī)關(guān)的指令；（3）行政機(jī)關(guān)作出決定的程序必須便于法院對行政行為進(jìn)行審查，以便通過司法審查來檢驗(yàn)和確保行政機(jī)關(guān)遵守上述要求（1）和（2）；（4）行政行為接受司法審查必須是可以獲得的。［3］

不難看出，上述合法性傳輸?shù)闹骶€是“立法機(jī)關(guān)（制定明確規(guī)則）→行政機(jī)關(guān)（遵循立法規(guī)則）→司法機(jī)關(guān)（進(jìn)行司法審查）”。作為美國傳統(tǒng)行政法合法性的解釋路徑，它明顯帶有三權(quán)分立的特征，當(dāng)應(yīng)用到對我國基層人大預(yù)算監(jiān)督的闡釋中時(shí)，需要在如下兩點(diǎn)進(jìn)行必要的修改：第一，對行政立法行為（抽象行政行為）的司法審查在我國尚不存在，因此討論法院對合法性傳遞的監(jiān)督與保障作用缺乏現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)，本文暫不納入探討范圍；第二，我國選舉體制發(fā)展并不完善，立法機(jī)關(guān)以及代表在為民眾利益代言的成熟度上仍有待細(xì)加考察，客觀上也存在著代表在選擇民意時(shí)所具有的自由裁量權(quán)（下文將提到），因而籠統(tǒng)地將其合為“公意”來源的一元體并不合適，加之，公眾參與預(yù)算過程中公眾與人大是作為兩個(gè)整體進(jìn)行互動(dòng)，因此有必要將其分解為“公眾→人大（及代表）”二元主體。由此，我們將理論框架設(shè)定為“公眾→人大（及代表）→政府”的傳送帶模式。需要特別指出的是，由于參與式民主使公眾與政府之間的直接協(xié)商成為可能，因此也會(huì)考察“公眾→政府”直接傳遞的情形。

二、階段與模式：溫嶺 “參與式預(yù)算”的改革實(shí)踐

溫嶺“參與式預(yù)算”起源于“民主懇談會(huì)”。2005年，溫嶺市新河鎮(zhèn)決定將民主懇談的方式引入鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的財(cái)政預(yù)算審議程序中，開啟了當(dāng)?shù)仡A(yù)算改革的序幕，此后逐漸在該市所轄各鎮(zhèn)推廣，近年來逐步形成成熟的模式。在2008年，改革由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級上升到市一級層面，實(shí)施了政府部門預(yù)算民主懇談與人代會(huì)分組專題審議部門預(yù)算，此外還進(jìn)行了性別預(yù)算、參與庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)等新嘗試。

（一）兩個(gè)基本階段：“公眾參與預(yù)算懇談”與“人大代表審議”

溫嶺市人大對于 “參與式預(yù)算”的官方定義是：“指公民以民主懇談為主要形式，參與政府年度預(yù)算方案討論，人大代表審議政府參政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整?！保?］55因此，參與式預(yù)算可以分為兩大階段。

第一階段是公眾參與預(yù)算懇談，在預(yù)算編制和人代會(huì)前初審時(shí)舉行。鎮(zhèn)人大在人代會(huì)前組織召開預(yù)算初審民主懇談會(huì)。民主懇談會(huì)提前十日發(fā)布公告，參加對象包括人大代表和選民代表，選民代表通過一定的方式（如自愿報(bào)名、推選、隨機(jī)抽?。┊a(chǎn)生。預(yù)算初審民主懇談會(huì)的主要程序?yàn)椋海?）確定初審小組。（2）鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)介紹預(yù)算草案情況。（3）人大代表和選民代表分組對預(yù)算草案逐項(xiàng)進(jìn)行討論，充分發(fā)表意見和建議，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)答復(fù)預(yù)算編制相關(guān)問題。（4）形成初審意見，提交鎮(zhèn)人大主席團(tuán)。

第二階段是人大代表審議預(yù)算草案，在預(yù)算初審和人代會(huì)集中審查時(shí)舉行。主要程序?yàn)椋海?）人大代表分組審查預(yù)算草案。（2）預(yù)算審查委員會(huì)向大會(huì)作預(yù)算審查報(bào)告（草案），人大代表集中審查預(yù)算草案，提出意見和建議，并就預(yù)算編制相關(guān)事項(xiàng)，詢問鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員，后者應(yīng)當(dāng)給予答復(fù)。（3）修改預(yù)算草案：鎮(zhèn)政府根據(jù)前面提出的意見形成預(yù)算修改方案，人大代表可聯(lián)名提出預(yù)算修改議案，大會(huì)表決過半數(shù)即通過，鎮(zhèn)政府根據(jù)通過的預(yù)算修改議案和預(yù)算審查報(bào)告，形成預(yù)算修改草案。（4）鎮(zhèn)人民政府向大會(huì)報(bào)告預(yù)算修改草案并作修改說明，最終以全體代表的過半數(shù)通過關(guān)于預(yù)算的決議。

在第二階段，公民只能通過旁聽間接參與人代會(huì)的審議和表決過程。可見，溫嶺模式當(dāng)中，公眾參與只在第一階段，而協(xié)商民主在第二階段的體現(xiàn)則主要是人大代表之間、人大與政府之間的協(xié)商，因而將協(xié)商也帶入了國家機(jī)構(gòu)之中。

