中國(guó)大學(xué)招生指標(biāo)制度的合憲性分析

張千帆

引 言

孔子曰:“有教無(wú)類?！薄?〕《論語(yǔ)·衛(wèi)靈公》。2500多年前,這句話可謂驚世駭俗,因?yàn)楫?dāng)時(shí)的中國(guó)還是一個(gè)統(tǒng)一意識(shí)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)育完全的封建帝國(guó),既沒(méi)有憲法,也不講平等,更沒(méi)有成熟的現(xiàn)代教育制度;但是孔子收留和教導(dǎo)的學(xué)生卻不僅來(lái)自全國(guó)各地,而且似乎也沒(méi)有因地域而對(duì)學(xué)生有所區(qū)別對(duì)待(譬如對(duì)外地學(xué)生要求更嚴(yán)格的錄取標(biāo)準(zhǔn))。事實(shí)上,孔子當(dāng)年辦的是“私學(xué)”,因而即便這么做也不能被扣上“違憲”的帽子。然而,時(shí)隔 2500多年之后,在一個(gè)全國(guó)各地因經(jīng)濟(jì)與交通的發(fā)達(dá)而聯(lián)系日益密切的時(shí)代,在一個(gè)憲法明確規(guī)定權(quán)利平等的單一制國(guó)家,我們的“公學(xué)”——包括那些由全國(guó)納稅人共同供養(yǎng)的影響遠(yuǎn)超過(guò)本地范圍的知名學(xué)府——卻每年都在堂而皇之地歧視著上千萬(wàn)的各地考生。和“有教無(wú)類”的偉大理念相比,我們今天的高等教育“有教”但也“有類”:除了民族、性別、年齡、財(cái)富等因素自然或人為造成的不平等之外,考生能進(jìn)什么大學(xué)在相當(dāng)程度上取決于他們的父母居住在什么地方,戶籍成了決定教育機(jī)會(huì)的一大“類”:對(duì)于同樣的考分,山東或河南考生只能勉強(qiáng)考上一個(gè)非重點(diǎn)大學(xué),而北京的考生卻足以如愿進(jìn)入北大的門(mén)檻?！?〕對(duì)于因此而引發(fā)的“青島三考生狀告教育部案”,參見(jiàn)“全國(guó)統(tǒng)考錄取,分?jǐn)?shù)卻相差懸殊,青島三考生告教育部”,《齊魯晚報(bào)》2001年 8月 22日。受教育機(jī)會(huì)取決于考生自己所不能控制的戶籍而不是他們?cè)诳紙?chǎng)上的表現(xiàn),有些考生家庭甚至為了獲得更優(yōu)越的受教育機(jī)會(huì)不惜千里迢迢“高考移民”,這些看似怪誕的現(xiàn)象其實(shí)是現(xiàn)行高考制度十分自然的結(jié)果。

面對(duì)昭然若揭的高等教育歧視,眾多學(xué)者卻似乎已如此習(xí)慣,以至集體“失語(yǔ)”了。雖然幾乎每年“兩會(huì)”都有人大代表或政協(xié)委員提倡高考改革,但是坐鎮(zhèn)各大高校的學(xué)者卻似乎普遍對(duì)本校的地域歧視聽(tīng)之任之、不聞不問(wèn),有的甚至通過(guò)混淆視聽(tīng)等方式為現(xiàn)行招生制度辯護(hù)。一個(gè)常見(jiàn)的主張是大學(xué)招生不能實(shí)現(xiàn)平等,否則如何照顧邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的考生?〔3〕例如見(jiàn)某些學(xué)者在中國(guó)法學(xué)會(huì) 2006年 4月 10日召開(kāi)的專家座談會(huì)上的發(fā)言,“從‘招改’談公民受教育權(quán)的平等問(wèn)題”,《民主與法制》2006年第 9期,頁(yè) 10-11。但這種主張如果不是出于無(wú)知,就是故意混淆視聽(tīng),因?yàn)樗环智嗉t皂白地將地方保護(hù)主義和糾偏行動(dòng)這兩類性質(zhì)完全不同的措施混為一談。然而,大學(xué)招生歧視的客觀事實(shí)是抹殺不了的。看看我們各大名校的生源分布,目前的招生制度究竟是照顧貧困地區(qū)還是本地考生,可謂一目了然。北大、清華、復(fù)旦、浙大和南京大學(xué)等國(guó)內(nèi)著名高校都對(duì)本地學(xué)生降低標(biāo)準(zhǔn)錄取,以至這些全國(guó)性高校錄取本地考生的比例遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。例如 2004年,北大在北京地區(qū)的文理科分?jǐn)?shù)線是全國(guó)最低的;2007年,北大在各省每萬(wàn)名考生中錄取人數(shù)最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市;復(fù)旦大學(xué)錄取本市學(xué)生的比例則高達(dá) 52%;其他高校也存在類似情況?！?〕例如南京大學(xué)和蘭州大學(xué)錄取本省考生的比例分別是 48%和 33%。相比之下,北大和清華的錄取標(biāo)準(zhǔn)雖然也顯然對(duì)北京考生有利,但是本市錄取學(xué)生人數(shù)占錄取總?cè)藬?shù)的比例分別為 11%和 10%,遠(yuǎn)低于許多其他地方的重點(diǎn)大學(xué)。參見(jiàn)姜園子、錢(qián)思雯、張梨立:“中國(guó)大學(xué)招生機(jī)制地域差異現(xiàn)狀的法律思考”,北京大學(xué)“校長(zhǎng)基金”研究課題論文,頁(yè) 10-11。中國(guó)政法大學(xué)由于部分實(shí)行按各省人口比例劃分錄取名額,北京市錄取人數(shù)僅占錄取總?cè)藬?shù)的 7%,但是實(shí)際上這個(gè)比例仍然超出了北京市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?(不到1.5%)。由于全國(guó)著名高校全部集中在大城市,這些學(xué)校對(duì)本地優(yōu)惠的錄取標(biāo)準(zhǔn)必然導(dǎo)致大城市而非邊遠(yuǎn)或農(nóng)村地區(qū)的考生得到最大程度的照顧。因此,高等教育平等非但不是為了取消國(guó)家對(duì)教育不發(fā)達(dá)地區(qū)的照顧,而恰恰是為了取消教育資源優(yōu)厚的大城市的招生保護(hù)主義特權(quán),促進(jìn)高等教育資源在全國(guó)各地更為均衡的分配。

在學(xué)者失語(yǔ)的情況下,我們尤其有必要呼吁招生考試平等。1982年憲法第 33條規(guī)定“公民在法律面前一律平等”,第 46條又規(guī)定了“受教育的權(quán)利”。〔5〕雖然第 46條接著規(guī)定:“國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”,雖然憲法上的受教育權(quán)可被理解為要求國(guó)家提供義務(wù)基礎(chǔ)教育,但是第 46條中的“教育”顯然不應(yīng)被理解為僅限于基礎(chǔ)教育;否則,憲法本來(lái)可以很容易從文本上如此說(shuō)明。事實(shí)上,在 2001年的齊玉苓案中,最高法院已經(jīng)明確將“受教育權(quán)”理解為包含基礎(chǔ)教育以外的權(quán)利,在此不贅述。將這兩個(gè)條款聯(lián)系起來(lái),不難推演出高等教育機(jī)會(huì)平等的憲法權(quán)利?！陡叩冉逃ā返?9條也明確規(guī)定:“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利?！笔聦?shí)上,法律上的平等不僅限于法律適用上的平等,也不限于立法上的實(shí)體平等,而是意味著所有公權(quán)力行為必須符合平等原則,其中當(dāng)然也包括教育部、各省教育廳以及全國(guó)各地的所有公立學(xué)校影響考生高等教育機(jī)會(huì)的政策或措施,更不用說(shuō)對(duì)考生命運(yùn)影響直接而巨大的大學(xué)招生和考試制度。因此,招生考試平等化的主張只是憲法平等原則和受教育權(quán)的直接拓展。

當(dāng)然,受教育權(quán)并不限于高等教育平等機(jī)會(huì)。在某種意義上,高等教育是整個(gè)教育過(guò)程的末端,因而強(qiáng)調(diào)高等教育平等似有舍本求末之嫌,更為根本的措施是實(shí)現(xiàn)各地尤其是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的平等,以此推動(dòng)高等教育平等。筆者并不否認(rèn),和大學(xué)招生歧視相比,基礎(chǔ)教育水平的各地差異是更加嚴(yán)重的問(wèn)題。尤其是在城鄉(xiāng)二元體制下,雖然國(guó)家從 1990年代后期開(kāi)始全面推行義務(wù)教育,但是農(nóng)村尤其是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)教育的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,農(nóng)村基礎(chǔ)教育無(wú)論是在資金、設(shè)備還是教師資源上都受到極大限制。〔6〕事實(shí)上,正是義務(wù)教育的普及推廣導(dǎo)致許多貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政透支、負(fù)債累累,以至無(wú)法推進(jìn)真正的義務(wù)教育,進(jìn)而引發(fā)形形色色的教育亂收費(fèi)。對(duì)于制止亂收費(fèi)之困難,參見(jiàn)“安徽阜陽(yáng)物價(jià)局原局長(zhǎng)制止亂收費(fèi)受阻三度辭官”,《中國(guó)青年報(bào)》2005年 11月 2日。如果不能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育平等,縮小城鄉(xiāng)教育水平差距,確實(shí)無(wú)法從根本上扭轉(zhuǎn)高等教育機(jī)會(huì)不平等的局面。然而,基礎(chǔ)教育平等和高等教育平等之間并不存在任何沖突,我們沒(méi)有必要陷于路徑先后之爭(zhēng),完全可以“雙管齊下”,同時(shí)追求不同層次的教育平等。再者,雖然中央已經(jīng)開(kāi)始重視農(nóng)村義務(wù)教育問(wèn)題,〔7〕2006年,國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告將農(nóng)村義務(wù)教育納入國(guó)家財(cái)政保障,兩年內(nèi)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi),參見(jiàn)《新京報(bào)》2006年 3月 6日;“農(nóng)村兒童今年全部免費(fèi)上學(xué)”,《新京報(bào)》2007年 2月 28日。但是難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)各地教育均等的目標(biāo),因而等待基礎(chǔ)教育平等并不是促進(jìn)高等教育平等的現(xiàn)實(shí)選擇。就目前來(lái)說(shuō),無(wú)論基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀如何,改革招生考試制度、促進(jìn)高等教育平等是可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的當(dāng)務(wù)之急。最后,在可見(jiàn)的未來(lái),作為大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)的高考仍然將發(fā)揮“指揮棒”的作用,因而大學(xué)招生平等將對(duì)整個(gè)教育過(guò)程產(chǎn)生一種提升效應(yīng),加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和教育水平的均衡。

筆者認(rèn)為,高等教育平等不僅是一項(xiàng)憲法要求,而且需要有效的憲法制度保障才能實(shí)現(xiàn)。在很大程度上,招生考試改革是經(jīng)濟(jì)改革的延續(xù)。作為計(jì)劃體制的一部分,中國(guó)高等教育原先采取了“統(tǒng)分統(tǒng)招”的高度計(jì)劃模式;自從改革開(kāi)放恢復(fù)高考之后,高考改革也和中央放權(quán)的市場(chǎng)改革類似,大學(xué)招生和考試權(quán)力逐漸從中央下放到地方。但是在這個(gè)領(lǐng)域,中央恰恰下放了某些不該下放的權(quán)力。就和經(jīng)濟(jì)管制權(quán)的下放導(dǎo)致地方保護(hù)主義一樣,招生考試權(quán)力的下放也加劇了地方保護(hù)主義,不僅使外地考生失去了接受高等教育的平等機(jī)會(huì),而且使各地高校處于難以擺脫的地方保護(hù)的“囚徒困境”。要超越高等教育歧視的“囚徒困境”、保護(hù)各地考生的平等權(quán)利,只有通過(guò)規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。中央應(yīng)充分履行其應(yīng)盡的憲法義務(wù),采取切實(shí)有效的措施,通過(guò)統(tǒng)一命題和錄取標(biāo)準(zhǔn)禁止高校實(shí)施地方歧視,為各地考生保證平等的受教育機(jī)會(huì)。只有保證大學(xué)招生考試過(guò)程的統(tǒng)一和公正,才能實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等;否則,所謂的“高考多元化”改革只不過(guò)是掩蓋招生地域歧視的煙幕而已。

一、大學(xué)招生指標(biāo)的合憲性質(zhì)疑

當(dāng)然,并非任何差別對(duì)待都構(gòu)成憲法所禁止的歧視,因而首先需要論證的問(wèn)題是,造成錄取標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異的大學(xué)招生制度是否違反憲法平等原則?值得注意的是,大學(xué)招生有許多環(huán)節(jié),任何環(huán)節(jié)都可能涉及平等問(wèn)題。如果試題不統(tǒng)一,那么全國(guó)考生就失去了平等比較、衡量與選拔的基礎(chǔ);如果各地在統(tǒng)一的試卷和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)下錄取分?jǐn)?shù)線不同,那么同樣考分的考生就受到了不同對(duì)待;如果招生執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了袒護(hù)本地考生、人為降低錄取標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范行為,那更是顯然侵犯了外地考生的權(quán)利。由于篇幅有限,本文將焦點(diǎn)集中在問(wèn)題最嚴(yán)重的錄取標(biāo)準(zhǔn)。至于招生過(guò)程中可能出現(xiàn)的具體違法違規(guī)行為,本來(lái)是行政執(zhí)法問(wèn)題,在此不贅述。

無(wú)論是國(guó)家、各省還是高校掌握的具體招生大權(quán),都可能違反平等原則,招生主體的性質(zhì)并不決定招生行為。即便高校單獨(dú)招生,也完全可以在原則上對(duì)各地考生采取同樣的錄取標(biāo)準(zhǔn);即便國(guó)家統(tǒng)一招生,也不必然意味著中央對(duì)全國(guó)各地規(guī)定統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,1950年代以后實(shí)行的“統(tǒng)一招生”制度也同樣采用地區(qū)配額制;雖然具體名額分配有所不同,但是本質(zhì)和現(xiàn)在的高校單獨(dú)招生并無(wú)差異。目前,招生體制問(wèn)題最嚴(yán)重的不是不同主體在具體執(zhí)法過(guò)程中不平等,而是法律規(guī)則本身的不平等,而大學(xué)錄取的地區(qū)配額制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代繼承而來(lái)的一以貫之的做法。因此,要從源頭上根除招生制度的不平等,最終必須從直接針對(duì)各地考生的錄取標(biāo)準(zhǔn)入手。

由于長(zhǎng)期實(shí)行地區(qū)配額制度,各大高校都按照各省錄取指標(biāo)劃定錄取分?jǐn)?shù)線。因而雖然到 2001年為止,全國(guó)高考試卷統(tǒng)一(上海除外),但是同一所高校在各省的錄取分?jǐn)?shù)線相差很大,對(duì)不同地區(qū)情況(考分)類似的考生給予不同待遇,尤其本地考生的錄取標(biāo)準(zhǔn)明顯低于外地考生,從而構(gòu)成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。當(dāng)然,平等不是絕對(duì)的,也允許例外,但是對(duì)平等原則的偏離必須具備正當(dāng)目的,而且所主張的目的和所采取的手段之間必須具備合理聯(lián)系。以下主要探討大學(xué)招生地方保護(hù)的可能理由及其正當(dāng)性,以及按人口比例分配指標(biāo)和糾偏行動(dòng)等措施的合憲性。

(一)大學(xué)招生是否存在地方保護(hù)主義?

