征收條例:尋求發(fā)展與保護的平衡

　　一樁樁慘烈的中國式拆遷悲劇的發(fā)生，令《國有土地上房屋征收與補償條例》的立法過程備受社會關(guān)注。暴力拆遷何時終結(jié)、公民私產(chǎn)怎樣獲得保護、補償公正公平如何實現(xiàn)……2011年1月公布并施行的征收條例，力求在公益維護與私權(quán)捍衛(wèi)之間找到一個支點，達到平衡，實現(xiàn)雙贏。
　　
　　近年來，隨著城市化進程的加快，圍繞征地拆遷的矛盾也在不斷激化，尤其是一樁樁暴力拆遷引發(fā)的流血沖突事件觸目驚心。拆遷所依據(jù)的是國務(wù)院2001年6月公布的《城市房屋拆遷管理條例》（簡稱“舊條例”），這一條例因其各種不合時宜甚至“惡”的規(guī)定而深受詬病，修法呼聲不斷。
　　2011年1月21日，國務(wù)院正式出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱“新條例”），可謂“千呼萬喚始出來”。這背后，是3年多時間的反復(fù)調(diào)研，40多次座談會，11000多人次參加討論；2次向社會公開征求意見，65601條意見和37898條建議……
　　盡管篇幅不長只有短短的五章三十五條，但輿論普遍認為，新條例加大了對被征收房屋所有權(quán)人（簡稱“被征收人”）合法權(quán)益的保護，規(guī)范了行政機關(guān)的房屋征收行為，彰顯了以人為本的立法精神。
　　
　　突出“公共利益”的需要
　　
　　多年來，城市化的推進一直面臨著一個困局：在城市建設(shè)的過程中如何保護好公眾的權(quán)益？
　　“新條例涉及多方利益，如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，城市建設(shè)的成本，被征收人的合法權(quán)益等?！闭憬ど檀髮W(xué)副教授李繼剛告訴記者，新條例的實質(zhì)在于各方利益的重新調(diào)整。
　　一個顯著變化是，新條例刪去了舊條例中 “拆遷”一詞，代之以“征收”?！安疬w”二字，此前已在舊條例中存在了20年之久。
　　“過去的拆遷好像只要是為城市的發(fā)展，無論是商業(yè)開發(fā)也好或者公共利益也好，都可以去拆。”中國政法大學(xué)法學(xué)院院長、行政法學(xué)教授薛剛指出，“為什么變‘拆遷’為‘征收’呢？因為征收是一個前提，而且把商業(yè)利益撇開了，為公共利益才能對私人財產(chǎn)進行征收?！?br/>　　新條例首先規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償。”即將征收的前提條件牢牢限定在“公共利益的需要”上，確保公權(quán)力不被濫用。
　　然而，如何界定“公共利益”，是新條例制定過程中的一大難題。
　　新條例在第八條中以列舉的方式對“公共利益的需要”進行了界定，具體包括：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。
　　“城市化的推進應(yīng)當(dāng)以誰的利益為前提，是公共利益，還是個別群體的利益？”浙江工商大學(xué)副教授曾鵬告訴記者，“新條例以列舉的方式界定公共利益需要的做法無疑是一種進步，可以揭去罩在公共利益上的面紗，有利于杜絕拿公共利益當(dāng)擋箭牌的違法行為，避免征地過程中惡性事件的發(fā)生。”
　　
　　強化私人利益的保障
　　
　　有“征收”，就應(yīng)該有相應(yīng)的“補償”。而對被征收人的補償，一直是歷年來爭議最大、也是最易引發(fā)沖突的環(huán)節(jié)。
　　“一方面，我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，基于公共利益的征收與搬遷活動仍然是必要的。另一方面，因為征收與搬遷活動必然涉及公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護，且體現(xiàn)了公權(quán)力對私權(quán)的適度干預(yù)?！敝袊嗣翊髮W(xué)副校長王利明在闡釋新條例制定思路時表示，“在承認征收活動必要性的同時，必須通過規(guī)范搬遷活動，強化對被征收人權(quán)益的保護?！?br/>　　對此，新條例力圖改變以往公共利益凌駕于私人利益之上的局面，以“市場定價”、“貨幣補償或房屋置換”等一系列補償措施來保障被征收人的合法權(quán)益。
　　“先補償，后搬遷”無疑是新條例中最值得稱道的一個原則。新條例以?？钜?guī)定：“實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷”，充分體現(xiàn)了對被征收人權(quán)益的尊重和保護。