（二）“新河模式”與“澤國模式”之側(cè)重點(diǎn)差異

澤國與新河是最早試驗(yàn)“參與式預(yù)算”的兩個(gè)鎮(zhèn)，經(jīng)過多年探索，形成了各自較為成熟的特點(diǎn)。

“澤國模式”側(cè)重點(diǎn)在于拓寬第一階段公民參與的廣泛性。具體做法是：（1）政府在前期調(diào)研基礎(chǔ)上確定30個(gè)與民生相關(guān)的城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，由專家委員會(huì)對每個(gè)項(xiàng)目寫出說明書，并擬出調(diào)查問卷。（2）全鎮(zhèn)12萬戶籍人口中，用乒乓球搖號的方式按0.2%的比例隨機(jī)抽樣產(chǎn)生279名 “民意代表”，閱讀說明材料和項(xiàng)目介紹后就30個(gè)項(xiàng)目的重要程度填寫調(diào)查問卷。（3）民意代表充分了解后，上、下午兩次進(jìn)行分組討論和大會(huì)討論，對項(xiàng)目進(jìn)行選擇；兩次大會(huì)中，12位相關(guān)問題方面的專家分別回答了各小組提出的問題，人大代表、政府全體人員列席旁聽。（4）政府根據(jù)民意代表的選擇形成預(yù)算草案，提交大會(huì)通過。［5］347

相較而言，“新河模式”則是代議制（人大）主導(dǎo)下的預(yù)算民主，側(cè)重于在現(xiàn)有人大制度的框架下，加強(qiáng)人大代表在審議預(yù)算階段的協(xié)商。它有兩個(gè)值得注意的創(chuàng)新之處：一是以人大代表和公眾代表（主要來自于各協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和公民的自愿參與）按功能或界別混合編組的“預(yù)算初審民主懇談”來進(jìn)行初審；二是增加了“辯論”和“預(yù)算修正案表決”程序：根據(jù)《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法 （試行）》，5名人大代表可聯(lián)名向大會(huì)提出預(yù)算修正議案，大會(huì)主席團(tuán)審查后決定是否列入大會(huì)議程，提交大會(huì)進(jìn)行審議；領(lǐng)銜提案人向大會(huì)說明議案后，允許其他代表對此預(yù)算修正調(diào)整議案進(jìn)行詢問和辯論，提案人也可撤回議案，最后對預(yù)算修正案分別進(jìn)行表決，獲半數(shù)以上贊成為通過，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)修正案對政府預(yù)算報(bào)告進(jìn)行修改。［5］55-56、111這兩個(gè)程序具有開歷史先河的意義，在2006和2008年，中國人大制度發(fā)展史上的第一個(gè)真正的預(yù)算修正案以及第一次代表辯論的記錄，分別在“新河模式”中誕生。［1］30

兩種模式的共同點(diǎn)在于：參與預(yù)算初審的主體范圍都擴(kuò)大到普通民眾，并且與政府建立起協(xié)商互動(dòng)機(jī)制。其不同點(diǎn)也同樣明顯：參與預(yù)算初審的主體產(chǎn)生機(jī)制不同 （隨機(jī)抽取的民意代表——人大代表和自愿參與的民眾的混合），以及人大審議預(yù)算的議事規(guī)則不同（初期無辯論、預(yù)算修正建議權(quán)——有辯論、預(yù)算修正表決權(quán)），下文第四節(jié)的論述將說明，這些區(qū)別與傳輸“合法性”的強(qiáng)弱程度直接相關(guān)。

三、理論溯源：協(xié)商民主對代議民主的 “合法性”補(bǔ)充及其局限

溫嶺的“參與式預(yù)算”模式被普遍認(rèn)為是協(xié)商民主在中國的萌芽，而“協(xié)商民主”卻是一個(gè)徹頭徹尾的舶來概念。那么，什么是協(xié)商民主？

（一）協(xié)商民主：代議民主的補(bǔ)充而非替代

協(xié)商民主（Deliberative Democracy，或譯“商議式民主”、“審議式民主”）理論在20世紀(jì)90年代后期開始引起廣泛關(guān)注，它是“參與式民主”理論的新發(fā)展。協(xié)商民主理論家埃爾斯特對它的定義是：“所謂協(xié)商，就是所有受到政策影響的公民或其代表，都應(yīng)該能夠參與集體決定，而這集體決定，是秉持理性與無私態(tài)度的參與者，通過討論、協(xié)商的方式來形成?！保?］80

從這個(gè)定義可窺見，“協(xié)商民主”對“參與式民主”理論的一個(gè)重要的超越之處正在于參與協(xié)商的主體不再只是公民個(gè)人的直接參與，而且允許了民意代表的進(jìn)入。根據(jù)參與式民主理論的首倡者卡羅爾·佩特曼的觀點(diǎn)，參與民主強(qiáng)調(diào)“真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)決策的民主”。［7］8而協(xié)商民主理論則訴諸現(xiàn)實(shí)的可行性，并不排斥代表之間的協(xié)商，甚至國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部本身也就是協(xié)商的重要場所［6］17-18——公共意見通過選舉活動(dòng)傳遞到代表們手中，代表之間在協(xié)商中各自對其選民的利益負(fù)責(zé)，能夠減少直接民主的討論中非理性的色彩，從而使立法機(jī)關(guān)成為高質(zhì)量的公共協(xié)商中心。因此協(xié)商民主并未拋棄當(dāng)前的代議制架構(gòu)，是對代議民主的一種補(bǔ)充而非替代。也正是出于這個(gè)原因，考慮到溫嶺實(shí)踐中兼有公眾直接參與和人大代表內(nèi)部的協(xié)商辯論，我認(rèn)為將其定位為“協(xié)商民主”比“參與式民主”更為恰當(dāng)。

