地方煤礦安全生產(chǎn)政府管制的失靈與優(yōu)化①

徐金燕

(湖南科技大學(xué)管理學(xué)院,湖南湘潭 411201)

地方煤礦安全生產(chǎn)政府管制的失靈與優(yōu)化①

徐金燕②

(湖南科技大學(xué)管理學(xué)院,湖南湘潭 411201)

地方煤礦安全事故頻發(fā)成為構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸,而政府管制不力是礦難事故發(fā)生的深層次原因。本文基于公共選擇的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論,從中央政府、地方政府、煤礦企業(yè)和煤礦工人四個(gè)利益主體的利益博弈角度來探討政府管制失靈的根本原因,并提出優(yōu)化我國地方煤礦安全生產(chǎn)的政府管制的對策建議。

煤礦安全生產(chǎn);政府管制失靈;博弈

中國在向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革開放的進(jìn)程中,各項(xiàng)事業(yè)取得了舉世矚目的成就,但是煤礦安全生產(chǎn)卻成為社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)頑疾。盡管煤礦安全事故的發(fā)生是多因素的綜合作用,根據(jù)多米諾骨牌的事故致因理論,煤礦安全政府管制的失靈是導(dǎo)致地方煤礦事故頻發(fā)的根本原因。本文從博弈論的角度通過引入成本—效益和委托—代理的政府治理選擇理論來分析在地方煤礦監(jiān)管制度執(zhí)行過程中涉及的中央政府、地方政府、煤礦企業(yè)主和礦工四個(gè)利益主體的行為選擇取向,進(jìn)而剖析這些取向是如何導(dǎo)致煤礦安全政府管制的失靈。最后,結(jié)合實(shí)情提出優(yōu)化中國煤礦安全政府管制的對策建議。

1 煤礦安全生產(chǎn)政府管制的必要性

政府管制是指由行政制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為[1]。煤礦安全監(jiān)管是當(dāng)前中國政府監(jiān)管制度改革的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,也是觀察中國政府社會(huì)性管制成敗得失的一面透視鏡。煤礦安全生產(chǎn)的內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的市場失靈是政府監(jiān)管的根本原因。美國管制經(jīng)濟(jì)學(xué)家史普博認(rèn)為,所謂內(nèi)部性,是指雖經(jīng)交易但交易一方使另一方承擔(dān)或獲得了未在交易合同中反映的成本或收益。內(nèi)部性可分為負(fù)內(nèi)部性和正內(nèi)部性兩種：前者如劣質(zhì)產(chǎn)品給消費(fèi)者造成的損害并沒有在交易合同中反映,后者如職工培訓(xùn)而從中得到的好處也沒能在勞動(dòng)合同中反映出來[2]。負(fù)內(nèi)部性問題是因交易雙方信息不對稱引起的,從而會(huì)引起市場失靈。例如在煤礦生產(chǎn)中,居于弱勢地位的勞動(dòng)者對企業(yè)的工作性質(zhì)和工作條件缺乏了解,企業(yè)主憑借其掌握職業(yè)危害信息的優(yōu)勢,與勞動(dòng)者簽訂合同讓其在沒有安全保障的情況下從事高風(fēng)險(xiǎn)的工作。企業(yè)利用自身的信息優(yōu)勢獲利,而作為職業(yè)危害結(jié)果的成本由信息劣勢的員工承擔(dān),員工由于安全條件的不足而喪失生命和健康。信息的不對稱可以依靠市場自身的力量來糾正自身的某些失靈,但需要諸如良好的信譽(yù)機(jī)制、健全的社會(huì)中介等前提條件才能實(shí)現(xiàn),而這些條件僅僅通過市場自發(fā)地形成或建立需要經(jīng)過很長的時(shí)間才能達(dá)到?，F(xiàn)實(shí)中,對于那些可重復(fù)多次交易的內(nèi)部性問題,有可能可以利用市場的力量解決,并非一定要政府管制;但如果交易一方憑借其信息優(yōu)勢,對交易另一方造成了極大傷害,而這種傷害由于涉及到人的健康和安全是不可逆的或是交易成本太高,就只能是一次性交易,無法通過多次的市場交易過程、反復(fù)的博弈加以避免,因此使用政府管制的方式就非常必要。煤礦安全生產(chǎn)就屬于這一類的問題。煤礦安全生產(chǎn)的內(nèi)部性問題從產(chǎn)權(quán)理論來看是由于煤礦產(chǎn)權(quán)界定不清造成的。當(dāng)前我國煤礦所有權(quán)與開采權(quán)不清晰導(dǎo)致的安全生產(chǎn)問題不能通過個(gè)人的交易成本來解決,需要政府作為其所有者代表公共利益去管理它們。政府管制機(jī)構(gòu)利用行政手段才能有效地控制安全生產(chǎn)外部性問題的擴(kuò)散和蔓延。另外,政府管制通過借助行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)信息優(yōu)勢和事前預(yù)防機(jī)制,迫使企業(yè)主將工作危險(xiǎn)的成本“內(nèi)在化”,從而盡量減少和彌補(bǔ)勞動(dòng)者傷害的發(fā)生。與市場機(jī)制自身矯正相比,政府管制具有強(qiáng)制性、專業(yè)性、低交易成本性以及信息披露更及時(shí)準(zhǔn)確等特征從而在解決煤炭安全生產(chǎn)內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)的問題上具有優(yōu)勢,因此有必要通過政府管制的實(shí)施來防止或盡量減少這種內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)結(jié)果的出現(xiàn),保護(hù)企業(yè)員工的安全和健康。如制定行業(yè)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制風(fēng)險(xiǎn)信息披露、提供職業(yè)培訓(xùn)和安全保險(xiǎn)、強(qiáng)制性檢查與罰款等。

