解讀《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》

本刊編輯部

2010年7月19日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》(以下簡稱《通知》)。針對《通知》出臺的背景意義、政策措施以及如何抓好貫徹落實等相關(guān)問題，國家安全監(jiān)管總局新聞發(fā)言人黃毅做了答記者問。

記者(以下簡稱記)：國務(wù)院專門就加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作作出規(guī)定，請介紹一下該文件制定出臺的相關(guān)背景。

黃毅(以下簡稱黃)：《通知》的制定出臺，是黨和國家在全國上下深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進經(jīng)濟乎穩(wěn)較快發(fā)展和建設(shè)和諧社會的重要時期，對安全生產(chǎn)工作作出的重大決策和部署，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對安全生產(chǎn)工作的高度重視，對人民群眾的深切關(guān)懷。

2010年以來，針對一些地區(qū)相繼發(fā)生的重特大事故，中央領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視，多次做出重要批示。特別是華晉焦煤集團王家?guī)X煤礦發(fā)生“3·28”特別重大透水事故后，溫家寶總理批示要在做好事故搶險救援、調(diào)查處理、開展安全大檢查的同時，結(jié)合轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，從根本上提高企業(yè)技術(shù)水平、安全標準和管理能力。張德江副總理明確要求安全監(jiān)管總局、工業(yè)和信息化部等部門研究提出深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面加強企業(yè)管理，提高企業(yè)安全生產(chǎn)水平的工作方案，并指示國務(wù)院發(fā)展研究中心開展專題研究。

國務(wù)院制定出臺這個文件，我認為主要基于以下幾點：

一是進一步鞏固發(fā)展安全生產(chǎn)形勢。2009年全國生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)在2008年降到lo萬人以下的基礎(chǔ)上又降到了9萬人以下，事故起數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)7年實現(xiàn)了“雙下降”。在新的歷史時期，針對經(jīng)濟社會發(fā)展特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中出現(xiàn)的新形勢新情況，需要進一步制定和完善相關(guān)政策措施，繼續(xù)把安全生產(chǎn)工作推向深入，鞏固和發(fā)展不斷取得的安全生產(chǎn)成效。

二是重點解決當前安全生產(chǎn)暴露出的突出問題。今年上半年在事故總量同比繼續(xù)下降的同時，重特大事故有所反彈，安全監(jiān)管總局在向國務(wù)院做的專題報告中，對事故多發(fā)的原因作了深入分析，主要是：一些企業(yè)在經(jīng)濟回升向好的情況下，盲目追求經(jīng)濟效益，重生產(chǎn)輕安全，安全管理薄弱，安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實；無證或證照不全非法生產(chǎn)，超能力、超強度、超定員違法違規(guī)生產(chǎn)，小煤礦整合技改期間非法組織生產(chǎn)；一些地方和部門安全監(jiān)管責(zé)任不落實、措施不到位等。這些問題的解決，在《通知》的具體內(nèi)容中都做了重點解答，制定了更加嚴厲的政策、制度和措施。

三是切實強化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實。企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況關(guān)系安全生產(chǎn)大局，企業(yè)是安全生產(chǎn)的“內(nèi)因”、根本，做好安全生產(chǎn)工作，切實有效的遏制重特大事故，首先是也必須要緊緊抓住企業(yè)這個“主體”，通過加強安全管理、加大安全投入、強化技術(shù)裝備、嚴格安全監(jiān)管、嚴肅責(zé)任追究等有力措施，督促提高企業(yè)的安全生產(chǎn)保障能力。

記：《通知》是加強新形勢下企業(yè)安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，其精神內(nèi)涵應(yīng)重點把握哪幾個方面?

黃：《通知》共9部分、32條，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的重要決策部署和一系列指示精神，體現(xiàn)了“安全發(fā)展，預(yù)防為主”的原則要求和安全生產(chǎn)工作標本兼治、重在治本，重心下移、關(guān)口前移的總體思路。學(xué)習(xí)領(lǐng)會《通知》精神，總體上應(yīng)把握以下3個方面：

一要牢牢把握《通知》提出的“三個堅持”。堅持以人為本，牢固樹立安全發(fā)展的理念，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，把經(jīng)濟發(fā)展建立在安全生產(chǎn)有可靠保證的基礎(chǔ)上；堅持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針，從管理、制度、標準和技術(shù)等方面，全面加強企業(yè)安全管理；堅持依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，集中整治非法違法行為，強化責(zé)任落實和責(zé)任追究。這“三個堅持”是指導(dǎo)和推動加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的總體要求，必須貫穿安全生產(chǎn)工作的全過程。

二要緊緊抓住重特大事故多發(fā)的7個重點行業(yè)領(lǐng)域。煤礦、非煤礦山、交通運輸、建筑施工、危險化學(xué)品、煙花爆竹、冶金等7個行業(yè)領(lǐng)域，事故易發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)，重特大事故集中、長期以來尚未得到切實有效遏制。當前和今后一個時期，必須從這7個重點行業(yè)領(lǐng)域人手，緊緊抓住不放，落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強化企業(yè)安全管理；落實政府和部門的安全監(jiān)管責(zé)任，推動提升企業(yè)安全生產(chǎn)水平。

三要施以更加嚴格嚴厲的綜合治理措施。《通知》的每一項規(guī)定都集中體現(xiàn)了這一要求。進一步加強新形勢下企業(yè)安全生產(chǎn)工作，切實解決一些長期以來影響和制約安全生產(chǎn)的關(guān)鍵問題、重點和難點問題，就是必須要以更堅定的信念、更大的決心、更強有力的政策措施，通過更加嚴格的企業(yè)安全管理、更加堅實的技術(shù)保障、更加有力的安全監(jiān)管、更加高效的應(yīng)急救援體系、更高標準的行業(yè)準入、更加有力的政策引導(dǎo)、更加注重經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、更加嚴格的目標考核和責(zé)任追究等，形成安全生產(chǎn)長效機制。

記：剛才，您總結(jié)《通知》規(guī)定的8個“更加”，想必與以往規(guī)定要求相比一定有制度上的創(chuàng)新或措施力度上的進一步加大，其突出的特點體現(xiàn)在哪些方面?

黃：以上提到的8個“更加”，《通知》的每一部分、每一條都有相應(yīng)的要求。從我們現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度來看，《通知》的一些條文突破了原有的規(guī)定，具有明顯的創(chuàng)新性；同時在現(xiàn)有政策措施的基礎(chǔ)上，對一些規(guī)定又作了相應(yīng)的完善和調(diào)整，進一步做了強化和規(guī)范。

在以上規(guī)定的基礎(chǔ)上，《通知》還就10個方面的工作作了完善和強調(diào)：

一是加快安全生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)，有關(guān)關(guān)鍵技術(shù)和裝備納入國家科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域支持范圍和國家“十二五”規(guī)劃重點推進。

二是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、行業(yè)管理和司法機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營和建設(shè)，取締非法企業(yè)。

三是強化企業(yè)安全生產(chǎn)屬地管理，對當?shù)匕ㄖ醒牒褪倨髽I(yè)安全生產(chǎn)實行嚴格的監(jiān)督檢查和管理。

四是積極開展社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，維護和落實職工對安全生產(chǎn)的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。鼓勵職工監(jiān)督舉報各類安全隱患。

五是強調(diào)企業(yè)要每月進行一次安全生產(chǎn)風(fēng)險分析，建立預(yù)警機制；賦予企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場帶班人員、班組長和調(diào)度人員在遇到險情第一時間下達停產(chǎn)撤人命令的直接決策權(quán)和指揮權(quán)。

六是嚴格限定對嚴重違法違規(guī)行為的執(zhí)法裁量權(quán)，規(guī)定對企業(yè)“三超”(超能力、超強度、超定員)組織生產(chǎn)的、無企業(yè)負責(zé)人帶班下井或該帶班而未帶班的等，要求按有關(guān)規(guī)定的上限處罰；對以整合、技改名義違規(guī)組織生產(chǎn)的、拒不執(zhí)行監(jiān)管指令的、違反“三同時”和安全培訓(xùn)有關(guān)規(guī)定的等，要依法加重處罰。

七是嚴格行業(yè)準人，加快制定修訂生產(chǎn)、安全技術(shù)和高危行業(yè)從業(yè)人員資格，嚴格準人前置條件；深入開展以崗位達標、專業(yè)達標和企業(yè)達標為主要內(nèi)容的安全生產(chǎn)標準化建設(shè)。

八是鼓勵進一步擴大采礦、機電、

地質(zhì)、通風(fēng)、安全等專業(yè)技術(shù)和技能人才培養(yǎng)。

九是強化安全生產(chǎn)責(zé)任追究，規(guī)定要加大重特大事故的考核權(quán)重，發(fā)生特別重大生產(chǎn)安全事故的，要視情節(jié)追究地級及以上政府(部門)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；加大對發(fā)生重大和特別重大事故企業(yè)負責(zé)人或企業(yè)實際控制人以及上級企業(yè)主要負責(zé)人的責(zé)任追究力度；強化打擊非法生產(chǎn)的地方責(zé)任。

十是強調(diào)要結(jié)合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就加快推進安全發(fā)展、強制淘汰落后技術(shù)產(chǎn)品、加快產(chǎn)業(yè)重組步伐提出了明確要求。這充分體現(xiàn)了安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展密不可分、協(xié)調(diào)推進的要求，通過不斷提高生產(chǎn)力發(fā)展水平，從根本上促進企業(yè)安全生產(chǎn)水平的提高。

記：《通知》規(guī)定提高工傷事故死亡職工一次性賠償標準，您也講到這是一項新制度。據(jù)了解，此前一些地方也制定了類似的規(guī)定。

黃：事故發(fā)生單位對事故造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失，應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任，這是《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)要求必須履行的法定義務(wù)。為維護傷亡職工和家屬的權(quán)益，提高事故單位的違法成本，近年來，安全監(jiān)管總局與有關(guān)部門對提高工傷事故死亡職工一次性賠償標準問題，從法規(guī)制度上不斷進行研究和探討，一些地方在制定的《安全生產(chǎn)法實施條例》中也作了明確，如規(guī)定賠償總額不低于20萬元的標準，一些地方在實際賠償中還高于上述標準，但其規(guī)范性、制度性和強制性不足。本《通知》規(guī)定標準，具有2個突出特點：

一是大幅度提高了賠償額度。2004年實施的《工傷保險條例》規(guī)定，一次性工亡補助金，按當?shù)?8—60個月平均工資計算，大體在5萬～6萬元之間?！锻ㄖ访鞔_一次性工亡補助金調(diào)整為按全國上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍計算。經(jīng)測算，按2009年度全國平均城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1萬7175元的水平，全國平均一次性工亡補助金為34落實35萬元，加上同時實行的葬補助金和供養(yǎng)親屬撫恤金，3項合計略高于60萬元。

二是具有法律效力。目前國務(wù)院法制辦正在牽頭修訂《工傷保險條例》，對上述標準，安全監(jiān)管總局與人力資源社會保障部、財政部已溝通達成一致，將在修訂《工傷保險條例》有關(guān)條款時，做好與本《通知》規(guī)定的銜接，確保2011年1月1日公布實施時保持一致，從而保證《通知》新規(guī)的法律效力。

記：我們了解到，安全監(jiān)管總局近年來一直在大力推進應(yīng)急救援基地建設(shè)，《通知》規(guī)定了要建立7個國家級礦山救援隊，是出于什么樣的考慮?

黃：近年來，國家和一些地方依托國有大型礦山等企業(yè)，建設(shè)了一批礦山、危險化學(xué)品等應(yīng)急救援基地，在生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援中發(fā)揮了重要作用。但總體上看，我國礦山救援隊建設(shè)滯后于礦山行業(yè)的發(fā)展需要，在有的事故災(zāi)難搶險救援中，暴露出裝備水平低、跨區(qū)域救援能力弱、保障機制不健全等突出問題。為進一步強化應(yīng)急救援能力建設(shè)，借鑒美國、俄羅斯、南非等組建國家礦山救援隊伍的成功做法，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進一步整合應(yīng)急救援資源，在產(chǎn)煤大省同時考慮到區(qū)域救援響應(yīng)范圍，依托國有重點煤炭企業(yè)，先期加快建設(shè)山西大同、河北開灤、黑龍江鶴崗、安徽淮南、河南平頂山、四川芙蓉、甘肅靖遠等7個國家礦山救援隊。對這一“國家隊”的建設(shè)，按《通知》規(guī)定，安全監(jiān)管總局已商發(fā)展改革委、財政部同意，由中央預(yù)算內(nèi)基建投資予以支持，裝備一批先進的救援設(shè)施，同時從中央財政中拿出部分資金保障必要的運行維護費用。

記：您提到《通知》在制度創(chuàng)新建設(shè)中，煤礦要有礦領(lǐng)導(dǎo)帶班并與工人同時下井、升井。這與2005年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的發(fā)展改革委與安全監(jiān)管總局聯(lián)合制定的《關(guān)于煤礦負責(zé)人和生產(chǎn)管理經(jīng)營人員下井帶班的指導(dǎo)意見》有什么區(qū)別?

黃：《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(國務(wù)院第446號令)規(guī)定“煤礦企業(yè)負責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員應(yīng)當按照國家規(guī)定輪流帶班下井?！薄吨笇?dǎo)意見》規(guī)定“各類煤礦企業(yè)必須安排負責(zé)人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員下井帶班，確保每個班至少有1名負責(zé)人或生產(chǎn)經(jīng)營人員在現(xiàn)場帶班作業(yè)，與工人同下同上。”

仔細研讀本《通知》規(guī)定，與原有制度相比有3點不同之處：一是擴大帶班的企業(yè)范圍?！锻ㄖ芬?guī)定“企業(yè)”都要實行這項制度，其中下井帶班的還包括非煤礦山在內(nèi)，而不僅僅是煤礦企業(yè)。二是明確帶班的主體?！暗V領(lǐng)導(dǎo)帶班”與工人同下同上的規(guī)定與原規(guī)定相比，將帶班的主體“負責(zé)人或生產(chǎn)經(jīng)營管理人員”限定在礦級領(lǐng)導(dǎo)，即必須是礦領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括主要負責(zé)人。原規(guī)定的“負責(zé)人或生產(chǎn)經(jīng)營管理人”是包括企業(yè)中層干部在內(nèi)的。新規(guī)定較以往更嚴格、更明確。三是強化帶班責(zé)任?！锻ㄖ芬?guī)定“對無企業(yè)負責(zé)人帶班下井或該帶班而未帶班的，對有關(guān)負責(zé)人按擅離職守處理”?！吧秒x職守”即是違規(guī)違紀，是失職，要按有規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀或政紀處分，同時還要“給予規(guī)定上限的經(jīng)濟處罰”。對情節(jié)嚴重的，“發(fā)生事故而沒有領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場帶班的”，還要按《規(guī)定》要求，依法追究企業(yè)主要負責(zé)人的責(zé)任，對企業(yè)進行嚴厲的經(jīng)濟處罰。以上3點就是《通知》規(guī)定的新意所在。

記：請解釋一下《通知》對發(fā)生重大、特別重大及以上事故并負有主要責(zé)任的企業(yè)負責(zé)人，終身不得擔(dān)任本行業(yè)企業(yè)的礦長(廠長、經(jīng)理)的規(guī)定。

黃：這一規(guī)定的涵義有2層：一是加重了事故責(zé)任人的處罰?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，受到刑事處罰或撤職處分的生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)人，自刑罰執(zhí)行完畢或者受處分之日起，5年內(nèi)不得擔(dān)任任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人。企業(yè)負責(zé)人對發(fā)生的重大、特別重大事故負有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，只要發(fā)生了重特大事故，在堅持5年內(nèi)不得擔(dān)任“任何生產(chǎn)經(jīng)營單位”主要負責(zé)人這一規(guī)定的同時，依照《通知》規(guī)定，終身不能擔(dān)任“本行業(yè)企業(yè)”的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這可以理解為對事故負有主要責(zé)任的企業(yè)負責(zé)人實施更為嚴厲的行政處罰。二是嚴格職業(yè)準人。企業(yè)需要任用主要負責(zé)人如礦長、廠長、經(jīng)理等，就不得用上述人員，無論是本地區(qū)還是跨地區(qū)，用了就是違規(guī)。下一步，安全監(jiān)管總局將會同有關(guān)部門建立企業(yè)及其負責(zé)人信息披露制度，并實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)、全國聯(lián)網(wǎng)，以備檢索、核查。對發(fā)生重大和特別重大事故的企業(yè)上述人員，任何地區(qū)、部門和企業(yè)單位都不得違規(guī)任用。