首先,一種頗為流行的論點(diǎn)是否認(rèn)大學(xué)招生存在地方保護(hù)主義,這種主張有幾個(gè)不同版本。其一是考生素質(zhì)論,至少在京、滬、津等大城市相當(dāng)流行。這個(gè)主張承認(rèn)錄取分?jǐn)?shù)線對(duì)本地更有利,但是認(rèn)為這些城市的考生文化素養(yǎng)高、見(jiàn)多識(shí)廣、知識(shí)結(jié)構(gòu)全面?？傊?大城市的考生素質(zhì)要比偏遠(yuǎn)山溝里出來(lái)的考生更優(yōu)越,而這種素質(zhì)未必體現(xiàn)在高考試卷上,因而降低本地錄取標(biāo)準(zhǔn)只是對(duì)本地考生素質(zhì)的一種補(bǔ)償,因?yàn)榭挤植粦?yīng)該成為衡量考生的惟一指標(biāo)。這個(gè)論點(diǎn)并不見(jiàn)得錯(cuò),考分確實(shí)只能衡量考生的一個(gè)方面,一個(gè)合理的大學(xué)錄取機(jī)制也確實(shí)應(yīng)該結(jié)合其他方面的指標(biāo),更全面地衡量考生的綜合素質(zhì)。但是問(wèn)題在于,“素質(zhì)”究竟是什么?如何定義與測(cè)量?在沒(méi)有任何定性或定量證據(jù)的情況下,如何證明大城市的考生素質(zhì)更優(yōu)越?是否可能證明在考分類似的情況下,所有大城市考生的素質(zhì)都比農(nóng)村考生高?顯然,法律辯護(hù)需要證據(jù)。如果確實(shí)有實(shí)實(shí)在在的調(diào)查證明考分類似的學(xué)生入校后,城市學(xué)生比農(nóng)村學(xué)生顯示出更大的潛力,〔8〕當(dāng)然,這種調(diào)查本身就是比較敏感和困難的,而且也和高考一樣存在衡量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。如果單憑在?？荚嚦煽?jī),難免又落下過(guò)分倚重考試的口實(shí),但是在大學(xué)環(huán)境下,還是可以從考試成績(jī)、研究能力、社會(huì)活動(dòng)等多方面比較準(zhǔn)確全面地衡量大學(xué)生的素質(zhì)。那么考生素質(zhì)論或許可以成立。然而,在目前沒(méi)有任何證據(jù)支持的情況下,我們只能認(rèn)為這些只是不足采信的自說(shuō)自話,而以虛無(wú)縹緲的“素質(zhì)”來(lái)彌補(bǔ)考分的不足實(shí)際上只能縱容赤裸裸的地域歧視。更何況“素質(zhì)”并不是天生的,農(nóng)村或城鎮(zhèn)學(xué)生進(jìn)入大學(xué)之后也完全可以提高原先不具備的某些“素質(zhì)”。在某種意義上,這些學(xué)生在教育資源遠(yuǎn)落后于大城市的情況下還能考出至少和大城市考生同樣的成績(jī),恰好說(shuō)明他們的能力或“素質(zhì)”并不差。因此,筆者贊同改革高考試題、全面衡量素質(zhì)的主張,但是在缺乏更可靠的替代手段的情況下,〔9〕和中國(guó)相比,美國(guó)大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)是相當(dāng)多元化的,錄取委員會(huì)不僅看申請(qǐng)人的 SAT成績(jī),而且也根據(jù)各種榮譽(yù)證書(shū)、教授推薦和申請(qǐng)人特長(zhǎng)等材料比較全面地衡量申請(qǐng)人的素質(zhì)。然而,美國(guó)經(jīng)驗(yàn)未必在中國(guó)行得通,譬如推薦、自述甚至榮譽(yù)證書(shū)都很容易造假,而大學(xué)難以鑒別真?zhèn)?也沒(méi)有建立起一種信譽(yù)獎(jiǎng)懲制度。當(dāng)然,中國(guó)近年來(lái)也在不斷嘗試新的衡量標(biāo)準(zhǔn)。1987年 4月,國(guó)家教委頒發(fā)《普通高等學(xué)校招生暫行條例》,其中第八章規(guī)定了需要照顧的考生種類,包括高中階段受地區(qū)級(jí)以上表彰的三好學(xué)生和優(yōu)秀學(xué)生干部、政治思想品德方面有突出事跡、相關(guān)科目或平時(shí)成績(jī)特別優(yōu)秀、省級(jí)以上科技發(fā)明創(chuàng)造獎(jiǎng)獲得者或單科競(jìng)賽優(yōu)勝者、邊疆或少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生、散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生、歸僑或華僑子女及臺(tái)灣省籍考生。在此且不論其中的某些降分標(biāo)準(zhǔn)是否妥當(dāng),但是總的來(lái)說(shuō),因可操作性等多種因素限制,目前的照顧種類仍然相當(dāng)有限。高考仍然是衡量考生“素質(zhì)”的最可靠和最重要的方式,而如果各大高校仍然主要根據(jù)成績(jī)決定是否錄取,那么錄取標(biāo)準(zhǔn)在原則上應(yīng)該各地統(tǒng)一。

另一個(gè)與此相關(guān)的論點(diǎn)是城市讓步論。這種似是而非的主張也承認(rèn)招生指標(biāo)的地區(qū)配額制對(duì)本地考生有利,但是認(rèn)為現(xiàn)在看似對(duì)大城市有利的錄取制度其實(shí)是對(duì)貧困省份的最好保護(hù)。原因是京、滬和江浙一帶教育資源雄厚,和其他省份相比更強(qiáng)調(diào)素質(zhì)教育,而目前這些地區(qū)的高考和錄取成績(jī)之所以相對(duì)較低,恰恰是因?yàn)檫@些地區(qū)的學(xué)校沒(méi)有嚴(yán)格按照應(yīng)試教育;在這個(gè)意義上,這些地方實(shí)行的素質(zhì)教育是在考分上對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)的“讓步”,而配額制只是對(duì)這種讓步的補(bǔ)償。一旦各省采取同樣的錄取標(biāo)準(zhǔn),這些省份失去了配額制的保護(hù),那么當(dāng)?shù)貙W(xué)校勢(shì)必將全力追求考試成績(jī),結(jié)果不僅是全國(guó)喪失這幾個(gè)堅(jiān)守素質(zhì)教育的孤島,全軍覆沒(méi)于應(yīng)試教育的汪洋大海之中,步調(diào)一致地為高考“指揮棒”所牽引,而且這些地方將教育資源全部投入應(yīng)試之后將遠(yuǎn)超過(guò)貧困地區(qū)的教育資源,本地考生考分將遠(yuǎn)超過(guò)其他地區(qū)的考生;到那時(shí)候,北大將更是“北京市的北大”,外地尤其是貧困地區(qū)的考生將更無(wú)緣入門(mén)。這個(gè)“故事”不可謂沒(méi)有想象力,但問(wèn)題是和素質(zhì)論一樣缺乏令人信服的證據(jù),因而目前至多只能作為一種邏輯上可能的猜測(cè)而已。更何況北京、上海、江蘇、浙江這些地方的教育模式真的比其他地方更強(qiáng)調(diào)“素質(zhì)”嗎?即便如此,如果各省錄取分?jǐn)?shù)線原則上平等,這些地方的應(yīng)試教育機(jī)器全面啟動(dòng),這些地方考生的考分就會(huì)大幅度提高嗎?這些都是在沒(méi)有試驗(yàn)和調(diào)查就不可能回答的問(wèn)題,而單憑危言聳聽(tīng)的猜測(cè)顯然不足以為地區(qū)配額制及其衍生的錄取標(biāo)準(zhǔn)不平等提供正當(dāng)性。

事實(shí)很可能恰好相反:正是高等教育資源集中的北京、上海等省市的地域歧視導(dǎo)致山東、河南、兩湖等考生大省的錄取名額相對(duì)過(guò)少,而當(dāng)?shù)匾矝](méi)有足夠的高等教育資源像京、滬等大城市那樣實(shí)行充分的自我保護(hù),大量當(dāng)?shù)乜忌坏貌簧暾?qǐng)外省高校,從而面臨這些高校歧視性的錄取標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而加劇本省考生之間的競(jìng)爭(zhēng)。在不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下,這些地方不得不采取“應(yīng)試教育”,或至少是加劇了“應(yīng)試教育”的程度?！?0〕曾有山東考生給筆者寫(xiě)信,反映當(dāng)?shù)馗呖級(jí)毫λ鶐?lái)的巨大學(xué)習(xí)壓力和應(yīng)試教育方式。山東某些縣級(jí)高中的作息時(shí)間是早晨 5點(diǎn)起床,晚上 10∶20熄燈,還有不少同學(xué)打著手電筒躲在被窩里讀書(shū);高一、高二每?jī)芍芊偶僖惶?高三則每個(gè)月放假一天;沒(méi)有音樂(lè)美術(shù)課,每周一次的體育課也經(jīng)常被取消;從課堂到食堂一路小跑,早晚飯各只有 15分鐘。在這種學(xué)習(xí)壓力下,培養(yǎng)出來(lái)的學(xué)生自然只能是“高分低能”,但是山東地區(qū)的應(yīng)試教育恰恰是被高考地方保護(hù)主義逼出來(lái)的結(jié)果。事實(shí)上,山東考生所面臨的地方保護(hù)主義不僅來(lái)自北京、上海等省外城市,而且也來(lái)自濟(jì)南、青島等省內(nèi)城市;這些城市不僅擁有山東大學(xué)和中國(guó)海洋大學(xué)這樣的名校,而且錄取線比省內(nèi)其他地區(qū)低 20分,從而進(jìn)一步加劇了山東一般地區(qū)考生的競(jìng)爭(zhēng)壓力。對(duì)于農(nóng)村高中生活的報(bào)道,參見(jiàn)葉鐵橋:“寧鄉(xiāng)縣一中的殘酷生活”,《中國(guó)青年報(bào)》2007年 6月 25日。當(dāng)然,各省配額招生有助于將“應(yīng)試教育”控制在考生大省內(nèi),而不至“殃及”高等教育資源最集中——也就是招生地方保護(hù)主義最嚴(yán)重——的省市,但主張這種做法的人恰恰忽視了招生地域歧視本身就是“應(yīng)試教育”的禍源。退一步說(shuō),即便地域歧視確實(shí)通過(guò)減輕大城市考生的競(jìng)爭(zhēng)壓力而促進(jìn)了他們的“素質(zhì)教育”,這種教育模式又有什么正當(dāng)性與合法性呢?在揭去“素質(zhì)論”、“讓步論”等一系列主張似是而非的神秘面紗之后,各地不平等的大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)只剩下赤裸裸的利益上的地方保護(hù)主義。

最后,近年來(lái)全面推廣實(shí)施的“自主命題”政策掩蓋了各地錄取標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際不平等;既然各省試卷都不一樣,不同地區(qū)的高考成績(jī)自然有所不同,全國(guó)失去了統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn),各高校錄取標(biāo)準(zhǔn)平等與否似乎成了一個(gè)無(wú)所謂的問(wèn)題。事實(shí)上,一個(gè)頗為奇特的主張是北京高校的錄取分?jǐn)?shù)線其實(shí)對(duì)各地來(lái)說(shuō)差別不大。筆者不清楚這種主張的依據(jù)何在,但是就 2000-2001年的高考來(lái)看,事實(shí)顯然恰好相反,而這兩年的高考都仍然實(shí)行全國(guó)一張卷子 (上海除外),因而盡管少數(shù)省份采用了標(biāo)準(zhǔn)分,高考成績(jī)和分?jǐn)?shù)線在原則上是全國(guó)可比的。如上所述,2000年北大錄取的北京考生的最低成績(jī)遠(yuǎn)低于山東、河南、陜西等省。2001年,北大錄取的北京的文、理科分?jǐn)?shù)線分別為 571和 615,為全國(guó)倒數(shù)第二,僅高于上海 (分別為 509和 524)與河南(兩科都是 517)。相比之下,北大在山東的文理科錄取線分別為 640和 664,在湖南分別為640和 645,在浙江分別為 620與 668,均遠(yuǎn)高于在北京的錄取分?jǐn)?shù)線。