2 中國煤礦安全生產(chǎn)形勢

據(jù)統(tǒng)計(jì),煤礦是國內(nèi)事故傷亡最多的一個(gè)行業(yè)。自20世紀(jì)90年代以來,中國工礦企業(yè)一次死亡10人以上特大事故的80%發(fā)生在煤礦。中國煤炭產(chǎn)量占全世界煤炭總產(chǎn)量的37%左右,但事故死亡人數(shù)卻占全世界煤礦死亡總?cè)藬?shù)的70%左右。中國的煤礦企業(yè)按所有制劃分為國有重點(diǎn)、國有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三類。表1顯示了中國不同所有制煤礦事故死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)。從表中可以清楚地看出,在中國不同類型的煤礦之間,死亡事故總?cè)藬?shù)差別非常大。從國有重點(diǎn)煤礦到國有地方煤礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,死亡人數(shù)呈增多趨勢。中國目前2.8萬處煤礦中,2.45萬處是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦,所占比例將近90%,但其煤炭產(chǎn)量只占全國煤炭總產(chǎn)量的35%左右,每年死亡人數(shù)大約2000～5000人,占全國煤礦死忙人數(shù)70%以上。圖1是根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)計(jì)算出的2004～2008年中國各類煤礦死亡人數(shù)平均所占的比例,從中更可以清楚地看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦是事故的重發(fā)地。從國際上看,美國近年來每年煤礦事故死亡人數(shù)均未超過40人,澳大利亞2003年已實(shí)現(xiàn)了煤礦開采零死亡的目標(biāo)。[3]

表1 中國不同類型煤礦死亡人數(shù)情況統(tǒng)計(jì)表2004～2008年(單位：人)

數(shù)據(jù)來源：(1)2008年數(shù)據(jù)來自中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的“2008年全國煤炭工業(yè)統(tǒng)計(jì)快報(bào)”：http：//www.cctd.com.cn/detail/09/01/ 14/00179509/content.html?path=09/01/14/00179509/,(2)2004—2007數(shù)據(jù)來國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局：http：// www.chinasafety.gov.cn/newpage/

