社會(huì)保障國(guó)家:法治國(guó)家的新藍(lán)圖

　　摘要：現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)只能經(jīng)由社會(huì)化途徑解決，國(guó)家經(jīng)由立法、行政與司法體系對(duì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)使現(xiàn)代國(guó)家逐漸成為社會(huì)保障國(guó)家。社會(huì)保障的發(fā)展產(chǎn)生了社會(huì)保障權(quán)等社會(huì)基本權(quán)，這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)歷從憲法到法律的途徑，社會(huì)保障等給付行政應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，將社會(huì)保障國(guó)家逐漸地納入到法治國(guó)家的新藍(lán)圖。
　　關(guān)鍵詞：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)保障國(guó)家；社會(huì)保障權(quán)；法治國(guó)家
　　中圖分類號(hào)：DF41
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　
　　一、從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到社會(huì)保障國(guó)家
　　
　　(一)現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)
　　所謂現(xiàn)代社會(huì)，指的是19世紀(jì)末20世紀(jì)初期以來(lái)，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)的國(guó)家與市場(chǎng)相結(jié)合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。所謂現(xiàn)代國(guó)家，是指在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的國(guó)家形態(tài)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者薩繆爾森認(rèn)為，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)和政府這兩個(gè)部分都是必不可缺的。沒(méi)有政府和沒(méi)有市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)都是一個(gè)巴掌拍不響的經(jīng)濟(jì)。18世紀(jì)尤其是19世紀(jì)的工業(yè)革命創(chuàng)造了一個(gè)新的社會(huì)階層——工人階級(jí)。20世紀(jì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將工業(yè)文明推向新的發(fā)展階段。在工業(yè)社會(huì)中，占社會(huì)絕大多數(shù)的人們依靠出租自己的勞動(dòng)力而獲得其生活來(lái)源或工資，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)已非“財(cái)產(chǎn)權(quán)人的社會(huì)”。換言之，現(xiàn)代社會(huì)已非靠著運(yùn)用財(cái)產(chǎn)，而是藉著工作權(quán)，要求良好工作條件的權(quán)利以及工作薪資構(gòu)成之社會(huì)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)民之經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活可謂建立在兩個(gè)基本命題之上，亦即：所有人皆經(jīng)由勞動(dòng)而獲致所得；此等所得皆可滿足其個(gè)人及其家屬生活之所需?，F(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)，并促使很多風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)由個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。
　　風(fēng)險(xiǎn)并不是工業(yè)社會(huì)獨(dú)有的社會(huì)現(xiàn)象，在前工業(yè)社會(huì)時(shí)期也存在風(fēng)險(xiǎn)。安東尼·吉登斯將前工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)分為三類：一是來(lái)自自然的威脅和危險(xiǎn)；二是來(lái)自諸如掠奪性的軍隊(duì)、地方軍閥、土匪或強(qiáng)盜等人類暴力的威脅；三是來(lái)自失去宗教的恩魅或受到邪惡巫術(shù)影響的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)顯然是來(lái)自外部的風(fēng)險(xiǎn)，是傳統(tǒng)的或者自然的不便性和固定性所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