2002年之后,越來(lái)越多的省市相繼實(shí)行“自主命題”,因而高考成績(jī)失去了統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn)。然而,高考的各省為政并不能掩蓋地域不平等繼續(xù)存在的事實(shí)。事實(shí)上,大學(xué)錄取的地區(qū)配額制并沒(méi)有改變,各地配額仍基本照舊。表 1顯示了北京大學(xué) 2001-2007年在某些省份的招生總量,清楚表明北京和其他地區(qū)的招生指標(biāo)完全與以往一脈相承,2002年以后各年的指標(biāo)基本上延續(xù)了 2001年及往年的分配比例。2001年,北大錄取的北京考生占全部考生數(shù)量的 16. 7%,而這個(gè)比例的 7年平均值為 16.5%,均方差僅為 4.4%;也就是說(shuō),北大歷年在北京地區(qū)的招生量占總量之比只是在 5%以內(nèi)的范圍浮動(dòng)。其他各省的配額比例的歷年變化和北京類似,例如北大在福建省的招生量和總量之比平均為 3%,浮動(dòng)范圍也是 5%左右;上海、廣東、新疆、云南等地的招生比例浮動(dòng)范圍稍大,達(dá)到 15%左右,但是即便如此,這個(gè)變化幅度完全沒(méi)有打破確定的各省配額格局?！?1〕只有西藏自治區(qū)是惟一的例外,北大歷年招生比例的浮動(dòng)范圍達(dá)到 42%。這主要是因?yàn)楸贝笤谖鞑赝斗胖笜?biāo)較少,但是 2005年后增加幅度較大,從而引起較大波動(dòng)。且據(jù)初步調(diào)查,其他重點(diǎn)大學(xué)在這一點(diǎn)上和北大十分類似。這說(shuō)明“自主命題”除了消除統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)之外,完全沒(méi)有改變錄取標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)配額性質(zhì)。如果說(shuō) 2001年以前,各大高校采用配額制導(dǎo)致各地錄取分?jǐn)?shù)線顯然不平等,那么 2001年之后,地方配額制仍如出一轍,只是這種不平等失去了嚴(yán)格的可比性而已。換言之,在地區(qū)分布類似的配額制下,假如回到全國(guó)一張卷的做法,那么我們將仍然看到具有可比性的各地錄取成績(jī)相差巨大。因此,各省“自主命題”不能掩蓋地區(qū)配額制和錄取標(biāo)準(zhǔn)不平等的實(shí)質(zhì)。其實(shí)單憑“高考移民”近年來(lái)愈演愈烈的事實(shí)就足以證明,各地錄取標(biāo)準(zhǔn)不平等狀況完全沒(méi)有改善。由此可見(jiàn),不論高考成績(jī)是否具有可比性,大學(xué)招生指標(biāo)仍然以地區(qū)配額制為軸心,高等教育領(lǐng)域的地方保護(hù)主義仍然是一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)。

表 1:北京大學(xué)校本部 2001-2007年在部分省錄取本科生數(shù)量與全國(guó)錄取總量之比,單位(%)。資料來(lái)源:從網(wǎng)上公布的歷年招生計(jì)劃匯總計(jì)算得出,參見(jiàn)“北大招生網(wǎng)”公布的歷年錄取情況,http://www.gotopku.cn/enroll/index.php。均方差 =標(biāo)準(zhǔn)誤差/平均值(%)。

(二)高等教育地域歧視的可能理由

既然大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)不平等在事實(shí)上存在,那么要和憲法平等原則相協(xié)調(diào),不平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)必須至少符合兩個(gè)條件:一是具備正當(dāng)目的,二是符合比例原則,也就是對(duì)于實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的而言構(gòu)成必要與適當(dāng)之手段。所謂“適當(dāng)”,在此是指不平等政策必須能有效實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的;所謂“必要”,在此是指不平等政策必須是所有可能選擇的手段中歧視程度最小的;換言之,如果存在非歧視或不平等程度更低的手段,那么就不應(yīng)該維持目前歧視程度更高的手段。面對(duì)社會(huì)非議,有關(guān)部門(mén)也為現(xiàn)行招生考試體制提出了種種理由,但是以下討論表明,這些理由并不符合憲法平等原則所要求的上述條件。

首先,筆者課題組在訪問(wèn)有關(guān)大學(xué)招生辦過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)負(fù)責(zé)招生的工作人員并不了解現(xiàn)行招生制度的目的,回答一般只是“沒(méi)有理由的理由”,譬如“這是學(xué)校的歷史傳統(tǒng)”、“往年招生歷來(lái)如此”等等。然而,正如霍姆斯在批評(píng)普通法盲目遵循先例的傳統(tǒng)時(shí)指出:“如果一項(xiàng)法律規(guī)則除了是在亨利四世的時(shí)代制定的之外就沒(méi)有更好的理由,這是令人難以忍受的。如果制定這項(xiàng)規(guī)則的理由早已消失,且規(guī)則的繼續(xù)存在只是來(lái)自對(duì)過(guò)去的盲目模仿,那就更難讓人忍受了。”〔12〕(美)霍姆斯 (OliverWendle Holmes):“法律的道路”,張千帆等譯,《南京大學(xué)法律評(píng)論》2000年秋季號(hào),頁(yè) 6-19。且不說(shuō)中國(guó)并不存在普通法國(guó)家的遵循先例的傳統(tǒng),即便在普通法國(guó)家,“傳統(tǒng)”也不能成為違反憲法或理性的擋箭牌。〔13〕例如在 1993年的“賓州限制墮胎案”中,奧康娜法官(J.O Connor)的法院意見(jiàn)就重新審視了實(shí)施20年之久的墮胎權(quán)利,并對(duì)創(chuàng)始這項(xiàng)權(quán)利的 1973年著名判決做出修正。見(jiàn) Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania v.Casey,112 S.Ct.2791.如果不涉及重大憲法問(wèn)題,傳統(tǒng)當(dāng)然可以作為歷史理性的代表而指導(dǎo)實(shí)踐,從而節(jié)省摸索的成本;〔14〕這也正是普通法傳統(tǒng)的優(yōu)越性,參見(jiàn) Benjamin N.Cardozo,The Nature of Judicial Process,New Haven,Connecticut:Yale University Press(1921),pp.178-179。然而,一旦傳統(tǒng)涉嫌和基本憲法原則相抵觸,那么顯然不能再以傳統(tǒng)為由盲目抵制必要的改革,否則就等于在縱容違憲。在1957年之前,由于各地考生普遍供不應(yīng)求,加上當(dāng)時(shí)交流和交通不便,各大高校都招不滿學(xué)生,因而實(shí)行區(qū)域名額分配制度可能具有一定的合理性,至少不至于在實(shí)際上對(duì)各地考生產(chǎn)生嚴(yán)重歧視。〔15〕當(dāng)然,當(dāng)時(shí)實(shí)行的統(tǒng)一招生制度對(duì)考生志愿不夠尊重,因而以另一種方式限制了考生的自愿選擇。另外,像北大、清華等名牌大學(xué)考試還是存在相當(dāng)程度的競(jìng)爭(zhēng),因而區(qū)域配額制度可能還是限制了某些地方的考生權(quán)利。但是事過(guò)境遷,1957年之后,考生供不應(yīng)求的情況不復(fù)存在,以后連年在數(shù)量上供大于求。在這種情況下,招生指標(biāo)分配制度必然產(chǎn)生各地不同的分?jǐn)?shù)線,從而對(duì)某些地方的考生受教育機(jī)會(huì)產(chǎn)生任意而嚴(yán)重的限制;對(duì)于同樣的試卷和成績(jī),大學(xué)招生制度設(shè)置了完全不同的“門(mén)檻”,產(chǎn)生了截然不同的待遇:青島考生在山東只能上非重點(diǎn)大學(xué),但是如果戶籍改為北京卻夠資格進(jìn)北大;甚至在山東省內(nèi),青島和濟(jì)南的考生則還能享受其他地區(qū)沒(méi)有的特權(quán)。這種完全任意的偏袒顯然不是“傳統(tǒng)”或“習(xí)慣”二字就能解釋的,這些“前現(xiàn)代”(或“后現(xiàn)代”)法律話語(yǔ)根本經(jīng)不起現(xiàn)代憲法標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。

當(dāng)然,各大高校在各地的招生指標(biāo)并非完全因循守舊,而是或多或少考慮了某些社會(huì)認(rèn)同的因素,或至少表面上如此,但是這些因素很難為現(xiàn)行招生考試制度提供充分理由,因而往往聽(tīng)上去更像是冠冕堂皇的托詞。據(jù)筆者課題組對(duì)北大、清華、復(fù)旦、人大、蘭州大學(xué)、山東大學(xué)和北京工業(yè)大學(xué)七所院校的有限調(diào)查發(fā)現(xiàn),這些學(xué)校主要考慮了以下四個(gè)因素:各省平均教育水平、以往各省的生源質(zhì)量、從各省人事廳溝通過(guò)程中獲悉的各省發(fā)展需要以及各省應(yīng)屆考生人數(shù),其中最重要的因素是各省生源質(zhì)量?！?6〕參見(jiàn)姜園子、錢(qián)思雯、張梨立:“中國(guó)大學(xué)招生機(jī)制地域差異現(xiàn)狀的法律思考”,北京大學(xué)“校長(zhǎng)基金”研究課題論文,附件 2:招生辦(組)問(wèn)卷調(diào)查。但是問(wèn)題在于,如何確定各省“生源質(zhì)量”?往年考試成績(jī)能作為判斷今年考試成績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)嗎?難道高考成績(jī)本身不正是“生源質(zhì)量”的最簡(jiǎn)單、最直接甚至最準(zhǔn)確的衡量標(biāo)準(zhǔn)嗎?更何況即便各地“生源質(zhì)量”(考試成績(jī))在全國(guó)的排名相對(duì)穩(wěn)定,高校似乎也并非真正以此為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如不少高校認(rèn)為北京、上海、江蘇、浙江、四川的整體“生源質(zhì)量”相對(duì)優(yōu)秀,但是北京高校對(duì)江蘇、浙江、四川地區(qū)所設(shè)置的錄取標(biāo)準(zhǔn)卻高于其他地方?！?7〕同上注?？瓷先?似乎“生源質(zhì)量”理由只適用于北京、上海本地:因?yàn)楸镜亍吧促|(zhì)量”高,所以“適當(dāng)照顧”本地考生似乎也理所應(yīng)當(dāng)。但是這種邏輯顯然是站不住腳的,如果本地生源確實(shí)質(zhì)量高,那就應(yīng)該體現(xiàn)在高考成績(jī)等客觀因素上,而不需要通過(guò)地方保護(hù)獲得特殊照顧;換言之,錄取標(biāo)準(zhǔn)上的特殊照顧不可能是“適當(dāng)”的,平等的錄取標(biāo)準(zhǔn)正是公正衡量考生質(zhì)量的惟一途徑。至于各地教育水平、發(fā)展需要和考生人數(shù),則很可能是高校不應(yīng)該考慮的不相關(guān)因素——誰(shuí)來(lái)決定地方“發(fā)展需要”?地方教育水平低說(shuō)明什么——“生源質(zhì)量”更低還是“發(fā)展需要”更迫切?教育水平低的地方不正需要高等教育的特殊照顧嗎?一個(gè)省為什么因?yàn)槿丝诨蚩忌鷶?shù)量多,就要在大學(xué)錄取標(biāo)準(zhǔn)上受到歧視?難道一個(gè)人口大省只有分割為兩個(gè)省才能在大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)上得到優(yōu)惠嗎?一旦細(xì)究起來(lái),這些冠冕堂皇的理由立刻顯得捉襟見(jiàn)肘、破綻百出。

如果向教育部工作人員咨詢,我們則發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門(mén)完全將責(zé)任推給各大高校,自己做起一身輕松的“甩手掌柜”來(lái)。關(guān)于高校在各地錄取名額的分配,教育部門(mén)的一般答復(fù)是這屬于“學(xué)校招生自主權(quán)”。但顯而易見(jiàn)的是,這種答復(fù)和“傳統(tǒng)”一樣不合格,因?yàn)殡m然學(xué)校確實(shí)享有一定的招生自主權(quán),但是這種自主權(quán)顯然不是無(wú)限的;既然公立學(xué)校都有義務(wù)遵守憲法,高校顯然沒(méi)有違反平等或其他任何憲法原則的“自主權(quán)”。事實(shí)上,不但高校沒(méi)有自主權(quán)通過(guò)地域歧視積極違憲,教育部等有關(guān)部門(mén)也無(wú)權(quán)將不該下放的權(quán)力下放給地方或高校,并對(duì)如此普遍的地域歧視置若罔聞,從而構(gòu)成消極違憲。改革開(kāi)放以來(lái),教育部逐步將大學(xué)招生和命題權(quán)力下放給地方和高校,但是如上所述,高等教育涉及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一等重要國(guó)家利益,因而教育部在這個(gè)領(lǐng)域具有不可旁貸的憲法責(zé)任。當(dāng)然,教育部對(duì)各大高校的招生總量、地區(qū)分布、招生程序等事項(xiàng)都規(guī)定了指導(dǎo)性原則,〔18〕在各校招生辦確定招生名額分配過(guò)程中,各高校首先大體確定在全國(guó)各地區(qū)的指標(biāo)數(shù)量,然后上報(bào)教育部審批。后者根據(jù)全國(guó)平衡的需要作出宏觀上的微調(diào),各校據(jù)此確定最終的招生名額分配方案。由此可見(jiàn),大學(xué)招生指標(biāo)方案得到了教育部的默認(rèn)和肯定。但是就目前現(xiàn)狀來(lái)看,教育部顯然沒(méi)有對(duì)保證各地區(qū)考生的平等權(quán)利擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任,尤其是下放命題權(quán)本身就取消了統(tǒng)一的衡量與錄取標(biāo)準(zhǔn),直接助長(zhǎng)各大高校隨意劃撥地方名額,增加大學(xué)錄取的不平等和任意性。為了保護(hù)各地考生的平等權(quán)利和重要的國(guó)家利益,教育部有必要收回命題權(quán),并有義務(wù)通過(guò)有效措施促使各大高校對(duì)各地考生的受教育權(quán)給予平等尊重。

其次,筆者在和不同意見(jiàn)交流的過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)社會(huì)上普遍將大學(xué)招生的地方保護(hù)主義和糾偏行動(dòng)混為一談。這種混淆的一個(gè)變種是認(rèn)為目前的招生地方保護(hù)主義為不發(fā)達(dá)地區(qū)保留了部分人才,因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)的地域歧視排斥了某些不發(fā)達(dá)地區(qū)的考生,使他們留在同樣實(shí)行地域歧視、照顧“地方子弟”的當(dāng)?shù)馗咝?如果在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn),那么由于發(fā)達(dá)地區(qū)集中了更多的名牌大學(xué),后者將吸引更多的不發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)秀考生。換言之,既然北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)都對(duì)山東考生實(shí)行地域歧視,致使山東考生被這些全國(guó)名校錄取的人數(shù)比全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的錄取人數(shù)更低,因而部分山東考生只能留在山東本地上學(xué)。且不說(shuō)山東考生因此而被限制了接受更好的高等教育的機(jī)會(huì),也不論全國(guó)教育資源遭到錯(cuò)誤配置,即便對(duì)于山東地方利益來(lái)說(shuō),這種論點(diǎn)也是近乎可笑的。這種邏輯在根本上與市場(chǎng)保護(hù)主義完全一致:一旦實(shí)行貿(mào)易壁壘之后,一些當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)產(chǎn)品就不會(huì)“流失”到外地了;但是這種論點(diǎn)忽視了一個(gè)基本事實(shí),也就是貿(mào)易壁壘也將外地的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品拒之門(mén)外。事實(shí)上,無(wú)論是北京還是山東的招生地域歧視,都無(wú)法避免山東當(dāng)?shù)氐奈睦砜茽钤葍?yōu)秀考生被“挖”到清華、北大;而一旦大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一,確實(shí)會(huì)有更多的優(yōu)秀山東考生去外地上學(xué),但是難道不會(huì)有更多優(yōu)秀的外地考生因?yàn)闆](méi)有地方保護(hù)而到山東就學(xué)嗎?

最后,大學(xué)招生地域歧視的惟一可能正當(dāng)?shù)霓q護(hù)是作為納稅人的地方居民對(duì)于維持當(dāng)?shù)貙W(xué)校作出的貢獻(xiàn)。即便是超脫于地方行政和財(cái)政關(guān)系之上的全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)也是一個(gè)設(shè)置在某地的實(shí)體存在,因而免不了和當(dāng)?shù)匕l(fā)生千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。地方性高校更是仰賴當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支持,甚至可以說(shuō)就是地方納稅人供養(yǎng)的。在這種情況下,高校從招生計(jì)劃中多撥給當(dāng)?shù)乜忌鷰讉€(gè)名額,似乎是順理成章之事。然而,雖然回報(bào)當(dāng)?shù)鼐用竦呢暙I(xiàn)可以說(shuō)是一種正當(dāng)目的,而增加當(dāng)?shù)劁浫≈笜?biāo)也是一種回報(bào)手段,但是這種手段對(duì)于目的來(lái)說(shuō)并不是必要的。如上所述,高等教育歧視對(duì)于考生權(quán)利、大學(xué)和教師的利益、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家統(tǒng)一都具有嚴(yán)重的副作用,因而除非回報(bào)當(dāng)?shù)剡@個(gè)目的極其重要,而且沒(méi)有其他手段可以有效實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的,那么增加指標(biāo)才能被認(rèn)為是一種必要與適當(dāng)?shù)氖侄巍５墙档偷胤狡缫暢潭鹊恼呤谴嬖诘?譬如地方高校完全可以對(duì)本地和外地考生維持統(tǒng)一的錄取標(biāo)準(zhǔn),而在錄取之后給予本地學(xué)生減免學(xué)費(fèi)的優(yōu)惠待遇。事實(shí)上,如果當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)高校的主要支持體現(xiàn)在納稅方面,那么學(xué)費(fèi)減免可以說(shuō)是“投桃報(bào)李”式的最適當(dāng)?shù)幕貓?bào)方式,也體現(xiàn)了對(duì)納稅人貢獻(xiàn)的充分承認(rèn),因而增加當(dāng)?shù)刂笜?biāo)并不能被認(rèn)為是回報(bào)地方貢獻(xiàn)的必要與適當(dāng)手段。〔19〕當(dāng)然,一種普遍的論點(diǎn)是地方居民一般不在乎金錢(qián)回報(bào),而更重視其子女的受教育機(jī)會(huì),因而不會(huì)“答應(yīng)”當(dāng)?shù)馗咝Ｈ∠麅?yōu)惠的錄取政策。這和目前高校學(xué)費(fèi)仍然有限以及重視教育的傳統(tǒng)文化有關(guān)。而這些因素可能在今后發(fā)生變化,譬如教育收費(fèi)很可能會(huì)進(jìn)一步提高,因而減免學(xué)費(fèi)未嘗不被當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為是一種恰當(dāng)回報(bào)。但是不論如何,平等原則至少在理論上不應(yīng)取決于部分人群是否認(rèn)可。即便地方居民極其不愿意接受招生指標(biāo)之外的回報(bào),仍然無(wú)權(quán)通過(guò)不正當(dāng)?shù)脑V求抵制憲法原則的實(shí)施。

在搜尋正當(dāng)理由未果的情況下,筆者只能發(fā)現(xiàn)維持大學(xué)招生歧視的主要原因,也就是地方政府的財(cái)政支持及其所衍生的可能無(wú)形的行政壓力。歸根結(jié)底,地方保護(hù)主義是大學(xué)和其所在省市之間的利益合謀之結(jié)果。尤其是 1990年代后期以來(lái),中央在加大高等教育投入的同時(shí)也要求地方配套投入,因而變相加劇了高校對(duì)地方的依賴程度,而高校生源地方化傾向也正是從那個(gè)時(shí)候不斷加劇?！?0〕例如 1995年,同濟(jì)大學(xué)的上海生源只有 20%,而現(xiàn)在則接近 50%;1998年,浙江大學(xué)的本地生源只有 30%,而現(xiàn)在則高達(dá) 60%。參見(jiàn)邢世偉:“部屬高校生源本地化、配額制度與公民的受教育權(quán)”,方剛主編:《法沐水風(fēng)》,2008年夏季刊,頁(yè) 30-42。無(wú)論是“985”還是“211”工程在本質(zhì)上都是中央和地方的共建項(xiàng)目,而不言自明的共識(shí)是,既然地方對(duì)大學(xué)建設(shè)有貢獻(xiàn),似乎大學(xué)理應(yīng)在招生指標(biāo)上有所“回報(bào)”。有的省份更是在地方共建協(xié)議中明確要求增加本地招生,例如雖然南京大學(xué)本身更愿意在生源質(zhì)量好的其他省份增加招生名額,但是面對(duì)江蘇省的財(cái)政支持也不得不以照顧本地考生的優(yōu)惠錄取政策“投桃報(bào)李”?！?1〕“破解部屬高校生源地方化之謎”,《中國(guó)青年報(bào)》2006年 4月 24日。目前,招生指標(biāo)普遍成為高校爭(zhēng)取地方財(cái)政、土地、稅收等政策優(yōu)惠的交易籌碼,幾乎所有大學(xué)都需要地方政府在財(cái)政資助和土地審批等事項(xiàng)上給予支持,而地方政府則需要大學(xué)盡可能多地錄取當(dāng)?shù)乜忌源龠M(jìn)當(dāng)?shù)亟逃途蜆I(yè)。即便得到國(guó)家重點(diǎn)投資的北京大學(xué)也為了擴(kuò)建校園、修建教師與學(xué)生公寓等目的,需要北京市政府在土地審批和出讓上給予優(yōu)惠政策。雖然在原則上城市土地屬于“國(guó)有”而非北京市所有,但是北京市政府控制著土地管理權(quán),而在所有權(quán)虛置的情況下,土地“管理者”便成了代位的土地“所有者”。在這種情況下,十分可以理解的是,北大需要用地就不得不滿足北京市政府的要求,至少不能隨便減少北京考生的招生指標(biāo)。因此,曾有北大學(xué)者振振有辭地反問(wèn):如果北大減少北京指標(biāo),北大還能得到政府的免費(fèi)批地嗎?至于嚴(yán)重依賴地方財(cái)政的地方性高校及其他重點(diǎn)院校的狀況,就更可想而知了。

然而,“原因”(cause)當(dāng)然不能自動(dòng)轉(zhuǎn)化為“理由”(rationale);無(wú)論大學(xué)招生政策的本地傾斜如何可以“理解”,也并不意味著導(dǎo)致地方保護(hù)主義的動(dòng)因在憲法上就可接受。和回報(bào)地方居民一樣,促進(jìn)地方教育和就業(yè)或許是地方政府可以追求的正當(dāng)目的,但是它們并非對(duì)于實(shí)現(xiàn)這些目的而言是最適當(dāng)和必要的手段;地方政府完全可以在維持招生政策平等的前提下,通過(guò)地域歧視程度更小的手段來(lái)有效實(shí)現(xiàn)同樣的目的?！?2〕事實(shí)上,即便不采取錄取優(yōu)惠等特殊政策,大學(xué)對(duì)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的貢獻(xiàn)也是多方面的,包括提升當(dāng)?shù)孛⑻岣呓逃|(zhì)量、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、吸引外來(lái)人才和加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)合作等。一言以蔽之,如果大學(xué)招生歧視違犯了憲法平等原則,那么地方對(duì)地方所在大學(xué)的各種優(yōu)惠并不能使之合憲。

(三)招生不是選舉——為什么不應(yīng)按各地人口分配招生指標(biāo)

2006年,中國(guó)政法大學(xué)改革了其招生計(jì)劃,各省指標(biāo)在原則上按人口比例分配?！?3〕參見(jiàn)徐顯明:“追求公平與和諧”,http://news.cctv.com/education/20060719/104322.shtml,最后訪問(wèn)日期:2011年 2月 23日。當(dāng)然,招生計(jì)劃還考慮人口以外的一些因素,例如地域、生源質(zhì)量、西部開(kāi)發(fā)政策等,甘肅、寧夏、青海、西藏等西部省區(qū)的招生指標(biāo)維持不變。這一措施部分糾正了以往招生指標(biāo)分配不均的現(xiàn)象,中國(guó)政法大學(xué)在山東、河南、四川等人口大省的招生人數(shù)首次突破 100人;北京市招生指標(biāo)則從上一年的 185名減少到 160名,生源所占比例從 9.25%下降到 8%。雖然北京市生源比例仍然遠(yuǎn)高于北京市人口比例(不到 1.5%),但不能否定中國(guó)政法大學(xué)招生改革具有顯著的進(jìn)步意義。不可忽視的是,目前各省的高等教育資源和就學(xué)機(jī)會(huì)差異已經(jīng)擴(kuò)大到難以容忍的程度。據(jù) 2005年統(tǒng)計(jì),北京地區(qū)有“985”高校 8所,“211”高校 23所;上海分別有 3所和 9所;而考生人數(shù)最多的山東則分別只有 2所和 3所。在考生數(shù)量上,北京不到 10萬(wàn)人,上海 11萬(wàn)人,而山東高達(dá) 67萬(wàn)人。以“985”和“211”高校的數(shù)量和當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)之比來(lái)衡量,北京地區(qū)分別是山東的 27倍和 58倍,上海則分別是山東的 9倍和 20倍?！?4〕實(shí)際上,以北大錄取指標(biāo)和當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)之比來(lái)衡量,2005年北京地區(qū)是山東的 22倍。參見(jiàn)張洪浩:“從高考制度中解讀相關(guān)法規(guī)改革問(wèn)題”,《法制與社會(huì)》2008年第 4期,頁(yè) 210-211。如果任由各地高校優(yōu)惠“地方子弟”,那么山東考生接受優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會(huì)必然遠(yuǎn)小于北京和上海等高等教育資源集中的發(fā)達(dá)地區(qū)。在這個(gè)意義上,中國(guó)政法大學(xué)招生改革將打破地域歧視。如果各地高校都嚴(yán)格按照各省人口 (或考生人數(shù))比例分配指標(biāo),那么諸如山東這樣人口眾多而高等教育資源有限的高考大省將不再受到歧視。