圖1 2004—2008各類煤礦死亡人數(shù)所占比例示意圖

中國煤礦是在實(shí)行政企分開的基礎(chǔ)上,按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則,實(shí)行垂直管理的監(jiān)察體制。國家煤礦安全監(jiān)察局(SACSS)是負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu),履行煤礦安全監(jiān)察職能,依法對煤礦企業(yè)行使安全生產(chǎn)國家監(jiān)察的職權(quán),負(fù)責(zé)全國的煤礦安全。同時(shí)在重點(diǎn)產(chǎn)煤省和地區(qū)建立煤礦安全監(jiān)察局及辦事處。省級煤礦安全監(jiān)察局實(shí)行以國家煤礦安全監(jiān)察局為主,國家煤礦安全監(jiān)察局和所在省(自治區(qū)、直轄市)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。省級以上的國有重點(diǎn)煤礦和國有煤礦直接接受省級以上的煤礦安全監(jiān)察局和同級政府的監(jiān)管,國家投入的監(jiān)管力度大,監(jiān)管效果明顯,所以傷亡事故較少,近年來有下降的趨勢。而國有地方(市、縣)煤礦特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦直接接受地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及同級政府的監(jiān)管,在執(zhí)行國家監(jiān)管體制的過程中就涉及中央、地方、煤礦企業(yè)和礦工四個(gè)利益主體,國家實(shí)行間接監(jiān)管,監(jiān)管力度小,效果不明顯甚至煤礦傷亡事故出現(xiàn)上升趨勢。企業(yè)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故當(dāng)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的百萬噸死亡率一直在10人左右,2001年最高達(dá)17.62,是國有重點(diǎn)煤礦的11.5倍、國有地方煤礦的3.9倍[4]。

3 煤礦安全生產(chǎn)政府管制的失靈

政府管制方式在解決內(nèi)部性或外部性問題上也不是完美無缺,它對市場失靈的彌補(bǔ)效應(yīng)是建立在一定的假設(shè)前提基礎(chǔ)之上的。首先,管制者是追求社會(huì)福利最大化的,是大公無私的;其次,管制者是無所不知,擁有完全信息,例如知道消費(fèi)者的偏好、企業(yè)的生產(chǎn)成本、需求彈性、最優(yōu)的價(jià)格等等;最后,管制者說話是算數(shù)的,具有公信力[5]。但是這幾條假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中是不可能都同時(shí)存在,政府管制失靈不可避免。政府作為公共利益的代表者和維護(hù)者,對維護(hù)公共利益負(fù)有責(zé)任,但是,這并不意味著實(shí)施管制過程中的每一個(gè)政府官員都會(huì)忠實(shí)地遵從公共利益的出發(fā)點(diǎn)。從本質(zhì)上講,政府管制也是出于維護(hù)自身形象和合法性而執(zhí)行的“社會(huì)職能”。公共選擇理論認(rèn)為,“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)在政治領(lǐng)域仍然具有適用性,人的自利性并不會(huì)因?yàn)樘幱谡晤I(lǐng)域而改變,“當(dāng)個(gè)人由市場中買者或賣者轉(zhuǎn)為政治中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時(shí),他們的品性不會(huì)發(fā)生變化[6]?！薄芭c在經(jīng)濟(jì)中活動(dòng)一樣,個(gè)人在參與政治活動(dòng)時(shí)也以個(gè)人利益最大化為目的,也以成本——收益分析為依據(jù)。‘政治人’與‘經(jīng)濟(jì)人’一樣,是利己的、理性的,并依據(jù)個(gè)人偏好以最有利于自己的方式進(jìn)行活動(dòng)[7]。”實(shí)施安全管制的政府官員可能為了獲得職位提升、避免犯錯(cuò)甚或直接的經(jīng)濟(jì)利益等私人目的而違背公共利益的初衷變相執(zhí)行規(guī)則。改革開放以來,經(jīng)過一系列的變動(dòng),中國最終確定了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全監(jiān)管格局。[8]這個(gè)基本格局主要涉及中央政府、地方政府、礦主、礦工等主體,這些相互獨(dú)立的不同利益群體,具有不同的目標(biāo)函數(shù)、行動(dòng)邊界和策略選擇,相互之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。政府管制執(zhí)行過程中涉及的各獨(dú)立利益體為了自身利益而扭曲、變相執(zhí)行規(guī)則的行動(dòng)邏輯是導(dǎo)致政府管制失靈的根本原因。地方煤礦由于煤炭市場需求較旺,在利益驅(qū)動(dòng)下,雖國家一再三令五申要關(guān)閉非法小煤礦、停產(chǎn)整頓不具備安全生產(chǎn)條件的小煤礦,但政策落實(shí)不力,非法小煤礦死灰復(fù)燃、停產(chǎn)整頓小煤礦整而不停甚至不停不整,從而導(dǎo)致事故頻發(fā)。湖南2003年共發(fā)生360起事故,有199起是被煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)并提出監(jiān)察意見后,煤礦沒有認(rèn)真落實(shí)、整改不到位而發(fā)生的[9]。2005年3月19日,山西省朔州市平魯區(qū)細(xì)水煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故并波及相鄰的康家窯煤礦,造成72名礦工遇難。2009年9月8日,河南省平頂山市新華區(qū)新華四礦發(fā)生瓦斯爆炸事故,該礦為鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,平頂山新華四礦在停產(chǎn)整頓期間,未經(jīng)批準(zhǔn),違法違規(guī)生產(chǎn)造成了這起特別重大安全生產(chǎn)事故。安全監(jiān)察部門的“停產(chǎn)指令”得不到忠實(shí)而有效的執(zhí)行,這從另一個(gè)側(cè)面反映了政府的執(zhí)法能力有問題或說是中國安全生產(chǎn)管制的體制設(shè)計(jì)有問題以致不能達(dá)到預(yù)定的管制效果。

3.1 中央政府與地方政府利益的博弈導(dǎo)致政府管制的失靈

中央政府作為公共利益的代表者和維護(hù)者,對于政治收益有著強(qiáng)烈的偏好,在制定政策時(shí)為了追求維護(hù)自身的合法性和權(quán)威形象的政治目的可以不惜經(jīng)濟(jì)成本,比如大批關(guān)停小煤礦,責(zé)令大中煤礦停產(chǎn)整頓,顯然在短期內(nèi)甚至更長時(shí)間會(huì)造成相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)損失。但是,直接經(jīng)濟(jì)成本的承擔(dān)者是代表個(gè)別利益、局部利益和眼前利益的地方政府。代表整體利益和長遠(yuǎn)利益的中央政府是政治收益的直接獲得者。所以,安全生產(chǎn)的政策制定與執(zhí)行的政治收益的獲得者與直接經(jīng)濟(jì)成本的承擔(dān)著是相分離的。這可以從關(guān)閉小煤礦的政策上可以得到體現(xiàn)。首先,關(guān)閉小煤礦會(huì)使公務(wù)員中的入股者股金得不到回報(bào),他們會(huì)抵制關(guān)停政策;其次,從地方政府來說,關(guān)停政策會(huì)導(dǎo)致稅收、國有資源出讓所得收益受損,并且,越是財(cái)政稅收主要依賴煤礦的地方基層政府,損失越大,越有動(dòng)力抵制關(guān)停政策;最后,從中央政府來說,維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)安全是其職能之一,如果任其存在會(huì)引起公眾的不滿和批評,嚴(yán)重?fù)p害中央政府的形象和權(quán)威,關(guān)閉整改對中央政府和整個(gè)社會(huì)有利。這樣,在關(guān)閉小煤礦的政策問題上中央和地方就產(chǎn)生了利益的不一致,從而出現(xiàn)中央和地方的博弈,在這一博弈過程中,資金入股的政府官員和基層地方政府形成利益共同體作為一方來與中央政府就關(guān)停政策進(jìn)行博弈。對煤礦關(guān)停整改必然會(huì)抑制本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)來換取煤礦工人的安全不符合地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的利益,并且可能他們會(huì)認(rèn)為在他的任期內(nèi)未必會(huì)發(fā)生煤礦事故,即使發(fā)生也有可能采取措施來進(jìn)行補(bǔ)救。另外,在中央和地方的博弈過程中,中央和地方存在明顯的信息不對稱,中央政府擁有權(quán)威和政策制定權(quán),但執(zhí)行主要是由地方政府具體負(fù)責(zé),而地方對煤礦的數(shù)量、生產(chǎn)能力、安全情況等方面顯然占有更大的信息優(yōu)勢。隨著分權(quán)改革的實(shí)行和地方政府權(quán)力的擴(kuò)張,中央和地方之間新出現(xiàn)的基本互動(dòng)模式是雙方的“談判”[10]。地方政府具有較大的信息權(quán)力和擁有很大的自由裁量權(quán),這種信息權(quán)力和自由裁量權(quán)通常成為他們尋租的資本,獨(dú)自與被管制者結(jié)成聯(lián)盟,分享企業(yè)由于規(guī)避管制所帶來的租金。最終造成中央權(quán)威在很大程度上被地方所擁有的信息優(yōu)勢抵消,政策執(zhí)行走樣,執(zhí)法不嚴(yán)、工作不實(shí),很多地方非法違規(guī)煤礦停不了,關(guān)不死。政策的制定因不符合地方政府的目標(biāo)利益而不被執(zhí)行,造成了政府管制的失靈。

3.2 地方政府與煤礦企業(yè)利益的耦合導(dǎo)致政府管制的失靈

喬治·施蒂格勒在其分析的“政府管制俘虜理論”指出,管制者可能會(huì)利用相對于被管制的信息優(yōu)勢,而為被管制者“俘獲”,為被管制者的利益集團(tuán)服務(wù)以謀取利益,從而導(dǎo)致政府管制失敗。這是基于以下假設(shè)：(1)政府的基本資源是權(quán)力,利益集團(tuán)能夠說服政府運(yùn)用其權(quán)力為本集團(tuán)的利益服務(wù);(2)管制者能理性地選擇可實(shí)用最大化的行動(dòng)。[11]改革開放以來以“權(quán)力下放”為號召的行政分權(quán),直接導(dǎo)致了“發(fā)展型地方主義”在中國的興起。[12]經(jīng)濟(jì)增長是考察地方政府政績的主要指標(biāo),對地方政府官員來說,要通過增加財(cái)政收入、保證低失業(yè)率和保持地方穩(wěn)定來鞏固自己的位置。因此,“地方政府有著自身財(cái)政利益的‘經(jīng)濟(jì)人’,它必然要追求自身財(cái)政利益的最大化,也就要保障本地企業(yè)的利潤最大化。從這個(gè)意義上說,地方政府同本地的企業(yè)形成了利益共同體?！盵13]改革開放以來,中國不少地區(qū)經(jīng)濟(jì)高增長是依靠消耗大量能源和原材料來支撐的,在能源價(jià)格不斷上漲的情況下,煤炭生產(chǎn)行業(yè)成為地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè),地方政府存在著與煤炭生產(chǎn)企業(yè)結(jié)盟的強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。作為市場主體的煤炭企業(yè),增加安全投入會(huì)使生產(chǎn)成本加大減少利潤,因此,企業(yè)會(huì)想方設(shè)法規(guī)避政府的管制,只要通過成功的規(guī)避管制所得的收益大于因接受管制而增加的成本,企業(yè)就會(huì)積極向管制者尋租。由于經(jīng)濟(jì)增長嚴(yán)重依賴煤炭生產(chǎn)的地方政府有與企業(yè)主動(dòng)結(jié)盟的傾向,使企業(yè)尋租的成本相當(dāng)?shù)土?企業(yè)規(guī)避管制最好的方法就是讓管制者以權(quán)力入股的形式與企業(yè)形成利益共同體,使他們在執(zhí)行政策時(shí)成為煤炭生產(chǎn)企業(yè)的利益維護(hù)者。在當(dāng)前制度背景下,部分負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的地方政府官員存在被監(jiān)管者收買成為“管制者俘虜”的可能。地方分權(quán)體制下的官商利益的耦合是導(dǎo)致近年來礦難發(fā)生的根本原因。面對礦難,地方官員與礦主就可能相互勾結(jié),相互庇護(hù),運(yùn)用權(quán)力、財(cái)力、無力等多種力量和手段,實(shí)行“攻守同盟”,隱瞞事故真相。2008年12月5日,山西山陰縣辛莊煤礦發(fā)生嚴(yán)重透水事故,至少30名礦工被活埋,而當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)局部門有關(guān)工作人員和違法礦主卻瞞報(bào)礦難事故,造成巨大的社會(huì)負(fù)面影響。

3.3 煤礦工人參與監(jiān)管程度低導(dǎo)致政府管制的失靈

在國家、煤礦企業(yè)、煤礦工人三者力量對比的關(guān)系中,煤礦工人處于明顯的弱勢地位。在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢下,煤礦工人的基本利益在于被企業(yè)雇傭和不被解雇,特別是在一些私營煤礦工作的農(nóng)民工人來說更是如此。當(dāng)前,煤礦工業(yè)是全國使用勞動(dòng)力最多的行業(yè)之一,勞動(dòng)力密集型的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的迅猛發(fā)展,成為很多貧困農(nóng)村的主要收入來源。下井采煤已成為貧困農(nóng)民的謀生手段和生存方式。為了生存,他們投靠煤礦,心存僥幸地在惡劣的環(huán)境下工作,不惜以生命代價(jià)作為投入成本。為了得到和保住這份工作,只能不計(jì)較安全隱患。他們不僅對小礦主不擇手段追求最大利潤的行為無可奈何,而且由于占有的文化資源、經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、社會(huì)資源極少,難以與地方政府溝通,無法為維護(hù)自身權(quán)益與地方政府互動(dòng),只能安于現(xiàn)狀,聽天由命。由于根本沒有力量與煤礦主相抗橫和討價(jià)還價(jià),迫于生計(jì),只能選擇不支持甚至抵制旨在維護(hù)工人群體整體和長遠(yuǎn)利益的關(guān)停整頓政策。在政府官員意識中,公民只是“臣民”、“子民”、“順民”,是被國家法律法規(guī)約束的對象。雖然在法律的字面上肯定公民具有參政、議政權(quán)利,有監(jiān)督權(quán)等,但在實(shí)際行政過程中,卻把公民社會(huì)力量排除在外。煤礦工人缺乏參與主流社會(huì)的動(dòng)機(jī)、機(jī)會(huì)和資源,維權(quán)意識淡薄,削弱了政府對煤礦管理型組織控制,造成社會(huì)控制機(jī)制的漏洞,是政府管制失靈的重要原因。煤礦工人力量弱小,難以平衡政府、企業(yè)之間的關(guān)系,致使地方政府和煤礦企業(yè)“合謀”,各取所需,共同侵害礦工和國家的利益。

4 優(yōu)化中國地方煤礦安全生產(chǎn)政府管制的思路

在煤礦安全生產(chǎn)管制制度執(zhí)行中,由于管制者和被管制者都具有“經(jīng)濟(jì)人”理性,通常都從自身利益最大化考慮來采取行動(dòng)。雖然中央政府從煤礦工人的利益出發(fā)制定管制政策,但卻很難與煤礦工人一起保證忠實(shí)地執(zhí)行這些政策。地方政府可能從部門利益和個(gè)人利益出發(fā)歪曲執(zhí)行上級政策,并且有可能與煤炭企業(yè)結(jié)盟,使原始管制政策的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。然而,政府、煤炭企業(yè)、礦工實(shí)際力量的不平衡使得利益相關(guān)者之間難以形成有效的利益制約關(guān)系,使煤礦工人的合法權(quán)利和利益得不到有效的保障,最終必然導(dǎo)致政府管制的失敗。

4.1 樹立以人為本的政府管理理念

理念是人們對特定事物所持有的比較穩(wěn)定的認(rèn)識。管理理念就是管理者或管理組織在一定的哲學(xué)觀的支配下,在長期的管理實(shí)踐中形成并積淀下來的管理指導(dǎo)思想和價(jià)值取向,是人們對管理規(guī)律的認(rèn)識、管理過程中發(fā)生的各種關(guān)系的認(rèn)識和態(tài)度的總和。[14]政府管理理念是政府管理行為的先導(dǎo),科學(xué)的管理行為與良好的管理效能,離不開先進(jìn)的政府管理理念。我國煤礦事故頻發(fā),正確的政府管理理對于遏制事故發(fā)生尤為重要?，F(xiàn)代社會(huì)倡導(dǎo)的理念是以人為本的理念,它要求尊重、保護(hù)所有人的權(quán)益。礦工同樣需要生命權(quán)利和發(fā)展權(quán)利,他們的合法權(quán)益應(yīng)該得到有效保護(hù)。胡錦濤同志也強(qiáng)調(diào)指出,領(lǐng)導(dǎo)干部要做到權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀。地方政府官員失職、瀆職、腐敗行為是觀念異化的結(jié)果,是以人為本價(jià)值理性的缺失。樹立以人為本的現(xiàn)代管理理念,就不會(huì)漠視礦工的生命安全,便會(huì)切實(shí)履行維護(hù)礦工權(quán)益,保障公共安全的職責(zé)。盡自己的職責(zé)去關(guān)心安全生產(chǎn)、關(guān)心煤礦工人,盡力杜絕煤礦事故的發(fā)生。

4.2 推進(jìn)政府管理體制變革

現(xiàn)實(shí)煤炭安全生產(chǎn)中地方的保護(hù)、官員的腐敗以及監(jiān)督的缺乏都與中國政府管理體制改革相對于經(jīng)濟(jì)體制改革的滯后有關(guān)。首先,繼續(xù)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。界定好政府與市場的作用邊界,尤其在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,應(yīng)盡可能減少不必要的行政干預(yù),即使干預(yù)也應(yīng)盡可能采取市場化的手段或通過公開、透明的手段進(jìn)行干預(yù),從而減少尋租機(jī)率。構(gòu)建公平、公開、公正的煤炭資源市場化配置管理體制和運(yùn)行機(jī)制,加快培育礦業(yè)權(quán)市場,充分發(fā)揮市場在資源配置上的基礎(chǔ)性作用。其次,規(guī)范劃分中央與地方之間的關(guān)系以及政府各職能機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。將其制度化、法制化,既避免職能的交叉和重疊,從而利于權(quán)責(zé)的一致,又使其具有相對的穩(wěn)定性,使得各方能有一個(gè)長遠(yuǎn)的預(yù)期,避免機(jī)會(huì)主義行為。再次,改革政績評價(jià)體系。通過建立系統(tǒng)、全面的干部評價(jià)指標(biāo)體系更科學(xué)地衡量干部的業(yè)績,避免經(jīng)濟(jì)掛帥。最后,落實(shí)行政責(zé)任的監(jiān)督制和責(zé)任追究制。對于失職人員堅(jiān)決實(shí)施制裁,由約之以理向裁之以法轉(zhuǎn)移,堵死權(quán)錢交易黑洞。

4.3 建立煤礦安全生產(chǎn)利益相關(guān)者參與的管制體制

建立管制者、被管制者和其他利益相關(guān)者之間相對穩(wěn)定的制衡結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方的利益制衡,每一方合理的利益要求都會(huì)得到認(rèn)真的考慮。在傳統(tǒng)的自上而下層層委托—代理關(guān)系管制模式下,嚴(yán)重削弱了公眾對管制者的控制權(quán),利益要求得不到有效的回應(yīng)。建立利益相關(guān)者參與的管制體制,使利益相關(guān)方能參與政策的制定與執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)對管制者全方位、持續(xù)的責(zé)任控制。在這一新型管制體系中,政府仍占主導(dǎo)地位,給利益相關(guān)者的參與在法律和制度上給予有力支持?！袄嫦嚓P(guān)者參與決策過程是‘參與式治理’新形勢的核心要素。其基本思想是讓受到特定問題的普通民眾與該領(lǐng)域的官員都能夠參與,并運(yùn)用其特定的知識、才智和興趣愛好來制定解決方法。最終目標(biāo)是要增強(qiáng)治理的響應(yīng)度和有效性,而同時(shí)使其更為公正、慎重和負(fù)責(zé)?！盵15]首先,拓寬礦工參與的制度空間,改善勞資關(guān)系、發(fā)展弱勢群體組織。礦工是煤礦的一線工人,對于煤礦的安全狀況最了解,也是最關(guān)心安全的人群。充分利用工人現(xiàn)場知識和其他利益相關(guān)者的專門知識有效地發(fā)現(xiàn)事故隱患和達(dá)成問題的解決,可以降低管制成本。在法律和制度上保護(hù)工人的權(quán)利地位和有效的制約關(guān)系可以使工人充分地監(jiān)督政策執(zhí)行者和企業(yè)對政策的落實(shí),有效防止尋租行為的發(fā)生。其次,政府、企業(yè)、煤礦工人和其他利益相關(guān)者以確保安全生產(chǎn)為目標(biāo)在管制政策的制定、執(zhí)行的方式等方面進(jìn)行平等協(xié)商。政策一旦制定,政府必須以強(qiáng)制力保證實(shí)施,其他利益相關(guān)者對執(zhí)行過程實(shí)施全程監(jiān)督,對于執(zhí)行中出現(xiàn)的問題,由相關(guān)方協(xié)商解決,直到政策目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。通過社會(huì)組織的共同參與形成多邊治理,改變政府部門的單邊治理模式,國家煤礦安全監(jiān)察部門、煤炭行業(yè)管理部門、生產(chǎn)企業(yè)、工人及其組織要對生產(chǎn)安全方面的問題、解決辦法進(jìn)行充分平等討論,給被管制者和管制者同時(shí)施壓,從而避免權(quán)力的失范,減少尋租和腐敗。

煤礦安全生產(chǎn)是一項(xiàng)長期的、系統(tǒng)的工作,它事關(guān)社會(huì)發(fā)展理念問題、管理體制問題、監(jiān)管主體到位和執(zhí)法手段問題、法律法規(guī)的修訂完的問題和干部隊(duì)伍建設(shè)等諸多具體問題,這是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù),需要靠政府、企業(yè)和全社會(huì)的共同努力來完成。盡快建立和完善行之有效的政府監(jiān)管體制,將礦難發(fā)生的頻率減少到最低,直至最終消失。

[1] [美]丹尼爾·F·史普博.管制與市場[M].上海：上海三聯(lián)書店,1999：60

[2] [美]丹尼爾·F·史普博著,余暉譯.管制與市場[M].上海：上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1999：64-65

[3] 美國數(shù)據(jù)來自美國勞動(dòng)部http：//www.msha. gov/stats/charts/chartshome.h tm;其他國家的數(shù)據(jù)來自《世界煤炭工業(yè)發(fā)展報(bào)告》(1998年)、《中國煤炭工業(yè)年鑒》(1982-2004年)

[4] 閃淳昌.中國安全生產(chǎn)年鑒：1999～2001.北京：煤炭工業(yè)出版社,2002：486

[5] 張維迎.張維迎教授關(guān)于管制與放松管制系列談話錄(二)[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2001-03 -19(2)

[6] 詹姆斯.M.布坎南.憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)[C].市場社會(huì)與公共秩序.北京：三聯(lián)書店,1996：341

[7] 楊龍.政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].天津：天津大學(xué)出版社,2004：64

[8] 李緯娜.中國煤礦安全監(jiān)管體制格局[J].財(cái)經(jīng),2004(12)

[9] 洪銀興,劉建平.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].天津：天津大學(xué)出版社,2004：64

[10] Ma.Jun.ModelingCentral-Local FiscalRelations in China.China Economic Review,1995,6(1)：105-136

[11] 王俊豪,魯桐.西方國家的政府管制俘虜理論及其評價(jià)[J].世界經(jīng)濟(jì),1998(4)

[12] 鄭永年,吳國光.論中央—地方關(guān)系——中國制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問題.當(dāng)代中國研究,1994(6)

[13] 國家煤礦安全監(jiān)察局：“2003年國有煤礦安全生產(chