提高行政審批效率的對策

　　〔摘要〕為切實轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府的行政效率，我國各級政府都對行政審批制度進(jìn)行了改革，但還存在一些問題，需要切實加以解決。提高我國行政審批效率，需從以下幾方面努力：一要集中審批權(quán)，提升服務(wù)能級；二要加強(qiáng)制度建設(shè)，提高行政審批的規(guī)范性和透明度；三要借力信息技術(shù)，提高部門之間的協(xié)同能力；四要完善電子政務(wù)，提高監(jiān)管水平。
　　〔關(guān)鍵詞〕行政審批制度改革，行政審批效率，審批權(quán)，電子政務(wù)
　　〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）02-0111-03
　　
　　在歷次行政審批制度改革中，我國各級政府都對行政審批事項和收費(fèi)項目進(jìn)行了較大幅度的清理和縮減，也對行政審批的方式和機(jī)制進(jìn)行了積極的探索。筆者認(rèn)為，行政審批制度改革不僅僅只是行政審批事項和收費(fèi)項目的數(shù)量減少問題，還必須解決行政審批事項輸入和輸出的平臺建設(shè)問題，核心是解決審批方式轉(zhuǎn)變和審批機(jī)制創(chuàng)新的問題。
　　一、集中審批權(quán)，提升服務(wù)能級
　　目前，有行政審批權(quán)的職能部門在行政服務(wù)中心一般都設(shè)有專窗，受理申請審批的個人和法人的材料，但各專窗只起集中收件的作用，進(jìn)行申報材料還要拿回政府各職能部門，待部門審批完，再通過專窗分發(fā)給個人和法人。有的地方個人和法人依然要往返于各職能部門之間；有的職能部門不進(jìn)駐行政服務(wù)中心，一方面是由于一些行政服務(wù)中心的建筑設(shè)施不能容納所有有行政審批權(quán)的職能部門進(jìn)駐，另一方面是由于一些部門認(rèn)識不到位，有意拖延、不進(jìn)駐；一些政府部門對于進(jìn)駐行政服務(wù)中心窗口的授權(quán)不到位，職能部門對窗口工作人員的實質(zhì)性授權(quán)過少，責(zé)權(quán)不夠明確，不能進(jìn)行有效的行政審批，存在“坐窗口的沒有權(quán)，有權(quán)的不在窗口” 的現(xiàn)象。對于政府機(jī)構(gòu)來說，一站式服務(wù)在于把一些分散的服務(wù)功能集中起來，以便解決一些重復(fù)的問題，減少公民和企業(yè)的成本?！? 〕 （P486 ）顯然當(dāng)前行政服務(wù)中心的建設(shè)水準(zhǔn)離作為一個整體向社會提供公共服務(wù)的平臺建設(shè)要求仍然存在較大的差距，只起“收發(fā)室”作用的行政服務(wù)中心建設(shè)的傳統(tǒng)路徑嚴(yán)重制約著行政審批效率的提高。
　　因此，應(yīng)集中審批權(quán)，提升服務(wù)能級，排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。〔2 〕針對上述問題，變受理分離、分散審批為“既受又理”和集中審批是提升我國政府行政審批效率的根本途徑。具體來說：一是政府職能部門審批權(quán)向一個科室集中。政府職能部門須梳理自己的職能，把具有審批權(quán)的事項歸口到一個科室，統(tǒng)一命名為行政服務(wù)科。部門行政許可審批事項較少的，可在某一科（室）增掛“行政服務(wù)科”的牌子，或設(shè)立首席代表入駐行政服務(wù)中心辦公。二是堅持“應(yīng)進(jìn)則進(jìn)”，各職能部門的行政服務(wù)科整建制進(jìn)駐行政服務(wù)中心，向行政服務(wù)中心集中。各部門窗口成為受理窗口、辦理平臺和辦結(jié)出口“三位一體”的工作機(jī)構(gòu)，做到“中心之外無審批”。已被行政服務(wù)中心窗口接收的事項，不得在行政服務(wù)中心之外受理，即杜絕體外受理；凡不由行政服務(wù)中心受理的事項必須報請相應(yīng)一級政府審定。那些審批范圍廣、涉及相對人較多且規(guī)則性較強(qiáng)、自由裁量權(quán)較小的社會管理和公共服務(wù)類審批事項，則應(yīng)集中到社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心辦理。三是堅持“既受又理”，杜絕體外循環(huán)。進(jìn)駐窗口的部門必須對所屬窗口實行充分授權(quán)，窗口負(fù)責(zé)人及其工作人員在授權(quán)范圍內(nèi)，對申請材料齊全，符合法定情形，不需現(xiàn)場勘察、集體討論、專家論證和聽證，能當(dāng)場作出決定的事項，必須當(dāng)場辦理，使一般性審批事項都能在窗口受理后直接辦結(jié)。需由部門領(lǐng)導(dǎo)審批的事項，原則上由分管領(lǐng)導(dǎo)到窗口現(xiàn)場審簽或在網(wǎng)上審簽（需集體會辦決定的事項除外），審批事項的“否決權(quán)”由各職能部門的正職掌握，以提高行政服務(wù)中心內(nèi)部的辦事效率。