但是細(xì)究起來(lái),即便嚴(yán)格按照人口比例的招生方案加以實(shí)施,中國(guó)政法大學(xué)的招生改革仍不無(wú)值得商榷之處。首先也是最明顯的,各省按人口比例招生雖然改善了招生指標(biāo)的地域不平等,但是從根本上仍然延續(xù)了指標(biāo)配額制,因而也必然繼承了配額制的憲法問(wèn)題。換言之,只要各地仍有招生指標(biāo),那么各地錄取標(biāo)準(zhǔn)就不可能統(tǒng)一。同樣對(duì)于中國(guó)政法大學(xué)來(lái)說(shuō),除去受特殊政策照顧的考生之外,各地考生所面臨的錄取標(biāo)準(zhǔn)仍然是不平等的,只不過(guò)以前的指標(biāo)分配純粹沿襲往年方案,而 2006年招生方案則根據(jù)各地人口比例而已。當(dāng)然,如果各地考生占當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤笾孪嗤?而在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)衡量下素質(zhì)和發(fā)揮都在整體上大致相同,那么按人口比例確定招生指標(biāo)的做法問(wèn)題不大。因?yàn)樵谶@種特殊條件下,各地考生按同樣標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入中國(guó)政法大學(xué)的人數(shù)本身就大致和地方人口成正比;換言之,如果上述假定成立,那么按人口比例劃分指標(biāo)的做法只是在效果上和不設(shè)指標(biāo)、平等競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果一樣。問(wèn)題在于,沒(méi)有任何證據(jù)表明這種假定在事實(shí)上成立,而如果各地考生的整體素質(zhì)或發(fā)揮水平有所不同,那么特定地方的考生在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下應(yīng)該獲得錄取的比例和人口比例并沒(méi)有什么關(guān)系,既可以高于也可以低于當(dāng)?shù)厝丝诒壤?因而各地人口比例仍然是一個(gè)任意標(biāo)準(zhǔn)?！?5〕同理,人口比例的修正版——各省考生人數(shù)比例——雖然可能比各省人口比例更合理,但也存在同樣的問(wèn)題。

或許有人認(rèn)為,按地區(qū)人口分配指標(biāo)也體現(xiàn)了一種地域平等。但應(yīng)該澄清的是,所謂“地域平等”并不是指各“地區(qū)”獲得某種平等待遇,而是指在各地區(qū)生活的相關(guān)人群應(yīng)不分地區(qū)享受平等待遇,因而地域恰恰不應(yīng)該作為相關(guān)的考慮因素。不錯(cuò),在實(shí)行“一人一票”的憲政國(guó)家,選區(qū)必須大致按人口劃分;假定每個(gè)選區(qū)選舉產(chǎn)生一名議員,那么中央議會(huì)中某管轄區(qū)域的代表確實(shí)和該區(qū)域人口成正比。然而,選舉和招生顯然是性質(zhì)不同的兩回事:雖然兩者都必須符合憲法平等原則,但是兩種平等具有不同的表現(xiàn)形式。選舉之所以必須實(shí)行“一人一票”,是因?yàn)樽h員代表選民,而各地選民在憲法面前是平等的,因而他們?cè)谧h會(huì)當(dāng)中的代表比例也應(yīng)該大致相等。正如美國(guó)聯(lián)邦最高法院在首創(chuàng)“一人一票”原則的判例中指出:“立法者代表人民,而非樹(shù)木或田畝;立法者被選民所選舉,而非農(nóng)場(chǎng)、城市或經(jīng)濟(jì)利益?！薄?6〕Reynolds v.Sim s,377 U.S.533.因此,對(duì)于選舉而言,地域平等的表現(xiàn)形式是“一人一票”,因?yàn)樗羞x民都有權(quán)利獲得平等代表。但是對(duì)于大學(xué)招生而言,地域平等的表現(xiàn)形式恰恰不在于各地區(qū)按比例分配指標(biāo),因?yàn)榭忌⒎亲h員,他們的任務(wù)不是去某個(gè)全國(guó)性大學(xué)代表當(dāng)?shù)氐睦?而是按照考試成績(jī)體現(xiàn)出來(lái)的資質(zhì)接受適當(dāng)?shù)母叩冉逃?因而他們所享有的平等權(quán)應(yīng)體現(xiàn)為高校不分地區(qū)的統(tǒng)一錄取標(biāo)準(zhǔn)。和選舉不同的是,地方選民并沒(méi)有權(quán)利讓任何大學(xué)的錄取按人口比例獲得本地考生;這并非平等權(quán)的題中之意,地方人民也不是招生平等權(quán)的適格主體。換言之,如果以“類似人群應(yīng)該獲得類似待遇”的準(zhǔn)則理解平等權(quán),那么選舉中的“類似人群”是全體選民,而大學(xué)招生中的“類似人群”則只包括考試成績(jī)類似的考生。平等權(quán)的錯(cuò)位看上去是保護(hù)“地域平等”,實(shí)際上是以“地域平等”之名行地域歧視之實(shí)。事實(shí)上,各地區(qū)按人口分配指標(biāo)的做法和“大鍋飯”頗為相近,其后果也是削弱各地的基礎(chǔ)教育競(jìng)爭(zhēng);既然各地區(qū)不論基礎(chǔ)教育質(zhì)量如何都可以按人口比例獲得錄取指標(biāo),那么基礎(chǔ)教育質(zhì)量比較高的地區(qū)顯然可能因此而失去部分激勵(lì)和動(dòng)力。〔27〕顯而易見(jiàn)的是,一旦普遍實(shí)施,那么“大鍋飯”制度也將產(chǎn)生另一種形式的高考移民,考生將向平均考分低的省份移民。當(dāng)然,在理論上,如果不加以控制,那么移民過(guò)程將持續(xù)到各省平均高考成績(jī)相對(duì)平等為止,但是和指標(biāo)配額制產(chǎn)生的高考移民一樣,這種移民同樣不具備經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效率。

歸根結(jié)底,招生不是選舉,因而不需要也不應(yīng)該實(shí)行按地區(qū)人口比例分配指標(biāo)。這種制度看起來(lái)更平等,但是實(shí)質(zhì)上并不完全公平。

(四)“糾偏行動(dòng)”與“高考移民”

和混淆視聽(tīng)的說(shuō)法相反,高等教育平等并不要求取消高校針對(duì)特殊地區(qū)的優(yōu)惠政策。雖然平等是原則,但原則不是沒(méi)有例外。如 2003年的“密西根法學(xué)院錄取案”所示,考生的族群、特長(zhǎng)、家庭收入、居住地區(qū)等因素都可以作為特殊考慮因素。〔28〕Grutter v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4800.美國(guó)最高法院明確肯定,校園的種族多元化是一個(gè)憲法承認(rèn)的正當(dāng)目標(biāo),因而只要證明錄取標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別對(duì)待是實(shí)現(xiàn)校園多元化的合理手段,那么就不構(gòu)成違憲歧視。當(dāng)然,在同時(shí)判決的“密西根本科錄取案”,〔29〕Gratz v.Bollinger,2003 U.S.LEXIS 4801.最高法院否定了對(duì)少數(shù)族群直接加分的體制。密西根大學(xué)對(duì)本科生錄取制定了“分?jǐn)?shù)系統(tǒng)”(point system),其考慮因素包括中學(xué)成績(jī)、標(biāo)準(zhǔn)化考試(SAT)成績(jī)、中學(xué)質(zhì)量、課程難度、地理位置、考生家庭的校友關(guān)系。其中學(xué)生的成績(jī)、成就、能力、中學(xué)課程質(zhì)量等學(xué)術(shù)因素滿分為 110分,非學(xué)術(shù)因素附加40分。其中“代表不足的少數(shù)族群”(underrepresented minorities)申請(qǐng)者自動(dòng)加 20分,貧困家庭以及體育方面具有特長(zhǎng)的申請(qǐng)人加 20分,家長(zhǎng)以前從密西根大學(xué)畢業(yè)以及北部不發(fā)達(dá)地區(qū)的申請(qǐng)人也有不同程度的加分。最高法院判決加分系統(tǒng)并非實(shí)現(xiàn)種族多元化目標(biāo)的適當(dāng)手段,但是多數(shù)意見(jiàn)仍然明確肯定種族考慮可以作為“令人信服”的公共利益。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō),校園多元化不僅同樣應(yīng)被認(rèn)為是正當(dāng)目標(biāo),而且對(duì)于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一而言具有重要意義。大學(xué)是各民族、各階層、各地區(qū)青年才俊匯聚一堂的文化熔爐和思想交流中心,而這種交流對(duì)于拉近不同民族和階層的距離、締造共同的國(guó)家意識(shí)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在這個(gè)意義上,大學(xué)保證一定數(shù)量或比例的少數(shù)民族學(xué)生不僅是為校園增添幾個(gè)“亮點(diǎn)”,而且也為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一做出不可替代的貢獻(xiàn)。至于美國(guó)法院否定的加分制度,未嘗不可為中國(guó)所采取,尤其是在沒(méi)有更適合的操作方式的情況下,直接對(duì)“代表不足的少數(shù)民族”加分不失為實(shí)現(xiàn)校園多元化的便捷措施。〔30〕本科錄取案的判決多少是遵循了 1974年“加州醫(yī)學(xué)院錄取案”的先例,后者判決直接給少數(shù)族群申請(qǐng)人劃撥名額的做法不符合第 14修正案的平等保護(hù)條款。參見(jiàn) University of California Regents v.Bakke, 438 U.S.265。然而,正如法學(xué)院錄取案中的反對(duì)意見(jiàn)指出,更為籠統(tǒng)和靈活的考慮因素標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的實(shí)際效果和劃撥名額大同小異,而錄取委員會(huì)的自由裁量權(quán)更大,因而在中國(guó)這樣的環(huán)境下更容易產(chǎn)生腐敗和暗箱操作。

當(dāng)然,民族多元化本身尚不足以構(gòu)成招生優(yōu)惠政策的充分和全部理由。之所以要對(duì)少數(shù)民族特殊照顧,主要是因?yàn)樯贁?shù)民族一般聚集在偏遠(yuǎn)地區(qū),基礎(chǔ)教育和高等教育都不發(fā)達(dá),因而對(duì)這些地區(qū)的考生實(shí)行適當(dāng)降分錄取的優(yōu)惠政策也可被視為一種“糾偏行動(dòng)”,主要用來(lái)補(bǔ)償這些地區(qū)考生因當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育薄弱而造成的考分落后。然而,經(jīng)濟(jì)和教育不發(fā)達(dá)地區(qū)并不僅限于少數(shù)民族自治區(qū),邊遠(yuǎn)地區(qū)、西部地區(qū)甚至發(fā)達(dá)地區(qū)的某些貧困角落也都存在同樣的問(wèn)題,因而也都應(yīng)被認(rèn)為有資格獲得“糾偏行動(dòng)”的補(bǔ)償。由于各地高等教育資源極不均衡,〔31〕這種格局是歷史形成的,近年來(lái)呈現(xiàn)出惡性循環(huán)、變本加厲的勢(shì)態(tài)。1949年之前,京、津、滬、寧等少數(shù)幾個(gè)東部發(fā)達(dá)城市集中了全國(guó) 40%以上的高校,西部邊遠(yuǎn)和少數(shù)民族地區(qū)的高校極為稀缺,有的省甚至沒(méi)有一所大學(xué)。1952年的院系調(diào)整在一定程度上矯正了高校布局的不均衡狀態(tài),但是不可能從根本上改變經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡所造成的教育格局。1978-1995年間,中國(guó)高等教育發(fā)展水平的地區(qū)差異不僅沒(méi)有縮小,而且呈現(xiàn)出明顯擴(kuò)大趨勢(shì)。參見(jiàn)杜育紅:“我國(guó)地區(qū)間高等教育發(fā)展差異的實(shí)證分析”,《高等教育研究》2000年第 3期,頁(yè) 44-48。招生地方保護(hù)主義必然意味著高等教育機(jī)會(huì)的不平等,因而尤其有必要通過(guò)特殊政策進(jìn)行“糾偏”。因此,雖然各地考生原則上應(yīng)一律平等錄取,但包括西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅、青海、云南、貴州、廣西、海南等少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)則可受到適當(dāng)照顧。在這個(gè)意義上,“考試公平”和“區(qū)域公平”之間并不存在不可調(diào)和的矛盾,至少這種潛在矛盾是完全可以在憲法平等原則范圍內(nèi)化解的?！?2〕參見(jiàn)鄭若玲:“考試公平與區(qū)域公平:高考錄取中的兩難選擇”,《高等教育研究》2001年第 6期,頁(yè) 53 -57。

然而,雖然招生糾偏政策可以在憲法上找到依據(jù),但是具體方式仍有待斟酌。尤其值得注意的是,地區(qū)優(yōu)惠錄取政策不僅可能產(chǎn)生個(gè)體公正問(wèn)題,而且也是導(dǎo)致“高考移民”的重要原因。平心而論,地方保護(hù)主義并非“高考移民”的惟一原因,北京、上海、天津等大城市顯然也不是引進(jìn)“高考移民”的惟一甚至主要場(chǎng)所。諸如海南等邊遠(yuǎn)地區(qū)享受招生優(yōu)惠政策,而當(dāng)?shù)貫榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資不僅不努力控制“高考移民”,有的甚至還有意無(wú)意地降低進(jìn)入門(mén)檻,因而成為全國(guó)的“移民大省”,而這些地區(qū)對(duì)于移民們的吸引力顯然并非是其教育資源或機(jī)會(huì),而是高校對(duì)這些地區(qū)考生的優(yōu)惠錄取政策?！案呖家泼瘛毙e奪主,搶占了當(dāng)?shù)乜忌拿~,反而使自己成為糾偏行動(dòng)的主要受益者,從而扭曲了高等教育糾偏政策的初衷。

大學(xué)招生的糾偏行動(dòng)之所以“好心辦壞事”,在加劇“高考移民”的同時(shí)削弱本地學(xué)生的受益面,無(wú)非是因?yàn)榈貐^(qū)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)分簡(jiǎn)單化。試想,如果招生糾偏政策不是簡(jiǎn)單以戶籍為標(biāo)準(zhǔn),而是將優(yōu)惠政策直接給予那些真正需要得到照顧的考生,也就是少數(shù)民族、收入水平低于貧困線及符合其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的家庭,那么針對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的優(yōu)惠政策顯然不會(huì)造成“高考移民”。因?yàn)橐泼窦彝ヒ话愣加邢喈?dāng)優(yōu)裕甚至可以說(shuō)雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,因而大都不符合適用特殊標(biāo)準(zhǔn)的條件。因此,雖然以地區(qū)作為優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)在程序上相對(duì)簡(jiǎn)單,行政成本也降低到最小,但一個(gè)不可避免的后果就是鼓勵(lì)“高考移民”。事實(shí)上,對(duì)糾偏行動(dòng)的公正性及其合目的性質(zhì)疑不僅限于“高考移民”,而且也同樣適用于受照顧地區(qū)內(nèi)家庭背景相對(duì)優(yōu)越的考生。即便對(duì)于這些地區(qū)本身來(lái)說(shuō),落實(shí)到考生或家庭個(gè)體的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)也更為公正,否則必然造成目的和手段之間的錯(cuò)位。歸根結(jié)底,招生考試制度顯然要“以人為本”,而不是以地區(qū)為本;地區(qū)至多是衡量考生特殊需要的一個(gè)或許相對(duì)準(zhǔn)確和便利的標(biāo)準(zhǔn),而不可能是招生優(yōu)惠政策的本來(lái)目的。如果簡(jiǎn)單根據(jù)考生戶籍決定錄取標(biāo)準(zhǔn),那么這種標(biāo)準(zhǔn)在適用過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生某些不公現(xiàn)象,同時(shí)鼓勵(lì)其他地區(qū)的考生向受照顧地區(qū)“移民”。

用憲法平等理論的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá),地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)構(gòu)成了“過(guò)多包含”與“過(guò)少包含”,也就是說(shuō)這種優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)既不能覆蓋所有應(yīng)該得到照顧的考生,又照顧了一些本來(lái)不該受到照顧的考生。如果說(shuō)糾偏行動(dòng)的主要目的之一是照顧少數(shù)民族,那么它就應(yīng)該以少數(shù)民族而非地區(qū)或戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。雖然西藏、新疆、內(nèi)蒙、寧夏、廣西確實(shí)集中了大多數(shù)少數(shù)民族考生,但是少數(shù)民族家庭顯然并非全部集中在自治區(qū),而是分布在全國(guó)各地,因而針對(duì)少數(shù)民族的糾偏政策不能適當(dāng)照顧那些戶籍在自治區(qū)以外的少數(shù)民族考生,從而構(gòu)成“過(guò)少包含”;另一方面,民族糾偏政策不能區(qū)分自治區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族考生和漢族考生,致使?jié)h族考生也同樣得到優(yōu)惠,因而也構(gòu)成了“過(guò)多包含”。如果說(shuō)糾偏行動(dòng)的目的是對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生因相對(duì)落后的教育質(zhì)量而施與一種補(bǔ)償,那么這種教育質(zhì)量糾偏政策就和民族糾偏政策一樣,也同時(shí)存在“過(guò)多包含”與“過(guò)少包含”的疏漏。雖然相對(duì)貧困的農(nóng)村或小城鎮(zhèn)集中在邊遠(yuǎn)地區(qū),但是邊遠(yuǎn)地區(qū)并非沒(méi)有相對(duì)發(fā)達(dá)的城市,北京、上海等大都市地區(qū)也顯然并非沒(méi)有農(nóng)村。況且即便這些地區(qū)包括農(nóng)村在內(nèi)的整體水平比邊遠(yuǎn)地區(qū)更發(fā)達(dá),這些地區(qū)也不是沒(méi)有貧困戶,而邊遠(yuǎn)地區(qū)也不是所有家庭都需要特殊照顧。譬如海南省的海口市就肯定有教育質(zhì)量很高的中、小學(xué)和條件很好的家庭,而這些學(xué)校和家庭培養(yǎng)出來(lái)的考生就沒(méi)有資格獲得降分錄取的待遇;和某些條件優(yōu)越的海南考生相比,北京或上海地區(qū)的貧困家庭考生顯然更有資格獲得優(yōu)惠待遇。

既然戶籍標(biāo)準(zhǔn)必然造成糾偏政策的上述種種“異化”,無(wú)論是少數(shù)民族特殊照顧政策還是教育質(zhì)量糾偏政策都應(yīng)該盡可能直接以考生的相關(guān)因素為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然,家庭的收入水平乃至少數(shù)民族身份都是不容易核實(shí)的因素,當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育水平之衡量則可能會(huì)摻雜某些主觀因素。如果高校以家庭收入、民族身份或基礎(chǔ)教育質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn),那么在可靠的信息體系還沒(méi)有建立之前,各地高校必然將為核實(shí)這些信息而付出巨大成本,甚至?xí)?dǎo)致大規(guī)模造假。因此,在技術(shù)條件尚不成熟的情況下,還不可能放棄目前的地區(qū)優(yōu)惠政策。然而,技術(shù)不成熟不應(yīng)該成為制度不公平和不合理的永久借口。國(guó)家應(yīng)該逐步建立起完備的學(xué)生和家庭信息系統(tǒng),為高校衡量考生的確切情況提供可靠信息,并通過(guò)公示和嚴(yán)格的懲罰制度(譬如取消造假者的學(xué)籍)規(guī)范錄取過(guò)程。到那個(gè)時(shí)候,各地高校便有義務(wù)改革目前的地區(qū)糾偏政策,直接針對(duì)考生個(gè)人情況適用適當(dāng)?shù)匿浫?biāo)準(zhǔn)。

二、走向更為公平的大學(xué)招生制度

作為科舉制度的發(fā)源地,中國(guó)擁有悠久的考試文化傳統(tǒng);無(wú)論在過(guò)去還是現(xiàn)在,考試對(duì)于選拔人才都發(fā)揮著不可替代的重要作用,〔33〕關(guān)于考試的教育功能、文化功能、政治功能,參見(jiàn)鄭若玲:《科舉、高考與社會(huì)之關(guān)系研究》,華中師范大學(xué)出版社 2007年版,頁(yè) 46-80。因而如何考試就成為一個(gè)不僅影響考生命運(yùn),而且關(guān)乎國(guó)家前途的重要問(wèn)題。本文將焦點(diǎn)放在大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異,當(dāng)然并不意味著招生考試制度就不存在其他方面的問(wèn)題。事實(shí)上,錄取制度的某些方面不僅嚴(yán)重不合理,而且和二十多年前相比甚至倒退了。例如我們無(wú)法理解,為什么現(xiàn)在某些省份的考生仍然必須在知道考試成績(jī)之前,忐忑不安地冒著未知的風(fēng)險(xiǎn)選擇志愿和專業(yè);為什么對(duì)于大多數(shù)高校和考生來(lái)說(shuō),“第一志愿”仍然是決定性的選擇;為什么……。然而,任何研究的視域都是有限的,因而筆者也不得不把焦點(diǎn)集中在問(wèn)題最突出的地域歧視。畢竟,大學(xué)招生歧視是一種很容易激起公憤的社會(huì)不公,〔34〕2009年 3月召開(kāi)“兩會(huì)”期間,北京大學(xué)憲法與行政法研究中心和騰訊網(wǎng)聯(lián)合舉辦了一場(chǎng)人大代表、專家學(xué)者和網(wǎng)民們的互動(dòng)交流,并請(qǐng)網(wǎng)民回答了關(guān)于大學(xué)招生制度的問(wèn)題,所得到的結(jié)果可以說(shuō)完全是一面倒,認(rèn)為現(xiàn)行招生和考試制度不公的網(wǎng)民占了大多數(shù)乃至絕大多數(shù)。參見(jiàn)曲相霏:“大學(xué)招生的網(wǎng)絡(luò)民意”,載《法制日?qǐng)?bào)》2009年 6月 2日。也是一種嚴(yán)重扭曲資源配置的地域歧視。正因?yàn)槿绱?我們才提出招生考試制度的平等化主張。這一主張不僅是憲法平等原則的題中之意,而且也是社會(huì)公平、國(guó)家統(tǒng)一和教育資源有效配置的基本要求。

(一)高考是否有必要存在?

招生考試平等化的前提是我們繼續(xù)承認(rèn)高考制度的必要性。和傳統(tǒng)科舉一樣,現(xiàn)行高考制度存在著太多的問(wèn)題,其中有些是人為造成、可以克服的,有些則是難以克服的客觀存在。常見(jiàn)的抱怨是高考“大一統(tǒng)”造成“千校一卷”,不同層次和類型的高校無(wú)法根據(jù)自己的需要選拔適合培養(yǎng)的人才;〔35〕參見(jiàn)鄭若玲,見(jiàn)前注〔33〕,頁(yè) 209。高考“指揮棒”造成各地學(xué)校和家長(zhǎng)片面追求升學(xué)率 (“片追”),進(jìn)而導(dǎo)致畸形的“應(yīng)試教育”,意味著學(xué)生嚴(yán)重偏科、不堪作業(yè)與考試重負(fù)、身體素質(zhì)下降等一系列不良后果。然而,和基礎(chǔ)教育不同的是,高等教育資源有限,因而必須經(jīng)過(guò)某種篩選機(jī)制。在沒(méi)有更好選擇的情況下,高考仍然是目前不可替代的篩選機(jī)制。盲目追求考分確實(shí)誤人子弟,但是沒(méi)有考分的體制很可能更加任意和不公。據(jù)《北京青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心與新浪教育頻道進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查,近 60%的網(wǎng)民認(rèn)為“沒(méi)有分?jǐn)?shù)做標(biāo)準(zhǔn)的選拔會(huì)摻雜更多的人為因素”?！?6〕唐勇林:“調(diào)查顯示公眾對(duì)高校自主招生心態(tài)矛盾”,載《中國(guó)青年報(bào)》2006年 3月 13日。

事實(shí)上,“片追”和“應(yīng)試”并不是什么新現(xiàn)象,早在 1960年代就已經(jīng)出現(xiàn)。從“文革”初期對(duì)高考制度的批判可以看出,現(xiàn)在流行的高考問(wèn)題其實(shí)當(dāng)時(shí)已經(jīng)相當(dāng)普遍了。〔37〕例如高考就是“指揮棒”,制約中學(xué)教學(xué)改革;重點(diǎn)中學(xué)全在城里,帶頭追求升學(xué)率;“高考是決定命運(yùn)的戰(zhàn)斗,一分之差決定‘上天’(升大學(xué))‘入地’(下鄉(xiāng)種地)”;考試就是“考死”,學(xué)生腦筋越考越死。參見(jiàn)教育部學(xué)生管理司:“部分省市和學(xué)校團(tuán)委的同志對(duì)學(xué)校提的一些反映”,載《高考文獻(xiàn)(上)》,頁(yè) 581-586。而且這些現(xiàn)象之所以沒(méi)有出現(xiàn)得更早,主要是因?yàn)槠鸪蹩忌┎粦?yīng)求的特殊情況。1952年,考生數(shù)量不到 6萬(wàn)人,高考錄取率高達(dá) 90%;接下來(lái)兩年,錄取率也達(dá)到 75%上下?！?8〕參見(jiàn)為之:“中國(guó)高考與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系”,《中國(guó)考試》1997年第 1期,頁(yè) 42-44。既然高考競(jìng)爭(zhēng)并不激烈,考生壓力也不大,因而并沒(méi)有出現(xiàn)普遍的“片追”和“應(yīng)試”現(xiàn)象。但是 1957年之后,考生和招生數(shù)量關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn),這些現(xiàn)象也悄然抬頭。1962年是 1949年以來(lái)錄取率最低的一年,也是高考競(jìng)爭(zhēng)最激烈的一年。和 1957年相比,1962年的應(yīng)屆高中畢業(yè)生增加了 25.4萬(wàn),考生增加了近 19萬(wàn),但是錄取新生數(shù)卻幾乎沒(méi)有增加,激烈競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了我們現(xiàn)在熟悉的“片追”現(xiàn)象?！?9〕參見(jiàn)楊學(xué)為:《中國(guó)高考史述論 (1949-1999)》,湖北人民出版社 2006年版,頁(yè) 139。次年,教育部就首次提出了這個(gè)概念。〔40〕參見(jiàn)教育部:“關(guān)于當(dāng)前中學(xué)教學(xué)工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)”(1963年 1月 24日),載《高考文獻(xiàn) (上)》,頁(yè)442-444。這種現(xiàn)象受到毛澤東的嚴(yán)厲批評(píng),但結(jié)果是“階級(jí)斗爭(zhēng)”話語(yǔ)重回 1963年以后的大學(xué)招生,而這顯然不是解決問(wèn)題的辦法。〔41〕參見(jiàn)教育部黨組:“關(guān)于 1963年高等學(xué)校招生工作情況的簡(jiǎn)要報(bào)告”(1963年 9月 13日),載《高考文獻(xiàn)(上)》,頁(yè) 470。由于“文革”積壓了大量高中畢業(yè)生,1977-1982年的錄取率不到“文革”前的 1/ 9?！?2〕楊學(xué)為,見(jiàn)前注〔39〕,頁(yè) 278。既然高考競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度嚴(yán)重得多,自然引發(fā)更嚴(yán)重的“片追”現(xiàn)象。由此可見(jiàn),無(wú)論是“片追”還是“應(yīng)試教育”,都是高等教育供求關(guān)系失衡的結(jié)果。在考生入學(xué)之求遠(yuǎn)大于大學(xué)錄取之供的情況下,考生、家長(zhǎng)和學(xué)校都不由自主地向選擇了“應(yīng)試教育”模式,而且在供求關(guān)系不變的情況下,單純依靠行政命令無(wú)濟(jì)于事,〔43〕例如 1983年,教育部頒發(fā)了《關(guān)于全日制普通中學(xué)全面貫徹黨的教育方針、糾正片面追求升學(xué)率的十項(xiàng)規(guī)定(試行)》。異想天開(kāi)的政治推薦就更不用說(shuō)了。

當(dāng)然,高等教育供求關(guān)系并非導(dǎo)致“應(yīng)試教育”的充分原因。近年來(lái),供求關(guān)系有所變化。一方面,考生數(shù)量連年增加;在半個(gè)世紀(jì)以來(lái),報(bào)考規(guī)模竟增加了 160倍?！?4〕1998年,報(bào)名人數(shù)已達(dá) 320萬(wàn),2004年猛增到 723萬(wàn),2007年已突破 1000萬(wàn)。另一方面,從1999年開(kāi)始,經(jīng)教育部批準(zhǔn),大學(xué)招生規(guī)模也大幅度擴(kuò)張,1999年增幅達(dá) 20%。該年北京地區(qū)報(bào)考與錄取比已達(dá)到72%,上海則達(dá)到66%。2001年,全國(guó)高中畢業(yè)生340萬(wàn),而普通大學(xué)招生 268萬(wàn),錄取率達(dá)到 78.8%?！?5〕教育部:“2001年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”,http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info16507.htm,最后訪問(wèn)時(shí)間:2008年 5月 7日。再加上成人高校、民辦高校和自學(xué)考試,可以說(shuō)絕大多數(shù)考生都有接受高等教育的機(jī)會(huì)。2007年,中國(guó)整體的高等教育毛入學(xué)率達(dá)到 23%,而北京、上海、天津等發(fā)達(dá)地區(qū)都超過(guò) 50%。〔46〕教育部:“2007年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”,《中國(guó)教育報(bào)》2008年 5月 5日。許多中學(xué)的升學(xué)率已經(jīng)達(dá)到 70%以上,有的甚至達(dá)到100%。然而,由于重點(diǎn)高校數(shù)量仍然過(guò)少,不少地方將升學(xué)率 (尤其是重點(diǎn)大學(xué)升學(xué)率)作為重要“政績(jī)”,獨(dú)特的傳統(tǒng)考試“情結(jié)”,實(shí)行獨(dú)生子女政策后家長(zhǎng)“望子成龍”尤其心切等多種原因,高考“指揮棒”的壓力并沒(méi)有減輕。固然,某些客觀原因可以通過(guò)采取適當(dāng)措施而有所緩解,譬如增加就業(yè)機(jī)會(huì)多元化、避免高考成為“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”。但是改善客觀條件未必意味著克服主觀心理因素,高考所產(chǎn)生的一些非理性現(xiàn)象可能是在短期內(nèi)無(wú)法消除的。關(guān)鍵在于,這些非理性現(xiàn)象并不純粹是政策不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果,而是一種普遍的不由自主、不可自拔的社會(huì)現(xiàn)象,這從教育部屢下“減負(fù)令”,而各種變相的“奧數(shù)”、“補(bǔ)習(xí)”、“輔導(dǎo)”、“加強(qiáng)班”卻仍然屢禁不止,而學(xué)生和家長(zhǎng)依然趨之若鶩即可窺一斑?！?7〕宋全政:“‘減負(fù)令’緣何難過(guò)‘家長(zhǎng)官’?”,《中國(guó)教育報(bào)》2007年 4月 4日。

事實(shí)上,現(xiàn)代文明的最大困惑即在于社會(huì)多元化和教育標(biāo)準(zhǔn)的單一化之間的沖突。一方面,我們承認(rèn)人的才能、素質(zhì)乃至品性是多方面的,不能通過(guò)一種單一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。另一方面,在幾乎所有文明社會(huì)中,高等教育都發(fā)揮著一種軸心作用,它形成社會(huì)的統(tǒng)治結(jié)構(gòu),并相當(dāng)單一地決定著社會(huì)等級(jí)。無(wú)論是政法還是商界領(lǐng)袖,名校畢業(yè)生占了多數(shù)乃至絕大多數(shù)。雖然薩科齊出自普通高校而成功問(wèn)鼎法國(guó)總統(tǒng),比爾·蓋茨則舍棄哈佛學(xué)位而創(chuàng)微軟,但這些畢竟是鳳毛麟角的成功故事。在統(tǒng)計(jì)意義上,名牌大學(xué)的入門(mén)券即意味著似錦前程,至少是成功人生的起步。只要存在社會(huì)等級(jí),那么在身份和財(cái)產(chǎn)失去天然正當(dāng)性之后,等級(jí)制度必然以學(xué)位等更為理性的因素為標(biāo)準(zhǔn),而這意味著高等教育不可能完全普及與平等,名牌大學(xué)永遠(yuǎn)是一種稀缺資源,進(jìn)入名牌大學(xué)的考試競(jìng)爭(zhēng)就永遠(yuǎn)不可能消失。社會(huì)等級(jí)必然隱含社會(huì)不公,但是只要我們不愿意回到平均主義、“大鍋飯”的年代,就不得不容忍等級(jí)社會(huì)和教育競(jìng)爭(zhēng)的存在。換言之,中國(guó)家庭對(duì)高考的重視具有深刻的社會(huì)根源,因而不可能通過(guò)行政措施、考試“多元化”,乃至簡(jiǎn)單取消高考發(fā)生改變。

半個(gè)多世紀(jì)的歷程表明,取消高考是不現(xiàn)實(shí)的。事實(shí)上,即便是百年前取消食古不化的科舉,也是一次利弊參半的試驗(yàn),〔48〕參見(jiàn)劉海峰:《科舉學(xué)導(dǎo)論》,華中師范大學(xué)出版社 2005年版,頁(yè) 242。而它給中國(guó)傳統(tǒng)造成的根本顛覆和長(zhǎng)期震蕩更警示我們引以為戒。在目前條件下,不僅中國(guó)離不開(kāi)一種考試制度,世界上其他國(guó)家也都不例外。美國(guó)的高等教育不可謂不發(fā)達(dá),但是錄取標(biāo)準(zhǔn)仍然以全國(guó)統(tǒng)一的 SAT成績(jī)?yōu)橹?。?dāng)然,除了考試成績(jī)之外,美國(guó)高校在錄取過(guò)程中還考慮考生的族群、特長(zhǎng)、高中表現(xiàn)、家庭收入等諸多因素,其中某些有益經(jīng)驗(yàn)也在可行的前提下為中國(guó)所借鑒。但是不論如何多元化,統(tǒng)一考試仍然是不可缺少的一道程序。因此,我們只能在堅(jiān)持統(tǒng)一高考的前提下探討高考“多元化”的路徑。何況高考本身并非沒(méi)有改革完善的空間,而一種更為公平合理的高考制度未嘗不能發(fā)揮良性的“指揮棒”作用?！?9〕例如參見(jiàn)潘懋元:“我對(duì)招生考試的基本看法”,《湖北招生考試 (理論版)》2002年第 2期,頁(yè) 4。作者認(rèn)為:“高考‘指揮棒’是客觀存在?！螞r指揮棒也有積極作用,能引導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)?！?/p>

(二)如何實(shí)現(xiàn)高考“多元化”

保證“考試公平”首先要做到“公平考試”。如何讓高考真正體現(xiàn)考生“素質(zhì)”,用高考這根“指揮棒”帶動(dòng)中小學(xué)“素質(zhì)教育”?一種頗為常見(jiàn)的幾乎不假思索的答案是高考“多元化”。但是高考究竟如何“多元化”?這是一個(gè)必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。如果貿(mào)然實(shí)行高考多元化,很可能產(chǎn)生的問(wèn)題比解決的更多。例如 2001年 7月,臺(tái)灣地區(qū)取消聯(lián)考,并于次年 2月啟用“大學(xué)多元入學(xué)方案”。雖然隨著入學(xué)方案的改善和入學(xué)機(jī)會(huì)的不斷增加,臺(tái)灣考大學(xué)的壓力大大減輕,基本上人人都可以考上大學(xué),但是由于方法不當(dāng),“多元入學(xué)”變成了“多錢(qián)入學(xué)”、“多元壓力”,反而增加了學(xué)生負(fù)擔(dān)?！?0〕臺(tái)灣地區(qū)的新方案一改以往一次考試定終身的做法,改用多種途徑選拔新生。然而,作為新方案的亮點(diǎn),甄審在實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題,尤其是甄試和保送中的暗箱操作以及“多元能力”的模糊不清產(chǎn)生了嚴(yán)重不公。2002年 3月 17日,臺(tái)灣媒體披露奧賽主考官索賄嫖妓事件,引發(fā)對(duì)新方案的強(qiáng)烈質(zhì)疑。見(jiàn)王燕萍、衛(wèi)鐵民:“取消統(tǒng)一高考,保送出現(xiàn)舞弊”,《中國(guó)青年報(bào)》2002年 3月 18日。不難想象,不適當(dāng)?shù)母呖肌岸嘣币餐耆赡芗觿《菧p輕教育不公問(wèn)題。作為目前幾乎惟一的篩選機(jī)制,高考不可避免地存在著諸多缺陷,因而確實(shí)需要改革。但是我們不能借改革高考制度之名,行地方保護(hù)主義之實(shí),至少不能在改革過(guò)程中進(jìn)一步加劇高等教育歧視。

事實(shí)上,近年來(lái)所采取的一些“多元化”措施的合理性及必要性已經(jīng)受到質(zhì)疑。高考多元化的一項(xiàng)重要措施是“3+X”科目的考試方法,由各省根據(jù)情況設(shè)置“X”的具體科目。由于各省考試科目和基礎(chǔ)教育教材不統(tǒng)一,似乎和全國(guó)統(tǒng)一的高考銜接不上,因而教育部逐步將考試權(quán)從中央下放到地方,由此帶來(lái)了各省“自主命題”和各?！白灾髡猩钡取岸嘣贝胧Ｈ欢?這些措施的效果究竟如何?“3+X”是否促進(jìn)了各地教育體制的多元化?“自主命題”是否意味著“素質(zhì)教育”而非“應(yīng)試教育”?是否確實(shí)減輕了學(xué)生負(fù)擔(dān)?只占錄取名額 5%的“自主招生”是否可能帶來(lái)整體改觀?全面推進(jìn)又能否保證招生過(guò)程的客觀、公平、規(guī)范?如果我們需要認(rèn)真對(duì)待高考制度的未來(lái),那么現(xiàn)在是認(rèn)真反思這些問(wèn)題的時(shí)候了。

至少就目前看來(lái),高考多元化非但沒(méi)有發(fā)揮明顯的積極作用,而且加劇了地區(qū)不平等,甚至使大學(xué)招生喪失了統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前自主招生考試名額只占各校錄取人數(shù)的 5%左右,但是面試考生要求各校組織一批專家隊(duì)伍,對(duì)考生進(jìn)行逐一面試,無(wú)論對(duì)學(xué)校和考生都加大了成本;和普通高考相比,自主招生的“亮點(diǎn)”即在于面試,而面試問(wèn)題的客觀性和相關(guān)性正受到社會(huì)質(zhì)疑。和筆試相比,面試更容易發(fā)生考生和考官之間的不正當(dāng)交易,人情、關(guān)系、相貌等不相關(guān)因素也更容易產(chǎn)生影響,而自主招生考試的作用卻僅相當(dāng)于一次可能為考生高考降分錄取的“預(yù)考”。既然考生仍然要經(jīng)過(guò)高考,而自主招生考試的作用只是一次提供降分機(jī)會(huì)的附加考試,其“多元化”功能似乎相當(dāng)有限,而成本卻相當(dāng)可觀。更何況自主招生體制帶有明顯的地域和學(xué)校歧視,使高校所在地的重點(diǎn)中學(xué)畢業(yè)生獲得較多的高考加分機(jī)會(huì),從而進(jìn)一步加劇了高考制度的不平等效應(yīng)。

和“自主招生”相比,“自主命題”的副作用更大:一旦全國(guó)高考成為各省高考,國(guó)家就失去了衡量人才的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),招生地方保護(hù)主義似乎也可以“高枕無(wú)憂”了。實(shí)際上,就高等教育機(jī)會(huì)的區(qū)域平等而言,“自主命題”顯然是比統(tǒng)一命題糟糕得多的制度。〔51〕當(dāng)然,各省自主命題也可以符合平等原則,但是這將要求改革目前的考試方式,而這種改革將顯著增加行政和考試成本,并產(chǎn)生新的不平等。要維持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),各省自主命題意味著考生必須到報(bào)考志愿所在省參加考試,從而極大增加考生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),并進(jìn)一步加劇高等教育資源的城鄉(xiāng)分配不平等;許多農(nóng)村考生將由于經(jīng)濟(jì)壓力,而不得不放棄考試機(jī)會(huì)。更何況各省“自主命題”完全沒(méi)有減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)和高考“指揮棒”的作用,只不過(guò)這根“指揮棒”從教育部下放到各省而已,對(duì)于學(xué)生和學(xué)校來(lái)說(shuō)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別。各省命題固然使各省高考試題乃至科目都有所不同,但是內(nèi)容其實(shí)大同小異,因而很難說(shuō)發(fā)揮了什么“多元化”功能。事實(shí)上,全國(guó)統(tǒng)一命題的行政成本遠(yuǎn)低于各省“自主命題”。當(dāng)然,“自主命題”有助于探討不同的考試科目、內(nèi)容和命題方式,〔52〕各省“自主命題”的另一項(xiàng)功能是在發(fā)生試題泄密等非常事件的情況下,有助于將影響限制在最小范圍。但是這項(xiàng)功能不僅顯然不足以彌補(bǔ)喪失統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)造成的嚴(yán)重后果,而且在通常情況下也顯得牽強(qiáng)附會(huì)——對(duì)泄密事故的控制途徑在于加強(qiáng)防范措施,而不是各地自主命題。但是這一功能未必通過(guò)各省單獨(dú)命題才能實(shí)現(xiàn)。我們至少可以改革先前的全國(guó)統(tǒng)一命題制度,讓各省對(duì)統(tǒng)一試卷的命題享有更多的參與權(quán)和決定權(quán)。譬如建立一個(gè)專門(mén)的命題委員會(huì),各省選派一位教育專家參加命題,從而保證高考命題反映地方教育特色。在這種情況下,高考的“指揮棒”作用將主要體現(xiàn)在融合各地教學(xué)內(nèi)容和風(fēng)格,并對(duì)各地基礎(chǔ)教育產(chǎn)生一種趨同效應(yīng)。當(dāng)然,統(tǒng)一高考的整合作用也應(yīng)該受到一定的限制,各地教學(xué)仍然應(yīng)該保留一定的地方特色,而這些特色沒(méi)有必要全部反映在高考中。在這個(gè)意義上,全國(guó)統(tǒng)一命題將對(duì)高考試題改革產(chǎn)生一種壓力,促使考試科目向真正的能力考試轉(zhuǎn)型。能力考試轉(zhuǎn)型有望緩解目前主要集中于傳授具體知識(shí)的“應(yīng)試教育”壓力,而各地教學(xué)內(nèi)容仍可保留相當(dāng)成分的地方特色,從而實(shí)現(xiàn)教育“多元化”目標(biāo)。

高考多元化改革并非沒(méi)有國(guó)內(nèi)樣板可循。事實(shí)上,改革樣板近在咫尺:目前各大高校的碩士與博士研究生考試是名副其實(shí)的各?！白灾髅}”,但是由于錄取線在原則上對(duì)各地考生統(tǒng)一,因而研究生錄取并不存在本科招生中的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。不僅如此,研究生錄取還適當(dāng)運(yùn)用了糾偏政策:全國(guó)分為A、B、C三類地區(qū),其中A類地區(qū)有北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東 11省;C類省份就是上述 10個(gè)受糾偏行動(dòng)照顧的少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū);〔53〕剩下的B類地區(qū)有河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、重慶、四川、陜西 10省,參見(jiàn)“考研復(fù)試線敲定,7省由A類地區(qū)調(diào)整至B類地區(qū)”,《新京報(bào)》2008年 4月 1日。而A類地區(qū)考生的復(fù)試分?jǐn)?shù)線一般比 C類地區(qū)高 15分。研究生考試的自主命題也必然意味著真正意義上的各校“自主招生”(而不只是一場(chǎng)附加考試),但是只要自主招生平等對(duì)待各地和各?？忌?那么它就沒(méi)有觸動(dòng)平等原則的憲法底線。研究生考試模式證明,即便極端“多元化”的考試和招生制度仍然完全可以符合憲法平等原則。當(dāng)然,多元化不是沒(méi)有代價(jià)的,各校自主命題給考生帶來(lái)了限制和不便(例如不可能參加同時(shí)舉行的兩所院?？荚?而許多高校的研究生考試都集中在同一段時(shí)間),但是只要每個(gè)學(xué)校的考卷、評(píng)分和錄取標(biāo)準(zhǔn)在原則上是全國(guó)統(tǒng)一的,那么它就嚴(yán)格符合平等原則?！?4〕相比之下,各校自主招生并沒(méi)有帶來(lái)太大的行政成本。事實(shí)上,當(dāng)年全國(guó)統(tǒng)一招生主要是為了節(jié)省人力、物力、財(cái)力,解決當(dāng)時(shí)不能足額招生問(wèn)題,并為考生提供方便。然而,現(xiàn)在已經(jīng)不存在這些問(wèn)題或需要,而研究生考試的各校自主命題必然意味著統(tǒng)一招生已成為不可能恢復(fù)的過(guò)去。即便將來(lái)實(shí)行研究生考試統(tǒng)一命題,也沒(méi)有必要實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一招生。和全國(guó)統(tǒng)一命題相比,各校自主命題對(duì)于學(xué)校和考生來(lái)說(shuō)成本都很高,尤其是參加高考的考生數(shù)量遠(yuǎn)高于參加研究生考試的人數(shù),因而這一體制并不可行。從行政成本的角度考慮,高考還是應(yīng)該采取全國(guó)統(tǒng)一命題,但是錄取方式可以借鑒研究生考試,在保證符合平等的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成本效益和多元化的最佳結(jié)合?！?5〕反過(guò)來(lái),研究生考試的命題方式也可以借鑒高考,采用全國(guó)統(tǒng)一命題,內(nèi)容則限于能力考試。至少碩士研究生考試可以嘗試這種方式,以極大節(jié)省行政成本。

總的來(lái)說(shuō),近年來(lái)對(duì)大學(xué)招生方式和試題內(nèi)容的“多元化”改革似乎是得不償失。雖然高考制度有必要多元化,但是多元化試驗(yàn)必須在憲法和法律設(shè)定的框架內(nèi)進(jìn)行,尤其是公立學(xué)校必須符合憲法第 33條規(guī)定的“公民在法律面前一律平等”原則以及第 46條保障的受教育權(quán)。既然在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家,那么上海不是上海人的上海,北京也不是北京人的北京。這些大城市的高校就更不必說(shuō)了。全國(guó)性大學(xué)的財(cái)政來(lái)源是國(guó)家,因而具有完全的義務(wù)遵循憲法的平等原則。事實(shí)上,所有非民辦學(xué)校也屬于國(guó)家,因而也都有遵守平等的憲法義務(wù)?！?6〕當(dāng)然,如上所述,公立大學(xué)對(duì)少數(shù)民族或邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生可以、甚至有義務(wù)給予特殊照顧,在學(xué)費(fèi)上則可以對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼兴疹?。無(wú)論是由教育部主導(dǎo)的國(guó)家統(tǒng)一招生還是各地或各?！白灾髡猩?也不論是全國(guó)統(tǒng)一命題還是各地乃至各?！白灾髅}”,憲法底線要求一個(gè)高校必須在原則上以同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)平等對(duì)待全國(guó)各地的考生。各地或各?！白灾鳌被蛟S有助于高考“多元化”,或節(jié)省行政成本,但是既然高考成績(jī)?nèi)匀皇呛饬靠忌闹饕獦?biāo)準(zhǔn),我們就不能將高考目前存在的缺陷作為錄取標(biāo)準(zhǔn)不公的借口,更不能以“多元化”為名加劇招生不平等。

三、代結(jié)論——中央應(yīng)該做什么?

在高等教育歧視積重難返的情況下,只是強(qiáng)求各地高校遵守憲法平等原則是無(wú)效的,因?yàn)槿魏蔚胤交蚋咝６继幱谝环N“囚徒困境”之中。由于地方保護(hù)主義已成定勢(shì),各地高校都優(yōu)先錄取本地考生,個(gè)別高校的平等化改革不僅將得罪當(dāng)?shù)卣途用?而且對(duì)于改革整個(gè)地方保護(hù)主義格局也于事無(wú)補(bǔ);事實(shí)上,即便所有其他高校對(duì)本地和外地考生都一視同仁,每個(gè)高校也將因?yàn)榈胤綁毫Χ扇〉胤奖Ｗo(hù)主義措施,因而不論其他高校怎么做,地方保護(hù)主義都是招生博弈中的“納什平衡”(Nash Equilibrium)。在這種情況下,只有中央出面統(tǒng)一禁止各地歧視才能“力挽狂瀾”;如果中央甘愿做一個(gè)“甩手掌柜”,甚至就是招生地區(qū)指標(biāo)的始作俑者,那么大學(xué)招生歧視就將有恃無(wú)恐地大行其是。

目前,中國(guó)各大高校之所以在利益上成為地方政府的附庸,完全是因?yàn)橹醒肴狈y(tǒng)一的硬性規(guī)則,要求各地高校在原則上對(duì)各地考生適用平等錄取標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,假如招生地區(qū)平等是中央的統(tǒng)一規(guī)定,那么不僅高校沒(méi)有必要也沒(méi)有自由再向地方保護(hù)主義勢(shì)力低頭,而且地方也沒(méi)有理由再怪罪高校不買當(dāng)?shù)氐摹懊孀印?。既然在缺乏統(tǒng)一規(guī)則的條件下,目前各地高校和地方政府成為一對(duì)不可自拔的利益共同體,那么當(dāng)務(wù)之急是教育部收回高考命題權(quán),實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一命題和統(tǒng)一考試,并明確要求各大高校在原則上平等對(duì)待各地考生。只有中央主動(dòng)干預(yù),才能幫助各地高校跳出招生地方保護(hù)主義設(shè)定的“囚徒困境”。

在某種意義上,大學(xué)招生考試制度檢驗(yàn)著中國(guó)的中央和地方關(guān)系。就和其他領(lǐng)域一樣,健康的中央與地方關(guān)系意味著中央既非全盤(pán)干預(yù),亦非全面退出,而是應(yīng)該“有所為,有所不為”。今天不是上世紀(jì)五十年代,中央不再需要管招生、管分配,也不需要干預(yù)錄取過(guò)程的細(xì)節(jié)。那么中央究竟應(yīng)該管什么?在高等教育領(lǐng)域,它首先應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起守護(hù)憲法平等原則的角色,禁止高校在錄取過(guò)程中進(jìn)行地域或其他形式的歧視。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的,中央還應(yīng)該保證考試標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)統(tǒng)一。這未必意味著教育部必須親自出題,但是中央至少應(yīng)該在全國(guó)統(tǒng)一命題過(guò)程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)作用,從而使各地高校可以依據(jù)一套合理可靠的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)衡量不同地區(qū)的考生。這是中央不能推卸的憲法責(zé)任。

在問(wèn)題云集的當(dāng)今中國(guó),似乎只有震撼人心的悲劇(譬如孫志剛案、佘祥林案、汶川地震、唐福珍事件)或戲劇(如“虎照門(mén)”或“艷照門(mén)”)才能引起足夠的社會(huì)興趣。大學(xué)招生既不是收容遣送,也不是刑事審判,一般不會(huì)發(fā)生人命關(guān)天的事情,而除了“高考移民”中狀元或集體訴訟這樣的偶然事件之外,因地域歧視而落榜的新聞也很難讓人笑得出來(lái)。然而,不公平的招生制度產(chǎn)生的后果并不亞于一次慢性的集體謀殺。改革開(kāi)放三十年之后,高等教育已是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“最后一個(gè)堡壘”,〔57〕教育部官員明確承認(rèn)高等教育的計(jì)劃特征。當(dāng)記者問(wèn)到如何看待國(guó)外沒(méi)有分省命題的時(shí)候,考試中心副主任應(yīng)書(shū)增回答:“我們有自己的國(guó)情,我國(guó)高招制度一個(gè)很大的特點(diǎn)是招生名額是有計(jì)劃的,是指定的,這是分省命題的一個(gè)前提,國(guó)外沒(méi)有分省計(jì)劃招生名額的問(wèn)題?！币?jiàn)“高考分省命題適合國(guó)情”,《中國(guó)教育報(bào)》2006年 9月 30日。只不過(guò)和某些宏觀調(diào)控職能類似,權(quán)力下放使之從中央計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤接?jì)劃。高等教育的地方化雖然也一時(shí)促進(jìn)了教育模式多元化,但是這種有限的進(jìn)步是建立在地域歧視基礎(chǔ)上的。既然這個(gè)基礎(chǔ)在憲法上是不能成立的,招生指標(biāo)配額制和自主命題等地方保護(hù)主義措施所帶來(lái)的教育改革必然只是不可持續(xù)的沙堡。如果在這個(gè)錯(cuò)誤的方向上越走越遠(yuǎn),那么各地高校將越發(fā)陷入不可自拔的“囚徒困境”之中,高等教育的地方保護(hù)主義逐步升級(jí),城鄉(xiāng)教育資源差距進(jìn)一步拉大,地方意識(shí)不斷強(qiáng)化,最終從文化上為國(guó)家分裂埋下禍根。

當(dāng)然,要扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì),僅依靠高等教育改革是不夠的。歸根結(jié)底,要縮小乃至消除全國(guó)教育資源和水平的巨大差距,最終必須從基礎(chǔ)教育入手,取消城鄉(xiāng)二元制度,保障人民的遷徙自由,并通過(guò)中央財(cái)政為各地義務(wù)教育保證一個(gè)基本底線?！?8〕在此且不討論放松國(guó)家對(duì)民辦教育限制的可能性。如果民辦教育機(jī)構(gòu)可以在同一起跑線上和公立學(xué)校平等競(jìng)爭(zhēng),那么就和保證私人企業(yè)和國(guó)有企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)一樣,中國(guó)的高等教育又將開(kāi)創(chuàng)新局面。然而,大學(xué)招生和考試制度改革仍然是不可缺少的第一步;否則,如果高考“指揮棒”的指向發(fā)生偏誤,那么就無(wú)法消除高等教育的地方保護(hù)主義,進(jìn)而鞏固乃至加劇各地教育資源的不均衡狀況。只有實(shí)現(xiàn)招生考試平等的憲法目標(biāo),才能從根本上保護(hù)考生的受教育權(quán)利,促進(jìn)全國(guó)教育資源的最優(yōu)配置,并完成維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一的艱巨使命。