（二）協(xié)商民主彌補(bǔ)代議民主“合法性漏洞”的兩種路徑

現(xiàn)代代議制民主是根據(jù)自由主義原則建立起來的：人民通過投票選舉的方式，產(chǎn)生代表、組成政府（廣義上的），經(jīng)由這一過程，政府的建立就得到了全體被統(tǒng)治者的同意，其出臺的約束個(gè)人權(quán)利的法律也就獲得了合法性 （因?yàn)樽杂蛇x擇包含著責(zé)任）。但它面臨兩個(gè)“合法性漏洞”，而協(xié)商民主的出現(xiàn)能夠提供有效的填補(bǔ)。

其一，是代議制的“多數(shù)原則”構(gòu)成了對少數(shù)利益群體的擠壓。立法過程中，代表只為被代表群體的多數(shù)派的利益而發(fā)表意見或投票，少數(shù)派的意見卻在決策過程中被屏蔽，［8］合法性在此出現(xiàn)了斷裂。然而，協(xié)商民主過程中的平等、直接參與、理性、追求“公共善”等一系列特征使協(xié)商結(jié)果具有了更多的合法性，具體體現(xiàn)在：（1）在對結(jié)果的實(shí)質(zhì)影響上，公眾的平等和直接的參與使少數(shù)群體與多數(shù)有了平等的交流平臺、有力的表達(dá)渠道，不至于被純粹程序化的投票所屏蔽，并且，少數(shù)與多數(shù)博弈的過程中，為了取得共識，“公共利益”會(huì)被有意無意地引入討論并使結(jié)果向其傾斜；（2）在協(xié)商過程中，個(gè)人和少數(shù)群體在其中的獨(dú)立意志依然被尊重，通過理性的對話、論證和說服，他們對相關(guān)事項(xiàng)有了一種主動(dòng)控制感，而且由于服從的是基于公共利益考慮而產(chǎn)生的意志 （而非多數(shù)派的私人意志），個(gè)人獲得了最大化的自由以及對自由的感受，因?yàn)椤白杂墒亲钚】赡艿厥棺约悍乃说囊庵尽保ūR梭），于是個(gè)人對協(xié)商結(jié)果的接受性和對社會(huì)的歸屬感增強(qiáng)——協(xié)商起到了一種共同體整合的作用，趨向于“全體一致同意”，從而增強(qiáng)了合法性。

代議民主的第二個(gè)“合法性漏洞”，是由于代表在代言民意時(shí)自由裁量權(quán)缺乏限制所導(dǎo)致。雖然公眾可以將選舉作為一種防止代表背叛其意志的防御性手段，但除此之外，選民對代表的代言行為嚴(yán)重缺乏控制力。事實(shí)上，關(guān)于代表是否應(yīng)當(dāng)完全忠實(shí)于當(dāng)?shù)氐拿褚?，西方代議制理論家歷來有分歧：一派認(rèn)為代表負(fù)有發(fā)表和嚴(yán)格執(zhí)行他所代表的選區(qū)利益的義務(wù)，另一派則為代表的自由裁量權(quán)的正當(dāng)性辯護(hù)。后者以英國保守主義思想家伯克為代表人物，其“實(shí)質(zhì)代表權(quán)”理論強(qiáng)調(diào)代表相對于選民的獨(dú)立性，并且運(yùn)用自己的理性從長遠(yuǎn)的、國家整體利益而非短視的、地方局部利益角度作出判斷，這樣每個(gè)個(gè)人都得到了實(shí)質(zhì)性的代表，從而防止非理性的地方利益占據(jù)主導(dǎo)。民眾往往要經(jīng)過一段時(shí)間才能逐漸認(rèn)識到他們的代表通過其討論所達(dá)成的各項(xiàng)原則的價(jià)值。［9］但上述為代表自由裁量權(quán)的辯護(hù)同樣面臨若干“合法性”問題的挑戰(zhàn)：（1）這些推理預(yù)設(shè)了先驗(yàn)的、客觀存在的所謂“公共利益”，而且代表擁有足夠的信息來源和理性來發(fā)現(xiàn)它們，更令人懷疑的是，這些“公共利益”難以被證實(shí)或證偽，因?yàn)楣娕c代表之間信息不對稱，而決策者們又壟斷了對“公共利益”的解釋權(quán)；（2）另外，對代表作出了“性善”的假定，違反了政治學(xué)、公法學(xué)中基本的“他律原則”，精英政治內(nèi)部運(yùn)作的不公開性也增加了腐敗的空間，缺少外部約束。因而，純粹依靠代表們自由裁量得出的決策結(jié)論缺乏合法性依據(jù)。