　　現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)更主要的是制造出來(lái)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。“在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)生產(chǎn)”。安東尼·吉登斯曾一針見(jiàn)血地指出，現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)是“人為制造的”。這就意味著這些風(fēng)險(xiǎn)并不是知識(shí)欠缺或主觀失誤的結(jié)果，也不是付出更多努力就可以克服或者糾正的問(wèn)題，它是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性特征?，F(xiàn)代化的生產(chǎn)方式與生活方式，為社會(huì)成員的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)提供了天然有利的條件，勞動(dòng)的協(xié)作化、生活的社會(huì)化、信息傳導(dǎo)的快捷化，以及致險(xiǎn)因素的增加和階層利益集團(tuán)的形成等，均是促使個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的天然催化劑，從而不僅大的自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭(zhēng)可能導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)，即使是被傳統(tǒng)社會(huì)視為純屬個(gè)人及家庭問(wèn)題的生、老、病、死、傷、殘等事件，均可能通過(guò)群體方式演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。以工傷事故為例，在手工生產(chǎn)條件下，它只能造成個(gè)體的傷殘與死亡，損失也較小。工業(yè)化時(shí)代，勞動(dòng)安全問(wèn)題就更為突出，一個(gè)螺絲釘?shù)乃蓜?dòng)、一只小閥門的損失、一點(diǎn)火星的觸發(fā)、一次突然的停電、一絲一毫的馬虎大意等，都有可能釀成巨大的災(zāi)難。再如失業(yè)，工業(yè)化國(guó)家的失業(yè)率長(zhǎng)期高達(dá)10％左右，這意味著10％左右的勞動(dòng)者喪失收入來(lái)源，并必然影響到其家庭生活水平。
　　在貝克看來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代化不可避免的產(chǎn)物，現(xiàn)代工業(yè)化文明在不遺余力地利用各種科技手段創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，也處處產(chǎn)生和遺留了不可勝數(shù)的“潛在的副作用”。當(dāng)這些副作用變得明顯可見(jiàn)，并將當(dāng)代社會(huì)置于一種無(wú)法逃避的結(jié)構(gòu)情境時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)也就登上了歷史舞臺(tái)。換言之，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)，是因?yàn)楣I(yè)文明達(dá)到一定程度，其所生產(chǎn)的危險(xiǎn)“侵蝕并且破壞了當(dāng)前由深謀遠(yuǎn)慮的國(guó)家建立起來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算的安全系統(tǒng)”。貝克指出，相比較前工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)而言，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)概念具有以下特點(diǎn)：其一，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的構(gòu)成性要素，而不是或有或無(wú)的概念。只要社會(huì)按照目前的方式運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)就必然存在，而且風(fēng)險(xiǎn)分配正在取代財(cái)富分配，成為社會(huì)的重要分配邏輯。其二，與前工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)更多是出于無(wú)知不同，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)指的是一種獨(dú)特的“知識(shí)與不知的合成”。正是由于工業(yè)社會(huì)締造了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，所以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的話語(yǔ)體系就是反思現(xiàn)代性?，F(xiàn)代化正變得具有反思性，現(xiàn)代化正成為它自身的主題和問(wèn)題。
　　因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)作為一個(gè)概念并不是歷史分期意義上的，也不是某個(gè)具體社會(huì)和國(guó)家發(fā)展的歷史階段，而是對(duì)工業(yè)社會(huì)以來(lái)人類所處時(shí)代特征的形象描繪。因此，我們可以說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代。研究者指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出以人為而非自然風(fēng)險(xiǎn)為主、兼具積極與消極意義、影響后果超越地理和時(shí)間限制、不可預(yù)測(cè)、被社會(huì)建構(gòu)而成等獨(dú)特性質(zhì)?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)最重要的特征在于其深遠(yuǎn)影響和高度的不確定性，人們有強(qiáng)烈地控制它的主觀愿望和需求，但是應(yīng)對(duì)時(shí)又超出了個(gè)人能力所及，從而向國(guó)家和政府提出了“控制風(fēng)險(xiǎn)”的強(qiáng)烈要求，工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)控制由此成為公共政治領(lǐng)域的中心議題之一。
　　
　　(二)現(xiàn)代國(guó)家是社會(huì)保障國(guó)家
　　現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采用社會(huì)化大生產(chǎn)，生產(chǎn)成為了一個(gè)社會(huì)化的概念。采行自由主義的福利國(guó)家系奠基于一個(gè)未曾形諸文字但卻為所有自由主義福利國(guó)家所共同遵循的原理：每一個(gè)成年人(只要其非年老或受制于家務(wù)工作)皆有藉由工作賺取所得以滿足自己及家人生活需求之可能性與責(zé)任。但是這一定理的實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中充滿例外，并且在實(shí)踐過(guò)程中存在缺陷。所謂的例外不勝枚舉，包括諸如以下社會(huì)問(wèn)題：缺乏工作機(jī)會(huì)、喪失工作能力、收入微薄或所得中斷、家庭成員過(guò)多而負(fù)擔(dān)家計(jì)者過(guò)少、家庭所需遠(yuǎn)多于其成員所能給予、父母死亡或沒(méi)有工作能力、父母無(wú)法勝任其責(zé)任、無(wú)足夠滿足需求之財(cái)貨可供支配、物價(jià)過(guò)高、特定需求的滿足遠(yuǎn)逾其所能負(fù)荷等。勞動(dòng)生活中定理被不適當(dāng)實(shí)踐的典型領(lǐng)域：例如不符合人性尊嚴(yán)或有風(fēng)險(xiǎn)的工作條件、存在于勞動(dòng)給付與薪資間的剝削關(guān)系等等。此等“勞工問(wèn)題”的彰顯則是因?yàn)閯诠げ⑽磽碛凶銐蛸囈跃S生所必要的生活物質(zhì)，其所獲工資與其勞力付出及其所遭遇風(fēng)險(xiǎn)間根本不成比例?，F(xiàn)代社會(huì)國(guó)民所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其種類大略分為貧困、老年、殘疾、死亡、疾病、傷害、生育、失業(yè)以及照護(hù)等。風(fēng)險(xiǎn)的影響是多方面的，主要體現(xiàn)在職業(yè)收入的謀取方面和職業(yè)收入的水準(zhǔn)方面。
　　社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)只能經(jīng)由社會(huì)化途徑解決，克服勞工問(wèn)題所引發(fā)的危害與缺陷，乃是現(xiàn)代國(guó)家的責(zé)任，國(guó)家經(jīng)由立法、行政與司法體系對(duì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)，形成國(guó)家的特別社會(huì)責(zé)任。國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)有兩種途徑：一是改變雇主與勞工間的法律關(guān)系，在既有的法律關(guān)系中以內(nèi)化方式來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題；二是在既有的法律關(guān)系之外以外化方式解決社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于許多歐洲國(guó)家而言，19世紀(jì)代表的乃是一個(gè)偉大的探索過(guò)程，所探尋者正是在法律及政治上確實(shí)可行、饒富意義且充滿希望的道路。內(nèi)化方式憑由勞動(dòng)法來(lái)實(shí)現(xiàn)，公權(quán)力藉由強(qiáng)制禁止之強(qiáng)行法與概括條款闖入勞資雙方之社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從而使勞動(dòng)法自民法中獨(dú)立開(kāi)來(lái)。不能藉由內(nèi)化的、勞工法的方式，或至少不能僅僅藉由勞工法的方式獲得解決的問(wèn)題，例如：因疾病、職災(zāi)、殘疾、老年與失業(yè)所產(chǎn)生的所得中斷風(fēng)險(xiǎn)；因負(fù)擔(dān)家計(jì)者死亡所產(chǎn)生的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；因疾病以及意外事故所產(chǎn)生的醫(yī)療與照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等。在經(jīng)歷法國(guó)的互助制、英國(guó)的友誼社以及德國(guó)的共濟(jì)組織等各種嘗試以外化方式解決風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)驗(yàn)后，最后在德國(guó)通過(guò)建立強(qiáng)制性的社會(huì)保障制度進(jìn)行解決，各國(guó)或地區(qū)紛紛效仿，社會(huì)保障國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生。
　　社會(huì)保障的核心問(wèn)題是社會(huì)需要的存在，以及如何來(lái)滿足的問(wèn)題。給付行政理論的創(chuàng)始人、德國(guó)著名法學(xué)家厄斯特·福斯多夫指出，工業(yè)化的出現(xiàn)使得個(gè)人的生存照顧可能會(huì)發(fā)生危機(jī)，從而產(chǎn)生滿足人民“取用必要性”的“生存負(fù)責(zé)”問(wèn)題。個(gè)人的生存照顧，系由個(gè)人自求生存，進(jìn)展到團(tuán)體負(fù)責(zé)，再到政治負(fù)責(zé)之歷程，顯示出生存照顧不僅涉及到國(guó)家與國(guó)家權(quán)力之行使，且亦直接牽涉到自由經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)及商業(yè)制度。社會(huì)保障國(guó)家的產(chǎn)生與發(fā)展使得給付行政與傳統(tǒng)的規(guī)制行政并駕齊驅(qū)。社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的變化需要得到相應(yīng)的法治反映與保障，社會(huì)保障國(guó)家藉由社會(huì)立法讓公權(quán)力干預(yù)社會(huì)現(xiàn)有之財(cái)產(chǎn)所得分配狀況。公權(quán)力之干預(yù)工具有二：一為立法上之強(qiáng)制禁止規(guī)定，國(guó)家以監(jiān)督者地位，對(duì)違法者施以制裁；一為國(guó)家藉實(shí)物、服務(wù)、金錢給付于社會(huì)弱者。前者藉由法律授權(quán)，公權(quán)力得以作用于傳統(tǒng)屬于社會(huì)領(lǐng)域之家庭、社會(huì)組織、企業(yè)；后者則是國(guó)家將市場(chǎng)部門征收來(lái)的稅收與政府人力資源相結(jié)合，以實(shí)物、服務(wù)、金錢的形式將權(quán)利分配給在市場(chǎng)部門沒(méi)有發(fā)言權(quán)，而只能接受和要求有所增益的人們。
　　
　　二、社會(huì)保障權(quán)：從憲法到法律
　　
　　(一)社會(huì)保障權(quán)是憲法中的基本人權(quán)
　　現(xiàn)代社會(huì)保障制度的確立與發(fā)展表明，慈悲已經(jīng)升華為正義與平等，而正義與平等已經(jīng)成為制度化的公理。正如特拉特納(Trattner)在其所著的《從濟(jì)貧法到福利國(guó)家》一書(shū)中所言：“社會(huì)福利發(fā)展的歷史就是從慈悲到正義之路，慈悲是善心是情操，正義是制度化公理，前者無(wú)法持久，而后者卻可以長(zhǎng)久運(yùn)行?！鄙鐣?huì)保障發(fā)展的正義之路產(chǎn)生了一種不同于傳統(tǒng)自由權(quán)的新的基本權(quán)利，即社會(huì)保障權(quán)等社會(huì)基本權(quán)。社會(huì)基本權(quán)是與福利國(guó)家或積極性國(guó)家的觀念相對(duì)應(yīng)的基本人權(quán)，通常情況下被歸人積極基本權(quán)利，主要表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的弱者進(jìn)行保護(hù)、幫助時(shí)要求國(guó)家作為的權(quán)利。社會(huì)基本權(quán)作為“為解決資本主義高度發(fā)達(dá)背景中，勞資對(duì)立與貧富懸殊等各種社會(huì)矛盾弊病，并防止傳統(tǒng)自由權(quán)之保障空洞化，為謀求全體國(guó)民，特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者之實(shí)質(zhì)自由平等所形成的新形態(tài)人權(quán)?！?br/>　　傳統(tǒng)憲法所保障的公民的自由、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利是消極權(quán)利，關(guān)注的焦點(diǎn)是抵御政府公權(quán)力的濫用。如美國(guó)憲法1791年批準(zhǔn)生效被稱為“權(quán)利法案”的第一至第十修正案，被認(rèn)為是對(duì)消極權(quán)利的保障，保護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利不受侵犯。在自由競(jìng)爭(zhēng)的資本主義階段，“從市民社會(huì)的最初原理來(lái)看，規(guī)定社會(huì)權(quán)是資本主義社會(huì)‘難以容忍’的讓步和不法行為，是國(guó)家對(duì)‘自由權(quán)’的不當(dāng)踐踏?！彪S著國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的盛行，民眾要求國(guó)家干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)權(quán)等“積極權(quán)利”日益凸現(xiàn)。有學(xué)者對(duì)各國(guó)關(guān)于社會(huì)基本權(quán)的憲法規(guī)范模式作了大致分類：其一是宣示性權(quán)利，如《愛(ài)爾蘭憲法》、《印度憲法》、《日本憲法》。《日本憲法》對(duì)生存權(quán)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利作了規(guī)定，但在總體上占據(jù)主導(dǎo)地位的仍舊是“綱領(lǐng)性規(guī)定論”。根據(jù)這種理論，日本憲法中規(guī)定公民福利權(quán)利的條款只是課以國(guó)家一種政治性和道德性的義務(wù)，并不具有司法的適用性。其二是立法裁量中的福利權(quán)。日本現(xiàn)在有很多人主張抽象權(quán)利論。其三是作為某種司法審查規(guī)范依據(jù)的福利權(quán)，如南非。但對(duì)社會(huì)基本權(quán)的憲法規(guī)范方式而言，可能還存在另外兩種方式：一種是憲法缺乏社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障，如美國(guó)，法院大體上從兩種路徑出發(fā)對(duì)福利權(quán)加以保障：第一，通過(guò)將福利權(quán)承認(rèn)為一種“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”，進(jìn)而使其獲得正當(dāng)程序的保障；第二，對(duì)福利案件適用憲法平等保護(hù)條款的規(guī)定。另一種是憲法通過(guò)原則性規(guī)定，如德國(guó)確立的社會(huì)國(guó)原則。
　　
　　(二)社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑：從憲法到法律
　　學(xué)界普遍的見(jiàn)解是反對(duì)將社會(huì)基本權(quán)視為憲法上的一種公法權(quán)利，社會(huì)基本權(quán)利必須依法律才可產(chǎn)生。這些權(quán)利皆涉及到國(guó)家財(cái)力，若不由立法者以立法方式?jīng)Q定這些權(quán)利的內(nèi)容，僅由法院解釋社會(huì)基本權(quán)所涉及的憲法條文，將無(wú)法實(shí)踐這些權(quán)利。德國(guó)現(xiàn)行基本法將威瑪憲法中的社會(huì)基本權(quán)條款完全刪除，而濃縮成為基本法第20條“德意志聯(lián)邦共和國(guó)乃是一個(gè)民主、社會(huì)、聯(lián)邦國(guó)”及第28條“各邦之憲法秩序應(yīng)符合聯(lián)邦、民主、社會(huì)、法治國(guó)之基本原則”條文中的形容詞“社會(huì)”一詞。然而，何謂社會(huì)?何謂社會(huì)國(guó)原則?在憲法上卻幾乎未有任何規(guī)定。根據(jù)德國(guó)基本法第25條的規(guī)定，德國(guó)尊重國(guó)際公約之一般規(guī)則，并承認(rèn)其具有法律效力。由此，大量的國(guó)際公約遂如潮水般涌入德國(guó)的法規(guī)范，而成為德國(guó)法制的一環(huán)，不論是社會(huì)國(guó)原則、社會(huì)權(quán)或社會(huì)基本權(quán)，皆因國(guó)際公約之規(guī)定而涌入德國(guó)的法規(guī)范體系。因此，學(xué)者一般認(rèn)為，縱然沒(méi)有憲法上形式社會(huì)基本權(quán)的規(guī)定，但實(shí)質(zhì)社會(huì)基本權(quán)則未見(jiàn)缺失。
　　在德國(guó)，“社會(huì)國(guó)”原則往往具備一定的憲法上的拘束力。依據(jù)這一原則，立法者往往負(fù)有憲法上的義務(wù)，即有義務(wù)去“平衡社會(huì)與經(jīng)濟(jì)上的對(duì)立并形成一合乎社會(huì)正義的秩序”。此外，還要求司法權(quán)和行政權(quán)在適用和解釋法令時(shí)，負(fù)有使社會(huì)權(quán)具體化的義務(wù)。但是，社會(huì)法治國(guó)原則并不直接賦予公民某種權(quán)利，聯(lián)邦憲法法院也并不直接承認(rèn)從社會(huì)法治國(guó)原則中可直接推導(dǎo)出某種社會(huì)給付請(qǐng)求權(quán)。但是，其往往可以作為依法行政或法院審判時(shí)解釋法律的依據(jù)。
　　縱不將社會(huì)福利給付視為人民的權(quán)利，但由于其給付來(lái)源主要來(lái)自稅收，因此至少是納稅人之義務(wù)。據(jù)此，舉凡國(guó)家福利給付亦皆應(yīng)規(guī)定于法律之中，且任何福利行政亦皆依法有據(jù)，亦即每一塊錢的社會(huì)給付皆應(yīng)有法律依據(jù)?；诖说瓤紤]，德國(guó)《社會(huì)法法典》第1篇第31條即明文規(guī)定：“凡本法所規(guī)定之社會(huì)給付權(quán)利及義務(wù)，非經(jīng)法律之規(guī)定或許可，不得創(chuàng)設(shè)、確認(rèn)、變更或廢止。”
　　由于社會(huì)基本權(quán)利之實(shí)踐，依賴國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力、立國(guó)原則及社會(huì)富裕程度等因素甚巨，其實(shí)踐不似一般自由權(quán)利，國(guó)家僅不加干涉即可達(dá)成效果，而是國(guó)家應(yīng)該給予積極的給付行為，方可湊效。故立法者積極的作為，制定法律，是不可或缺之實(shí)踐方式?，F(xiàn)今許多社會(huì)基本權(quán)利之不獲成文化及具體化，是可以預(yù)見(jiàn)及理解的。但是立法者必須體會(huì)憲法制定者的苦心，應(yīng)把照顧人民福祉列為第一要?jiǎng)?wù)，視國(guó)家財(cái)力許可，一步一步的積極立法，才是使憲法理念不致因陳義過(guò)高而永遠(yuǎn)遭到廢棄的命運(yùn)。
　　
　　三、社會(huì)保障國(guó)家：法治國(guó)家的新藍(lán)圖
　　
　　(一)從自由法治國(guó)到社會(huì)法治國(guó)
　　法治國(guó)家，乃依法律來(lái)治理國(guó)家以及保障人權(quán)。但是，這種情形在20世紀(jì)已有改變。人民總是先求能夠生存，然后才會(huì)要求享有自由、秩序與福祉。國(guó)家因此而負(fù)有人民生存照顧的義務(wù)，并受這種義務(wù)之拘束。用公共行政的方式來(lái)提供生存照顧，變成行政法源中一個(gè)全新的議題。隨著社會(huì)保障權(quán)利從憲法中逐步落實(shí)為具體的法律權(quán)利，自由法治國(guó)逐漸演進(jìn)到社會(huì)法治國(guó)。
　　自由主義法治國(guó)與社會(huì)法治國(guó)兩者皆是將國(guó)家與社會(huì)加以分開(kāi)的國(guó)家形式，并且國(guó)家的行為都受到“法”的拘束，但是這個(gè)拘束國(guó)家的“法”，卻依所處時(shí)代及所扮演社會(huì)功能之不同而有差異。在以前“法”是作為界分人民所擁有之自由權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)；現(xiàn)在的“法”則是以私有經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)形成的社會(huì)如何規(guī)范其生產(chǎn)力的發(fā)展與成果分配的秩序作為規(guī)范對(duì)象。在社會(huì)法治國(guó)中，由于財(cái)產(chǎn)自由、營(yíng)業(yè)自由及契約自由并不能確保社會(huì)正義之維持，故須以“社會(huì)需要”之角度予以限制。但這種限制并不是以推翻一個(gè)法治國(guó)家之理念作為其代價(jià)，而系欲將該法治國(guó)家之內(nèi)涵賦予新義?，F(xiàn)代“福利國(guó)家”的用語(yǔ)，便是憲法意義上的“社會(huì)法治國(guó)家”。福利國(guó)家不是完全的自由主義式的國(guó)家，國(guó)家有義務(wù)促成社會(huì)正義的實(shí)踐。
　　
　　(二)社會(huì)保障的法律保留原則
　　德國(guó)著名法學(xué)家?jiàn)W托·邁耶指出，法治由三部分構(gòu)成的：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)先及法律保留。由此提出了法治三原則，即法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則、法律優(yōu)先原則及法律保留原則。在警察行政及干涉行政之范疇里，其適用法律保留原則及依法行政原則，可謂法學(xué)界一致的見(jiàn)解。關(guān)于社會(huì)保障等給付行政是否適用法律保留原則，學(xué)界向有爭(zhēng)議，主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是全部否定說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律保留原則只適用于侵害行政領(lǐng)域，包括給付行政在內(nèi)的其他行政領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)家本來(lái)的自由領(lǐng)域。在具有提供和賦予利益性質(zhì)的給付行政領(lǐng)域，法律的根據(jù)是不必要的，并且從國(guó)家政策論的角度來(lái)看，由于給付行政領(lǐng)域具有較多、較強(qiáng)的專門技術(shù)性要素，因而更有必要對(duì)其進(jìn)行委任立法及賦予行政裁量權(quán)，毋寧說(shuō)沒(méi)有法律的根據(jù)更有利于相關(guān)行政的充分展開(kāi)。二是全部法律保留論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)民主主義原理，無(wú)論是非權(quán)力性的，還是權(quán)力性的，一切公權(quán)性的行政都需要有法律(或者作為地方自治法的條例)的根據(jù)。三是特定需要論。這種觀點(diǎn)對(duì)給付與侵害的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了重新定位，提出了給付行政在某些特定情況下需要有法律根據(jù)的觀點(diǎn)。一般而言，在存在復(fù)數(shù)的申請(qǐng)人而授益決定只能對(duì)其中部分人作出，以及負(fù)擔(dān)的賦課與利益的提供處于不可分割的關(guān)系時(shí)，相關(guān)授益決定的作出便需要有法律的根據(jù)。四是本質(zhì)事項(xiàng)保留論。根據(jù)民主主義原理或者保障社會(huì)權(quán)的原理，給付行政的“本質(zhì)的法關(guān)系”或者重要的法關(guān)系要求有法律的根據(jù)。
　　筆者贊成郭明政等人的見(jiàn)解，主張社會(huì)保障等給付行政應(yīng)適用法律保留原則，理由主要基于：第一，給付行政亦常伴隨干預(yù)行政，例如保費(fèi)義務(wù)；第二，社會(huì)給付每造成他人之負(fù)擔(dān)，例如稅收負(fù)擔(dān)；第三，防止社會(huì)行政之恣意與擅斷；第四，社會(huì)給付應(yīng)屬于人民得以請(qǐng)求之權(quán)利而應(yīng)明確規(guī)定；第五，社會(huì)給付為涉及人民生活保障與社會(huì)資源公平使用之重要問(wèn)題，因此應(yīng)經(jīng)由立法程序之民主討論；第六，基于中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法之規(guī)定，舉凡與人民權(quán)利義務(wù)有關(guān)事項(xiàng)或其他重要事項(xiàng)，皆有法律保留之必要。從保障社會(huì)權(quán)的原則來(lái)看，作為保障社會(huì)權(quán)的行政，給付行政論所強(qiáng)調(diào)的不是由國(guó)家進(jìn)行恩惠性的給付，而是要確保國(guó)民社會(huì)權(quán)的享有。所以，為了賦予并保障國(guó)民以明確的請(qǐng)求權(quán)，確保國(guó)民的自立性固有領(lǐng)域，給付行政也需要有法律的根據(jù)。鐘秉正認(rèn)為，政府的給付行政也應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)或授權(quán)才得以實(shí)施。社會(huì)法的實(shí)施手段本就是“干涉行政”與“給付行政”的混合，再加上事情涉及“福利大餅分配”以及“預(yù)算排擠”的問(wèn)題，更應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)來(lái)把關(guān)才行。
　　
　　(三)社會(huì)保障國(guó)家：法治國(guó)家的新藍(lán)圖
　　社會(huì)保障屬于公共領(lǐng)域，是以政府為主要責(zé)任主體的強(qiáng)制性事業(yè)，這是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法調(diào)整的領(lǐng)域，它只有依靠行政權(quán)力的有力介入才能完成其特定的任務(wù)。從學(xué)理來(lái)看，德國(guó)幾乎所有社會(huì)法教科書(shū)對(duì)社會(huì)保障的內(nèi)容分類皆按照Z(yǔ)aeher所提出的新三分說(shuō)進(jìn)行，即“社會(huì)預(yù)護(hù)——社會(huì)補(bǔ)償——社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)扶助”。所謂社會(huì)預(yù)護(hù)乃指在風(fēng)險(xiǎn)尚未發(fā)生之前即存在保障關(guān)系者，其包括具有社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系之社會(huì)保險(xiǎn)及依附于既有勤務(wù)關(guān)系之公務(wù)人員照護(hù)；社會(huì)補(bǔ)償乃是有因之給付，亦即基于特定之原因所提供之給付，如因戰(zhàn)爭(zhēng)或暴力犯罪致發(fā)生損害之情形；社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)扶助則屬無(wú)因之給付，可分為以特定福祉之促進(jìn)或扶助為目的的特別促進(jìn)與扶助以及以生存保障為目的的一般促進(jìn)與扶助。特別促進(jìn)與扶助包括勞動(dòng)促進(jìn)、教育促進(jìn)、子女津貼、住房津貼、兒童與少年扶助等，一般促進(jìn)與扶助則指老人扶助、殘障扶助、生活扶助為內(nèi)容之社會(huì)扶助。
　　社會(huì)保障行政應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，遵守法治三原則。在現(xiàn)代社會(huì)中，凡是政府的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)來(lái)自法律的授權(quán)。社會(huì)保障法作為國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律載體之一，授權(quán)政府實(shí)施給付行政，保障人民社會(huì)保障給付請(qǐng)求權(quán)。社會(huì)保障國(guó)家逐漸地納入到法治國(guó)家的新藍(lán)圖。在現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)展進(jìn)程中，以法律為依據(jù)，在管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下采取強(qiáng)制方式實(shí)施，一直是最基本的特征之一，即先立法后實(shí)施。
　　現(xiàn)代社會(huì)保障法律制度真正萌芽于英國(guó)1832年頒布的《濟(jì)貧法修正案》，史稱新“濟(jì)貧法”，規(guī)定社會(huì)負(fù)有保障公民生存的義務(wù)。德國(guó)在19世紀(jì)80年代相繼頒布了一系列社會(huì)保障法，1883年頒布了《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》，1884年頒布了《工傷事故保險(xiǎn)法》，1889年頒布了《老年和殘疾社會(huì)保險(xiǎn)法》。這些社會(huì)保險(xiǎn)法的出臺(tái)，標(biāo)志著社會(huì)保障法的誕生。英國(guó)在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初期頒布了《公共健康法》、《失業(yè)工人法》、《教育法》、《退休金法》、《勞工介紹法》等一系列法規(guī)，并于1911年頒布《國(guó)民保險(xiǎn)法》。美國(guó)于20世紀(jì)30年代通過(guò)世界上第一部《社會(huì)保障法》，意味著社會(huì)保障最終形成為一種法律制度。
　　德國(guó)自19世紀(jì)末由俾斯麥?zhǔn)紫鄤?chuàng)立強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)制度以后，歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)仍然堅(jiān)持這一理念，相關(guān)法制的發(fā)展依舊持續(xù)而且相當(dāng)完備，至今在有關(guān)社會(huì)福利的文獻(xiàn)中總要帶上一筆。德國(guó)1976年編撰了《社會(huì)法法典》。綜合來(lái)說(shuō)，德國(guó)至今為止已經(jīng)編撰入《社會(huì)法法典》的有下列各編：第1編，總論；第2編，求職基本保障；第3編，勞動(dòng)促進(jìn)；第4編，社會(huì)保險(xiǎn)總則；第5編，法定疾病保險(xiǎn)；第6編，法定年金保險(xiǎn)；第7編，法定意外保險(xiǎn)；第8編，兒童與青少年扶助；第9編，復(fù)健與部分殘障人士；第10編，行政程序、社會(huì)資料保護(hù)、給付者之合作與第三人之關(guān)系；第11編，社會(huì)照護(hù)保險(xiǎn)；第12編，社會(huì)救助。尚未整合入法典的則有聯(lián)邦教育促進(jìn)法、聯(lián)邦撫恤法、聯(lián)邦兒童津貼法、住房津貼法等既有的法律規(guī)范，也是屬于社會(huì)法的范疇。
　　
　　四、結(jié)語(yǔ)：大同世界的法治實(shí)現(xiàn)
　　
　　“大道之行，天下為公。選賢與能，講信修睦。故不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)。鰥寡孤獨(dú)廢疾者，皆有所養(yǎng)。男有分，女有歸……是謂大同?！贝笸?，為最為安樂(lè)健全之社會(huì)。以現(xiàn)代語(yǔ)言之，人人有工作，人人有飯吃，災(zāi)難疾苦，大家擔(dān)當(dāng)，個(gè)人無(wú)凍餓之虞，社會(huì)無(wú)貧苦之現(xiàn)象，才是“大同”之治。然社會(huì)病根未除，終無(wú)正本清源之道。有高瞻遠(yuǎn)矚者，觀察社會(huì)病象，思所以對(duì)癥下藥，乃提倡社會(huì)安全制，以為解救社會(huì)貧困之方略，現(xiàn)基本已為世界各國(guó)所一致采行。外國(guó)之行社會(huì)安全制者，輒日人民“自搖籃以至墳?zāi)埂本鶎儆谡畱?yīng)行注意之事。孟子日“民事不可緩也”，意亦在斯。若政府更以法令輔導(dǎo)商人興辦及擴(kuò)展一般保險(xiǎn)事業(yè)，相互配合，同以分擔(dān)損失之方法，消除人間疾苦，則民生均足，大同之治，可拭目以待也。
　　19世紀(jì)至20世紀(jì)上半葉，勞工問(wèn)題的彰顯引發(fā)了激烈的階級(jí)沖突，為了緩和與消解社會(huì)沖突，一些國(guó)家通過(guò)革命建立了社會(huì)主義制度，取消了私有制。大多數(shù)國(guó)家則是通過(guò)改良以內(nèi)化與外化方式在資本主義的土壤上通過(guò)勞動(dòng)法、社會(huì)保障法等法律途徑達(dá)致資本與勞動(dòng)之間由對(duì)抗走向合作，以國(guó)家力量消弭社會(huì)貧困疾苦，促進(jìn)社會(huì)安樂(lè)健全。
　　中國(guó)目前正在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。中共十七大報(bào)告中專門就“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”展開(kāi)論述，系統(tǒng)而深刻地揭示了以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。這就需要我們探索構(gòu)建“使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生藍(lán)圖。這些民生藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)需要中國(guó)成為社會(huì)保障國(guó)家，需要社會(huì)保障法治的建立與完善。全國(guó)人大常委會(huì)于2009年8月表示，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，促進(jìn)社會(huì)公平正義將成為今后我國(guó)立法的重點(diǎn)。我們完全有理由相信，社會(huì)保障法治國(guó)家的建設(shè)能夠使我們每個(gè)人更有尊嚴(yán)地活著，有尊嚴(yán)的、良好的生活狀態(tài)將使我們每個(gè)人緊緊相連，將使我們每個(gè)人與我們的國(guó)家緊緊相連。正如厄斯特·福斯多夫所言：“現(xiàn)代國(guó)民生活方式的轉(zhuǎn)變，使得國(guó)民心理上對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了這種視為理所當(dāng)然及有安全感的心態(tài)。但是，假如國(guó)民的生活不能擁有此種安全感的話，則國(guó)家將陷入危險(xiǎn)。人民對(duì)國(guó)家此種倚賴感，正是聯(lián)系人民對(duì)國(guó)家及其命運(yùn)最好的途徑