對于沒有發(fā)生事故，但3個月內(nèi)2次及以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產(chǎn)隱患，仍然進行生產(chǎn)的煤礦，按照“國務(wù)院446號令”規(guī)定，要予以關(guān)閉，并吊銷礦長資格證和礦長安全資格證，該礦的法定代表人和礦長5年內(nèi)不得擔(dān)任任何煤礦的法定代表人或礦長。

記：我們注意到，《通知》的多處強調(diào)打擊非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)問題，國務(wù)院辦公廳連續(xù)兩年專門印發(fā)通知，提出要求，非法違法問題是不是仍然很突出?

黃：是的。非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營和建設(shè)，是影響安全生產(chǎn)的頑癥固疾，

也是重特大事故多發(fā)頻發(fā)的罪魁禍首。2009年和今年國務(wù)院連續(xù)2年部署開展“安全生產(chǎn)年”活動，都把打擊非法違法行為納入重點工作突出強調(diào)，專題部署開展和深化安全生產(chǎn)執(zhí)法行動，并取得了階段性成果。但從前一階段國務(wù)院開展的安全大檢查和發(fā)生的事故來看，非法違法行為仍沒得到有效遏制。據(jù)統(tǒng)計，上半年，全國共查處的非法違法行為有226.6萬余起。全國因非法違法引發(fā)的較大以上事故共502起、死亡2652人，分別占較大以上事故的54.6％和62.4％。其中，煤礦36起、死亡441人，分別占較大以上事故的50％和71.8％。非煤礦山、建筑施工、道路運輸、危險化學(xué)品、煙化爆竹、民用爆炸物品等非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營、建設(shè)或運輸、儲存等造成的事故也多有發(fā)生。

另一方面，我國經(jīng)濟回升向好，能源、原材料等市場需求增長，大量建設(shè)項目集中開發(fā)建設(shè)，但同時暴露出的違規(guī)建設(shè)、忽視安全的問題也很突出。以煤礦為例，目前全國煤礦建設(shè)項目，包括新建、改建和擴建項目達7 000多個，并且大都進人大規(guī)模建設(shè)和整合改造的高峰期、集中期，一些企業(yè)和單位盲目搶工期、搶進度、搶時間，違反建設(shè)程序和規(guī)定，重大隱患得不到及時治理，邊技改邊生產(chǎn)、邊整合邊生產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)或關(guān)閉而又私自生產(chǎn)，是事故多發(fā)頻發(fā)的主要原因。上半年，全國煤礦建設(shè)項目發(fā)生較大以上事故41起、死亡477人，分別占煤礦較大以上事故的56.9％和77.7％，更為嚴重的是，上半年發(fā)生的15起重大和特別重大煤礦事故全部發(fā)生在新建、技改、整合等建設(shè)項目礦井。

為切實有效遏制重特大事故，堅決嚴厲打擊非法違法生產(chǎn)，《通知》的第11條專門就打擊非法違法行為作出嚴格規(guī)定，第31條明確對打擊非法生產(chǎn)不力的地方實行嚴格的責(zé)任追究，重點強化縣鄉(xiāng)兩級政府的責(zé)任。規(guī)定對工作不力的，要對縣鄉(xiāng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)責(zé)任人給予降級、撤職或開除的行政處分，以至依法追究刑事責(zé)任；對于打擊煤礦非法生產(chǎn)問題，“國務(wù)院第446號令”有具體規(guī)定，因此《通知》明確“國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。《通知》第13條就建設(shè)項目的審批、日常安全監(jiān)管、安全設(shè)施“三同時”，以及建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理和監(jiān)管等各方安全責(zé)任進行了明確，規(guī)定了相應(yīng)的違規(guī)處罰措施，并規(guī)定對以整合、技改名義違規(guī)組織生產(chǎn)，以及規(guī)定期限內(nèi)未實施改造或拖延工期的礦山，由地方政府依法予以關(guān)閉。

編輯呂楠俊