　　二、加強(qiáng)制度建設(shè)，提高行政審批的規(guī)范性和透明度
　　行政審批制度改革的初衷是實現(xiàn)“兩高一低”目標(biāo)，即行政效率高、行政透明度高和行政收費(fèi)低。但是，目前行政審批運(yùn)作機(jī)制仍然不夠透明和高效，主要有三個方面的原因。一是行政審批不夠透明，審批過程缺乏透明度，行政相對人了解不到審批過程的動態(tài)情況，行政審批尚未做到標(biāo)準(zhǔn)化、格式化，規(guī)范性較為欠缺，政務(wù)公開的力度和深度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。二是審批方式相對繁瑣，迄今為止，基本上還是采用傳統(tǒng)的審批方式，即逐級審批、層層把關(guān)，環(huán)節(jié)較多、程序相對復(fù)雜。前幾輪行政審批制度改革雖然對行政審批事項作了大量的削減和調(diào)整，但審批事項總體上還是比較多。三是審批流程尚需優(yōu)化，并聯(lián)審批的問題尚未從根本上得到解決，實際審批過程中基本上還是“串多并少”，流程優(yōu)化未能做到全覆蓋，部門之間配合不夠，協(xié)調(diào)較差，缺乏同步。其原因主要是我國政府以傳統(tǒng)的官僚制模式構(gòu)建的工作流程中以部門為工作單位，而部門內(nèi)部以等級鏈為結(jié)構(gòu)形式。這種模式下的政府辦事模式受部門主義影響，各部門各科室分開受理事項，而行政服務(wù)中心流程再造的思路就是針對審批事項，按照公眾辦事的流程對職能部門進(jìn)駐中心的窗口進(jìn)行程序上的整合。
　　因此，為提高行政審批效率，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，通過兩方面的努力提高政府行政審批運(yùn)作的規(guī)范性和透明度：一是堅持“九公開”原則。所有進(jìn)駐事項都要按照“審批事項、審批主體、審批依據(jù)、申報材料、審批流程、法定時限、承諾時限、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的“九公開”要求，在行政服務(wù)中心窗口和網(wǎng)上進(jìn)行公示，實行陽光操作。凡不予受理的事項，應(yīng)當(dāng)書面向申請人說明理由，并告知其依法享有申請行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利；對需上報、轉(zhuǎn)報審批的事項，應(yīng)當(dāng)及時辦理，在本級審批權(quán)限內(nèi)，不得出現(xiàn)申請人往返于窗口與部門之間的現(xiàn)象。二是建立服務(wù)承諾和限時辦結(jié)制度，堅持“一次告知，二次辦結(jié)”的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，建立退件書面告知制度，實行服務(wù)承諾和限時辦結(jié)。
　　三、借力信息技術(shù)，提高部門之間的協(xié)同能力
　　行政審批效率的進(jìn)一步提升需要先進(jìn)的信息技術(shù)作為依托，信息技術(shù)是實現(xiàn)“一站式辦公”、“一體化公共服務(wù)”的必要條件。行政服務(wù)中心在形式上要求各職能部門以窗口形式進(jìn)駐，并對各窗口進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)，其重要手段之一便是利用信息技術(shù)。信息技術(shù)作為行政審批流程再造的支撐者，能夠?qū)⒅行母鞔翱诩案鞔翱诤推渌`屬的職能部門鏈接起來。目前，全國大多地方政府尚未建立統(tǒng)一的網(wǎng)上行政審批服務(wù)平臺，各職能部門內(nèi)部的審批系統(tǒng)基本上都是由相關(guān)業(yè)務(wù)條線開發(fā)并負(fù)責(zé)管理，彼此間互相獨(dú)立，信息資源不能共享，跨條線的連接和同步操作無法實現(xiàn)。行政審批信息化建設(shè)的滯后已成為制約我國行政審批效率提高的重要因素。因此，應(yīng)借力信息技術(shù)，提高部門之間的協(xié)同能力。“要整合目前分散的審批窗口，實行‘一門受理，集中審批’的辦件模式，防止‘行政服務(wù)中心’變成‘收發(fā)中心’?！?〔3 〕
　　在一定程度上，整合審批窗口是從技術(shù)角度來理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。協(xié)作就是特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織參與到同一個過程中，彼此相互聯(lián)系，利用共同的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和組織結(jié)構(gòu)，對領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)議題采取行動或共同決策?！? 〕網(wǎng)上行政審批平臺作為一級政府層面的審批管理業(yè)務(wù)平臺，其最大的優(yōu)點(diǎn)就是為一級政府各審批部門的協(xié)同提供統(tǒng)一的基礎(chǔ)支持和更加規(guī)范、更為便捷的服務(wù)。但是筆者認(rèn)為即使充分利用信息技術(shù)，仍然需要做三方面的努力才能使信息技術(shù)最大程度地發(fā)揮作用，提高部門之間的協(xié)同能力。一是精簡環(huán)節(jié)和壓縮流程。如果審批環(huán)節(jié)不精簡、流程不壓縮，部門之間的協(xié)同依然不會順暢、高效。因此各進(jìn)駐部門應(yīng)不斷規(guī)范和優(yōu)化項目管理，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，全面梳理、精簡和優(yōu)化審批流程，實施審批流程再造，切實減少不必要的申請材料與辦理手續(xù)，改進(jìn)審批方式，進(jìn)一步壓縮時限。二是推進(jìn)“并聯(lián)審批”。如果審批方式依然是傳統(tǒng)的串聯(lián)審批，那么信息技術(shù)就無法實現(xiàn)對審批時間的壓縮。因此，對同一個行政審批事項涉及兩個及以上部門辦理的，實行并聯(lián)審批制。鑒于并聯(lián)審批在實踐中確實困難較大，應(yīng)先從建設(shè)項目開始，逐步向其他領(lǐng)域推開，通過整合式的業(yè)務(wù)流程再造，以多個部門的“并聯(lián)審批”代替以往的“串聯(lián)審批”。三是有序推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。應(yīng)積極探索實踐行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，編制行政審批業(yè)務(wù)手冊，全面規(guī)范行政審批行為，把編制行政審批業(yè)務(wù)手冊作為進(jìn)一步推進(jìn)我國行政審批制度改革的工作重點(diǎn)，放在突出位置，擺上議事日程，并且做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，成立專門工作小組，抽調(diào)精兵強(qiáng)將，聘請專業(yè)律師團(tuán)隊全面參與。依據(jù)法律法規(guī)，對各職能部門的現(xiàn)有行政審批事項進(jìn)行逐一梳理，對所有行政審批業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，做到一項不缺，全面覆蓋。筆者認(rèn)為，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的下一步是在各部門行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照并聯(lián)審批的要求，借力信息技術(shù)，進(jìn)一步加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同，建立各部門協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)化流程是行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點(diǎn)?？傊瑧?yīng)充分利用政府門戶網(wǎng)站及現(xiàn)有政務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源，通過互聯(lián)互通，推進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，構(gòu)建并完善行政服務(wù)中心與各職能部門多位一體的網(wǎng)絡(luò)體系。
　　
　　四、發(fā)展電子政務(wù)，提高監(jiān)管水平
　　行政審批是公權(quán)力異化與腐敗的重要領(lǐng)域，行政服務(wù)中心建設(shè)可以實現(xiàn)行政審批權(quán)的集中。因此相對集中的監(jiān)督，有利于提高監(jiān)督的便捷度，比如紀(jì)委和監(jiān)察部門在行政服務(wù)中心派駐監(jiān)督室，可以有效地進(jìn)行監(jiān)督。但是，目前行政審批的監(jiān)管仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。一是監(jiān)督制約不夠完善。長期以來，我國行政審批監(jiān)督一直比較薄弱，近幾年雖然制定了一些制度，采取了一些措施，如聘請社會監(jiān)督員、組織群眾滿意度測評等，但有些方面還存在缺位，特別是由于缺乏統(tǒng)一的審批與監(jiān)察電子數(shù)據(jù)處理平臺，無法對行政審批及其日常監(jiān)管實行實時監(jiān)控，對審批流程及各環(huán)節(jié)的操作不能做到有效掌握。二是對中介組織的監(jiān)管需要加強(qiáng)。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)類型繁多，魚龍混雜，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量差異性較大，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，尤其是一些涉及建設(shè)工程項目的專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，對行政審批效率的影響更為直接。
　　行政審批過程運(yùn)作監(jiān)管水平的提高，離不開電子政務(wù)的支撐。加強(qiáng)行政審批電子政務(wù)建設(shè)，建立政務(wù)服務(wù)辦公系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)行政審批項目數(shù)字化管理，應(yīng)當(dāng)成為各級行政服務(wù)中心的重要發(fā)展方向?！? 〕 （P192 ）因此，應(yīng)大力發(fā)展電子政務(wù)，提高監(jiān)管水平。首先，應(yīng)盡可能實行網(wǎng)上審批。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、分步實施的要求，將行政審批的信息化建設(shè)納入政府電子政務(wù)建設(shè)的總體規(guī)劃。充分利用信息化手段，逐步導(dǎo)入數(shù)字認(rèn)證等先進(jìn)技術(shù)，積極開展網(wǎng)上審批，提高網(wǎng)上審批的實效性。通過增強(qiáng)網(wǎng)上公示、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上投訴和網(wǎng)上監(jiān)管等功能，提高審批效率和服務(wù)水平，為申請人提供更加快捷、方便的服務(wù)。其次，要進(jìn)一步完善建設(shè)項目跟蹤監(jiān)督系統(tǒng)，延伸電子信息跟蹤監(jiān)察范圍，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上全過程跟蹤。對各部門實施的行政審批行為實施網(wǎng)上實時監(jiān)控、預(yù)警糾錯，最大限度地減少審批過程的隨意性，為實時督查、糾偏改進(jìn)提供保證。這些舉措既有利于全面實現(xiàn)行政審批的陽光透明，真正做到公開審批、公正審批和公平審批，切實提高審批效率和政府辦事效率，同時對提升各部門審批的協(xié)同能力也具有重要價值。
　　
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　　責(zé)任編輯周榮