　　北京大學(xué)教授沈巋是向全國人大常委會提出舊條例違憲審查建議的五位學(xué)者之一。他透露，兩次征求意見稿中，都沒有明確規(guī)定“先補償，后搬遷”的原則，僅在第二次征求意見稿中的司法強拆中有所涉及，“現(xiàn)在的規(guī)定意味著無論是自愿搬遷還是強制搬遷，其前提都是必須補償?shù)轿?，相比二次征求意見稿覆蓋的范圍更大?！?br/>　　對此，新條例還規(guī)定，“作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ谩保员ＷC在搬遷前補償?shù)轿弧?br/>　　相較于舊條例，新條例特別強調(diào)了補償?shù)墓叫栽瓌t，“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。”同時，“被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定?！?br/>　　這種做法改變了以往政府單方面議價，被征收人被動接受的補償方式，在制度上保證了被征收人的合法權(quán)益。此外，條例還設(shè)計了分戶補償情況公示制度，保護了征收補償工作的透明性，以更好地促進對被征收人補償?shù)墓叫浴?br/>　　對于補償?shù)姆绞?，新條例規(guī)定，“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，以充分尊重被征收人的意愿。
　　“相對于過去的條例，新條例對補償制度作了重大完善。以市場價格作為補償標準，使得被征收人的基本利益得到保障。不僅包括對房屋的補償，也包括對土地使用權(quán)的補償，這就大體上可以確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降?！?王利明在接受媒體采訪時說。
　　
　　注重程序設(shè)計
　　
　　除了對公私利益的統(tǒng)籌兼顧，新條例在實踐中能否通過一系列程序來保障利益的公平分配，也是各方關(guān)注的問題。
　　“一項好的政策必定是注重細節(jié)的，通過各項程序保證政策目標的實現(xiàn)。如果僅僅在原則上強調(diào)對被征收人補償?shù)墓?，而沒有從程序上設(shè)計相應(yīng)的保障措施，公正性恐怕是難以保證的。從這個意義上來說，新條例的最大特色是對程序設(shè)計的重視和把握?！鄙驇h在接受媒體采訪時說。
　　“取消行政機關(guān)自行強拆”被普遍認為是新條例的一大亮點。根據(jù)新條例的規(guī)定，“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行?！?br/>　　“將政府的征收決定提交法院來判決，此舉為強制征收設(shè)置了一道屏障。政府不能任意采取強拆，即使法院強制執(zhí)行，也不會使強拆泛濫，近年來愈演愈烈的惡性強拆事件將會得到緩和?！敝康禺a(chǎn)律師秦兵在接受媒體采訪時指出。
　　而針對以往拆遷過程中的諸多野蠻現(xiàn)象，新條例明確規(guī)定：“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷?！贝送?，條例還規(guī)定：“禁止建設(shè)單位參與搬遷活動?！?br/>　　“這些禁止性的規(guī)定，將強化對被征收人權(quán)益的保護，有助于化解長期以來因建設(shè)單位作為搬遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾，有助于維護社會穩(wěn)定?！蓖趵髡f。
　　此外，新條例還體現(xiàn)了較多公民參與的程序設(shè)計。如通過聽證會的方式聽取被征收人意見，確定征收是否正當(dāng)。在涉及舊城區(qū)改造等城市規(guī)劃問題時，引入了公民代表的參與。這些規(guī)定改變了過去“政府說了算”的局面。
　　
　　且行且完善
　　
　　盡管新條例在制度內(nèi)容和程序設(shè)計上都做了很大的改進，但仍存在著一些需要改善的地方。
　　“以公共利益需要為征收房屋的前提，但何謂‘公共利益’呢？短短的幾個列舉并不能將公共利益界定清楚。難道不會出現(xiàn)政府借公共利益之名，以其作為征收人的優(yōu)勢地位對被征收人的個體利益產(chǎn)生威脅嗎？”不少人士直指“公共利益”概念的界定仍不周全。
　　一些法律人士也表達了相似的疑慮。“新條例是將公共利益與非公共利益或商業(yè)利益分開的，如果國務(wù)院不再單獨就非因公共利益收購房屋的問題制定條例，那么中國許多房屋收購將難以進行，進而商業(yè)利益也難以形成。再加上對‘公共利益’并沒有完全清晰的界定，不排除又會借公共利益之名出現(xiàn)官商勾結(jié)的局面?！?br/>　　而司法機關(guān)如何面對日后的審判及執(zhí)行壓力，做好利益調(diào)整的中間人，也是社會上普遍擔(dān)心的一個問題。按照新條例的制度設(shè)計，今后大量與征收補償有關(guān)的行政訴訟案件將由司法機關(guān)受理。但是在司法系統(tǒng)的人、財、物受制于行政系統(tǒng)的現(xiàn)實國情下，司法的獨立性會不會受到行政權(quán)力的干擾本身就是一個問題。
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　　如此種種，都將是今后立法者需要重點考慮的問題，也是新條例所要努力改善的地方。