協(xié)商民主則是一種有效限縮代表自由裁量權(quán)的機(jī)制，它的不同點(diǎn)在于：（1）協(xié)商民主并未預(yù)設(shè)不證自明的“公共利益”的存在，相反，它承認(rèn)社會(huì)中存在不同個(gè)人和團(tuán)體之間的利益沖突，但可以通過協(xié)商的手段進(jìn)行調(diào)和，協(xié)商能使交流雙方獲得更多信息、改變原有偏好，［10］最終達(dá)成妥協(xié)、形成公共意見。但另一方面，協(xié)商民主的“公共利益”觀又并非純粹是政治多元主義式的理解，不認(rèn)為多元利益群體在政策市場中自由競爭的結(jié)果便可直接定義為“公共利益”；它致力于公共善，且強(qiáng)調(diào)政府要在協(xié)商中起到保護(hù)各方的平等性和適度引導(dǎo)作用。這樣，公共意見是來自民眾基于理性的平等交流，而非民意代表的獨(dú)斷，更具有合法性。（2）協(xié)商民主具有公開性的特征，使所有公民都能參與形成共識的過程，這也促使代表公開其理由和動(dòng)機(jī)以尋求公眾的支持，有助于阻止秘密的、幕后的政策協(xié)定。［11］因此，協(xié)商民主能起到監(jiān)督代表忠實(shí)履職的附加功能。

經(jīng)過上述討論，我們不難得出如下結(jié)論：協(xié)商民主的過程在保護(hù)少數(shù)群體利益和限制代表自由裁量權(quán)兩個(gè)層面有效地彌補(bǔ)了代議民主的 “合法性漏洞”。

（三）協(xié)商民主在“合法性輸送”上的局限

但是我們也必須清醒地看到：協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的公眾直接參與的特點(diǎn)，同樣決定了其適用的有限性——可以在小地域內(nèi)實(shí)踐，卻難以在更高的層面上推廣。

首先，是在現(xiàn)實(shí)可行性上，協(xié)商民主要求公眾及其代表直接參與，實(shí)踐中難度較大：一方面，協(xié)商是種高成本的公眾決策方式，而且，只有少量的人數(shù)和充分的討論時(shí)間才能保證協(xié)商的理性與質(zhì)量，另一方面，即使號召民眾參與，也可能收效甚微，大多數(shù)公民的政治行為所體現(xiàn)的一個(gè)顯著特征是普遍缺乏對政治活動(dòng)的興趣，［7］6這是協(xié)商民主面臨的一大困境。其次，政策制定過程涉及的事項(xiàng)有較強(qiáng)的專業(yè)性，普通民眾難以僅僅借助常識來參與。最后，也是與合法性問題最密切相關(guān)的，是參與的公眾在產(chǎn)生上的隨意性、非廣泛性，呈現(xiàn)出一種碎片化的形態(tài)；進(jìn)而，參與的民眾往往僅是從個(gè)人的利益訴求出發(fā)，夸大自身偏好的重要性，易導(dǎo)致政策制定的偏差——是否正如俗諺所說“會(huì)哭的孩子有奶吃”，而造成對未參與協(xié)商和參與了但未發(fā)言的民眾的隱形傷害？這些問題其實(shí)可以歸結(jié)為：參與的可行性、廣泛性程度和參與效能上的不平等，造成了協(xié)商民主在輸送合法性程度上的弱化。

有趣的是，代議民主恰恰可以提供一定程度的解決方案：由少數(shù)的、具有一定政治職業(yè)素養(yǎng)、對政治生活抱有熱情的代表來進(jìn)行討論更現(xiàn)實(shí)、也更能保證討論的質(zhì)量；代表以劃分選區(qū)、等比例的方式從民眾中產(chǎn)生，保證了代表產(chǎn)生基礎(chǔ)的廣泛性；代表是中立的，考慮選區(qū)的整體利益而非私人利益，則能防止某些局部利益被不適當(dāng)?shù)胤糯?。所以，協(xié)商民主須借助于代議制的完善才能更好地傳輸合法性。這也很可能是協(xié)商民主理論為何要對參與式民主理論作出修正、將代表參與的協(xié)商也納入其框架的原因。

以上是從理論層面探討協(xié)商民主在傳輸合法性上的優(yōu)勢與缺陷；下文將回到對溫嶺模式的分析，來觀察實(shí)踐是如何驗(yàn)證或修正了上述結(jié)論，又提出了哪些新問題。

四、框架評估與案例分析：“參與式預(yù)算”過程中的合法性傳遞

在“公眾→人大（及代表）→政府”的合法性傳輸框架下，我們將通過具體個(gè)案的分析來評估合法性在其中的延續(xù)和斷裂，根據(jù)傳遞效果的強(qiáng)弱歸納出強(qiáng)、弱兩種形式（強(qiáng)形式意味著最廣泛地輸送了整個(gè)社會(huì)的各方面意見，公眾及其代表在預(yù)算決策過程中進(jìn)行了非常有效的參與、協(xié)商，因此較好地傳遞了合法性），并指出弱形式的主要缺陷所在。

（一）“公眾→政府”：以“澤國模式”的預(yù)算民主懇談為例

上文已經(jīng)介紹過公眾直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算安排過程的“澤國模式”，它主要體現(xiàn)的即是公眾意見向政府直接傳達(dá)的過程。

從實(shí)證觀察來看，公民在政府預(yù)算編制階段的參與，有利于公眾之間形成共識、政府收集公眾偏好的信息，從而使預(yù)算編制更加科學(xué)化。以2005年4月的協(xié)商民主懇談為例，［6］223-229經(jīng)過兩次小組討論和大會(huì)交流，民意代表對30個(gè)項(xiàng)目的重要性排序相比于討論之前發(fā)生了顯著變化，具有公益色彩、需要長期規(guī)劃的項(xiàng)目在討論后支持率大幅上升（如“污水處理前期工程”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)”兩項(xiàng)分別從35、30位上升到了第1、2位），對于地方的情況也更加了解（4個(gè)地方知識問題在協(xié)商前后的正確率顯著上升），這證明了協(xié)商具有交流信息、改變民眾偏好、使觀點(diǎn)更趨向理性和公益的作用。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，結(jié)果與政府決策層原先設(shè)想有較大出入（政府原先認(rèn)為較重要的文昌公園建設(shè)、老街區(qū)拆建最終只排在了第25、18位）。這表明，即使決策層有“為民著想”的意愿，但其猜測和估計(jì)并不一定能符合當(dāng)?shù)囟鄶?shù)人的利益和需求；［6］227只有經(jīng)過與公眾的協(xié)商才能發(fā)現(xiàn)其真正的偏好。

但公眾的直接參與在下列兩點(diǎn)上仍存有瑕疵：第一，“澤國模式”的民意代表的抽樣產(chǎn)生方式使得利益主張的“碎片化”特征凸顯。研究者周梅燕觀察指出，抽樣分組給充分討論設(shè)置了障礙，各組議題變得分散，農(nóng)村和城區(qū)代表難以達(dá)成共識［4］223。產(chǎn)生方式也使民意代表的意見缺乏代表性，因?yàn)椴⑽唇?jīng)過任何的公眾授權(quán)程序，故而這些意見可能對政策制定產(chǎn)生誤導(dǎo)。第三，公眾并不能參與政府具體的預(yù)算編制決策過程，政府對于是否吸收民意調(diào)查的結(jié)果仍然有裁量權(quán)①《澤國鎮(zhèn)2011年公共財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)項(xiàng)目民主懇談實(shí)施方案》（2011年1月）規(guī)定：“民主懇談委員會(huì)在統(tǒng)計(jì)好 ‘民意調(diào)查問卷’并向鎮(zhèn)政府提供，鎮(zhèn)政府根據(jù)調(diào)查結(jié)果對2011年公共財(cái)政預(yù)算進(jìn)行修改并形成報(bào)告?！?，無法保證編制結(jié)果與民眾意見的一致性，而且有所偏離時(shí)也無需說明理由，這就缺少對政府的制衡機(jī)制。

解決利益主張分散化的主要對策，在于讓有組織化的利益群體加入到參與式預(yù)算過程當(dāng)中，理由是：（1）它們對外具有代表性，能夠代表有著相似利益偏好的群體的整體意見，對內(nèi)也能為其成員提供有效交流和對話的環(huán)境。（2）與政府邀請、隨機(jī)抽簽等代表產(chǎn)生機(jī)制相比，它具有獨(dú)立性和自發(fā)性，避免政府主導(dǎo)下的民意調(diào)查的公信力不足問題。（3）提升參與群體的行動(dòng)能力。組織化的利益群體能受到?jīng)Q策者的重視，能專業(yè)性地分析解讀預(yù)算信息，富于協(xié)商談判技巧，更易于集中議題，在理性、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上與其他利益群體達(dá)成妥協(xié)。遺憾的是，目前澤國模式中幾乎沒有非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)的參與。后文的分析將表明，這是現(xiàn)行體制對非政府組織的發(fā)展有所抑制的結(jié)果。

至于確保民意調(diào)查和政府預(yù)算決策之間的“一致性”問題，除人大審議預(yù)算時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督力度、政府必須對更改說明理由之外，還可考慮借鑒美國的“政策分享型”的公民預(yù)算參與模式，［1］217-218讓公眾進(jìn)一步參與到對預(yù)算資金項(xiàng)目進(jìn)行排序的、具有決策權(quán)的委員會(huì)中來。

綜上所述，我們可以將公眾預(yù)算直接參與的“公眾→政府”路徑分為兩種：弱形式是未經(jīng)利益組織化的預(yù)算民主懇談；強(qiáng)形式是公眾利益組織化的和“政策分享型”的預(yù)算參與。實(shí)現(xiàn)強(qiáng)形式的關(guān)鍵因素，在于社會(huì)各個(gè)利益群體實(shí)現(xiàn)組織化。

（二）“公眾→人大（及代表）”：以“新河模式”的人大審議預(yù)算為例

一般而言，“公眾→人大（及代表）”的合法性傳遞過程是通過選舉來完成的。但“新河模式”的試驗(yàn)說明，公眾與人大代表之間、人大代表們內(nèi)部之間的協(xié)商，也有助于公眾意見的傳遞與整合。“新河模式”側(cè)重人大代表在協(xié)商民主中發(fā)揮的作用。

上文曾述，協(xié)商民主對代議制的合法性的補(bǔ)充之處是：利益整合、保護(hù)少數(shù)與監(jiān)督代表忠實(shí)履職。從新河實(shí)踐看，協(xié)商在一定程度上已經(jīng)起到這些作用。辯論程序的增設(shè)，正是以代表之間協(xié)商的形式來整合各部分利益。如果有少數(shù)的團(tuán)體在預(yù)算制定過程中利益沒有被滿足或者受侵害，就可以通過有規(guī)則保障的政治程序表達(dá)其意見，②根據(jù)該程序的設(shè)計(jì)者之一、上海人大的周梅燕介紹，新河辯論程序的規(guī)則為：（1）辯論程序采用大會(huì)形式，由大會(huì)主席主持；（2）提出修正議案的領(lǐng)銜代表向大會(huì)報(bào)告提出議案的理由、論據(jù)和方案，其他代表可以提出疑問或異議，由報(bào)告人作出回應(yīng)；（3）對報(bào)告人的回應(yīng)有新異議，任一代表可以繼續(xù)發(fā)言，否則，該回合的辯論即告結(jié)束；（4）議案報(bào)告的時(shí)間限制在10分鐘以內(nèi)，針對議案提出異議和回應(yīng)的時(shí)間均不能超過5分鐘。并與其他團(tuán)體的代表達(dá)成妥協(xié)，使結(jié)果對各方都有可接受性。而且，民主懇談會(huì)中代表聽取民意、人代會(huì)時(shí)代表詢問或質(zhì)詢政府機(jī)關(guān)、公眾可以旁聽預(yù)算審議過程等程序，都能使人大代表履職制度化、更忠于民意，改變以往徒有其名的情況。

但是，在實(shí)踐中，上述協(xié)商民主的作用并未發(fā)揮得盡如人意。從保護(hù)少數(shù)群體利益的維度考量，目前局部地區(qū)的利益依然很難得到多數(shù)人的重視，例如，2008年新河兩個(gè)涉及局部地區(qū)利益的預(yù)算修正案“老城區(qū)街巷整修”、“長麻路改造”都因?yàn)槠睕Q未過半數(shù)而未能通過。［5］245造成這一現(xiàn)象的原因，是目前新河協(xié)商民主的“協(xié)商性”仍然不強(qiáng)，辯論程序中代表們只能發(fā)表贊成或否定的意見，容易強(qiáng)化沖突，而難以達(dá)成妥協(xié)。應(yīng)當(dāng)在程序中提供代表們小范圍內(nèi)交流溝通的機(jī)會(huì)，使少數(shù)群體的代表能夠進(jìn)行游說其他代表、尋找利益共同體、談判達(dá)成妥協(xié)的政治過程，從而使自己主張的修正案得到多數(shù)支持。

再從監(jiān)督代表履職的角度看，目前的監(jiān)督作用仍然有限。民眾可以旁聽預(yù)算審議但不可發(fā)言；代表提出議案之前和內(nèi)部協(xié)商之時(shí)缺乏與民眾的溝通與互動(dòng)；最關(guān)鍵的是，當(dāng)下民意壓力機(jī)制的缺失導(dǎo)致代表履職的激勵(lì)機(jī)制不充足，代表傾向于“對上負(fù)責(zé)”而非“對下負(fù)責(zé)”。在這些因素下，代表的行為就可能變異為一種純粹的精英政治甚至“黑箱政治”。能從根本上彌補(bǔ)的途徑唯有選舉，以選票作為民眾的保障手段才能真正促使代表對選民的利益負(fù)責(zé)。

因而，“公眾→人大（及代表）”傳送的強(qiáng)形式是建立在完善的代議制之上的協(xié)商民主，代表和公眾共同參與的預(yù)算民主懇談會(huì)只是弱形式。實(shí)現(xiàn)強(qiáng)形式的關(guān)鍵在于以制度的形式監(jiān)督人大代表良好履職。

（三）“人大（及代表）→政府”：以“新河模式”的預(yù)算修正表決權(quán)為例

依據(jù)我國《代表法》和《預(yù)算法》的規(guī)定，地方人大代表在審議本級財(cái)政預(yù)算時(shí)，擁有審議、詢問、質(zhì)詢、提案、表決、建議、批評、重大事項(xiàng)決定、特定問題調(diào)查諸權(quán)。其中，提案權(quán)與表決權(quán)中的否決能夠直接引起預(yù)算草案的變動(dòng)。然而，表決時(shí)整體通過和整體否決令代表只能在兩個(gè)極端之間選擇，從穩(wěn)定和會(huì)議成本角度考慮往往只能選擇整體通過，不能反映代表真實(shí)意思，因此修正性議案及其單項(xiàng)表決就成為了較好的替代性方案。

緣此，新河鎮(zhèn)人大在2006年的《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法（試行）》中規(guī)定了人大代表可提出預(yù)算修正案，而其他各鎮(zhèn)則仍停留在預(yù)算修正的詢問、建議權(quán)上（2008年之后，澤國和溫嶠鎮(zhèn)也規(guī)定了預(yù)算修正表決權(quán)）。與單純的詢問、建議權(quán)相比，修正表決權(quán)既有化解議案審議過程中意見分歧的作用，也具有傳輸合法性的功能：面對詢問、建議，政府并無采納的義務(wù)，但預(yù)算修正案一旦通過，就對政府產(chǎn)生了剛性約束；而且，建議權(quán)即使被政府采納，也因?yàn)槲淖值牟恢苎有允拐诶斫夂蛨?zhí)行中有較大的自由裁量權(quán)，而預(yù)算修正案則直接提供量化指標(biāo)，將政府自由裁量權(quán)限制了在最低程度。

問題在于，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的新河人大，有無權(quán)力直接規(guī)定預(yù)算修正表決權(quán)？在《預(yù)算法》第13條中，只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會(huì)審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；……設(shè)立預(yù)算的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，而人大是否有對修正性議案的表決權(quán)并不明確。檢索我國省一級的地方性法規(guī)，有7個(gè)省的人大預(yù)算監(jiān)督條例涉及了預(yù)算修正案的規(guī)定，其中湖北、云南、海南、重慶四?。ㄊ校┟鞔_規(guī)定了人大對預(yù)算修正案以表決的形式進(jìn)行處理。［1］29那么，它們有無上位法依據(jù)？筆者認(rèn)為是有的，我國《代表法》第9條規(guī)定：“第一款 代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序向本級人民代表大會(huì)提出屬于本級人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案……第三款列入會(huì)議議程的議案，在交付大會(huì)表決前，提出議案的代表要求撤回的，經(jīng)主席團(tuán)同意，會(huì)議對該項(xiàng)議案的審議即行終止?！苯Y(jié)合第一款和第三款不難得出，議案被列入會(huì)議議程后，只要提出議案的代表并未要求撤回，大會(huì)就須對其進(jìn)行表決，而議案可以分為主張性議案和修改性議案，③主張性議案是指針對需要由本級人大及其常委會(huì)決定或批準(zhǔn)的相關(guān)事項(xiàng)而提出的帶有某種主張和建議的議案；修正性議案是針對提交人大及其常委會(huì)審議的議案（如預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案）提出修正意見的議案。因此，預(yù)算修正表決權(quán)符合《代表法》的規(guī)定，其他地方人大完全可以借鑒。

綜上，“人大（及代表）→政府”過程的強(qiáng)形式是人大的預(yù)算修改表決權(quán)，弱形式則是人大預(yù)算修改建議、詢問、質(zhì)詢權(quán)等。強(qiáng)形式的要素在于改變了人大在現(xiàn)行整體政治架構(gòu)中的弱勢地位，讓人大真正起到監(jiān)督政府的制衡作用

五、“參與式預(yù)算”改革的邊界：體制壁壘及其突破可能

從上文對傳送路徑的分步分析中可看出，目前溫嶺“參與式預(yù)算”改革的合法性主要是在“公眾→人大（及代表）”和“公眾→政府”之間的傳輸出現(xiàn)明顯的斷裂，這直接指向了兩個(gè)問題：人大代表民主化不足和利益組織化困境。之所以在近六年的反復(fù)試錯(cuò)、調(diào)整后仍未能有效克服，是因?yàn)樗鲇|到的是兩個(gè)整體體制性的壁壘。

（一）人大代表民主化程度不足

我國人大代表與選民利益的脫節(jié)，長期以來是一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)。造成這一現(xiàn)象的原因主要有兩點(diǎn)：一是未能實(shí)現(xiàn)真正競爭性選舉，當(dāng)選的人大代表多為黨組織內(nèi)部安排；二是人大代表履職狀況較差，未能良好地發(fā)揮為選民利益代言的功能。后一原因的產(chǎn)生主要源于缺乏制度化的形式來對代表履職進(jìn)行保障，例如：人大代表非專職化，導(dǎo)致沒有深入群眾調(diào)研民意的時(shí)間和精力，“代表小組的活動(dòng)在次數(shù)、時(shí)間、聯(lián)系選民和實(shí)際收效都甚少，根本無法與專職代表的個(gè)人履職活動(dòng)相比擬”；［12］代表多來自官員、商界、文體界，知識精英階層較少，代議能力不強(qiáng)，反而造成對行政權(quán)制衡不足、權(quán)錢結(jié)合；人大代表過多，無法保證發(fā)言與協(xié)商的時(shí)間，代表大會(huì)的主要內(nèi)容往往僅是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)按部就班的報(bào)告；即使代表提出了議案，也很少得到實(shí)質(zhì)性的采納。遺憾的是，2010年新修正的《代表法》否定了代表設(shè)立個(gè)人工作室的試驗(yàn)，并規(guī)定代表必須以集體活動(dòng)為主，進(jìn)一步限制了代表深入反映民意的空間。

人大代表的民意基礎(chǔ)在當(dāng)前體制下難以提升?，F(xiàn)實(shí)的希望在于基層：基層人大代表與群眾的聯(lián)系更加緊密，選民們的民主意識也在覺醒中，目前有不少從“票箱子里跳出的人大代表”，④亦稱“獨(dú)立候選人”，指在未獲得政黨和團(tuán)體初步提名的情形下，通過其選區(qū)選民在 “另選他人”選項(xiàng)里的提名，最終被確認(rèn)為正式候選人并當(dāng)選的代表。說明實(shí)質(zhì)性的選舉已在萌芽；基層政府在財(cái)政收入激增之后，對如何安排預(yù)算頗費(fèi)躊躇，也希望代表們能反映民意、出謀劃策，增加其決策的合法性，使預(yù)算執(zhí)行時(shí)更易被民眾接受。只有在基層代表的選舉和履職得到鍛煉和改善之后，全國層面的壁壘才會(huì)有突破的可能性。

（二）社會(huì)利益難以組織化

上文述及，公眾在參與預(yù)算懇談時(shí)，少有組織化的社會(huì)團(tuán)體參與。其直接原因，是現(xiàn)行體制對于民間組織發(fā)展有著較大程度的抑制：我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定了民間組織的設(shè)立采取業(yè)務(wù)主管單位和民政部門的雙重管理體制；社會(huì)組織必須按照其活動(dòng)范圍和地理區(qū)域的級別，進(jìn)行分級登記、分級管理；社團(tuán)報(bào)批中，若在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)相同、相似的社會(huì)團(tuán)體，將不予批準(zhǔn)籌備；即使該組織轉(zhuǎn)而采用工商注冊的形式，也須承受經(jīng)濟(jì)損失（無法享受免稅待遇）和形象損失（無法以NPO的方式出現(xiàn)在公眾面前）；此外，國家還實(shí)際控制社團(tuán)運(yùn)行的多種資源。［13］因此國家對民間組織的成立與運(yùn)作上都擁有高度掌控權(quán)，致使我國憲法第35條所規(guī)定的結(jié)社自由權(quán)成為一種空洞化的權(quán)利。

欲使結(jié)社自由權(quán)、利益組織化真正實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)改變上述管制主義的思維模式，在未來政治體制改革中不再壟斷公權(quán)力，而將一些公共領(lǐng)域的管理權(quán)交由社會(huì)自治組織。目前的絕大部分社會(huì)自治組織（如NGO組織、村委會(huì)和居委會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)）仍嚴(yán)重依賴于政府，但可以先從放松管制開始，［14］適度引導(dǎo)其獨(dú)立發(fā)展、相互競爭，注重對民間組織、社會(huì)中間階層的逐步培育。

六、結(jié)論與反思

本文以英美行政法學(xué)上的“合法性傳送帶理論”為理論主線，以是否提升政府行為“合法性”為切入點(diǎn)解讀溫嶺人大預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)。梳理協(xié)商民主理論的主張后可發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主能夠從保護(hù)少數(shù)群體利益和限制代表、政府的自由裁量權(quán)兩方面彌補(bǔ)代議民主在決策的合法性上之不足，但前者也在參與的可行性、廣泛性和參與效能不平等上存有缺陷，因而需借助于代議制的完善方能更好地傳輸合法性。接著，對溫嶺經(jīng)驗(yàn)中“公眾→人大（及代表）→政府”過程分步分析其合法性的延續(xù)與斷裂之處，歸納出“合法性輸送”的強(qiáng)、弱兩種形式（如下圖1所示），印證了協(xié)商民主的合法性補(bǔ)充作用，同時(shí)也明確揭示“溫嶺模式”中的兩個(gè)合法性斷裂點(diǎn)：人大代表民主化不足與利益組織化困境。這兩個(gè)制度性壁壘構(gòu)成了基層人大預(yù)算改革的邊界，有礙于“合法性傳送”的強(qiáng)形式的實(shí)現(xiàn)；只有在這兩點(diǎn)上有所突破，才能使“參與式預(yù)算”改革從根本上提升政府預(yù)算決策的合法性。

圖1 人大預(yù)算監(jiān)督中的“合法性傳送帶模式”圖示

最后，再次反思本文引言中提出的問題：協(xié)商民主能否完全替代代議民主，而成為使政府行為獲得合法性的新途徑？協(xié)商民主之所以能夠強(qiáng)烈地吸引著中國的改革者，正因?yàn)樗梢岳@開選舉政治的現(xiàn)實(shí)困局。但本文的分析得出了否定的答案：協(xié)商民主的確能夠補(bǔ)充代議制在保護(hù)少數(shù)和共同體整合功能上的缺陷（甚至在我國，它一定程度上還有激活人大代表的附加功能），但只是一種補(bǔ)充而非替代——其自身的定位與局限決定了，它無法單獨(dú)彌合代議制匱乏所致的合法性傳遞斷裂。只有將代議和協(xié)商結(jié)合，合法性才會(huì)得到最強(qiáng)的傳遞。因此，協(xié)商民主和選舉政治，仍是中國未來預(yù)算改革乃至宏觀政治體制改革無可回避的兩大主題。

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The Achievements and Dilemmas of the Deliberative Democracy in the Budgeting Supervision of the Basic-level People’s Congress——Interpreting the Wenling’s Participatory Budgeting Mode from the Perspective of the“Transmission Belt”Theory

Wu Liangjian
（Law School,Peking University,Haidian,Beijing 100871）

The deliberative democracy has covered the weaknesses of representative democracy as protecting minority group and government make decisions freely,but it has some problems such as join feasibility, extension and unfair efficiency, which needs the perfection of representative democracy to transmit the legitimacy.In Wenling practice,though the process as public,congress and government has some legitimacy, it has two difficulties as weak democracy of representatives and organization benefits.Only solve these two difficulties,the participatory budgeting can improve the legitimacy of government budgeting. In future budgeting revolution and macro-politic system revolution,deliberative democracy and voting politic are two main themes.

deliberative democracy；legitimacy；basic level；congress;budgeting supervision；Wenling mode

D624

A

1672-3708（2011）04-0027-09

2011-06-10

吳良?。?989- ），男，浙江溫嶺人，北京大學(xué)法學(xué)院碩士生。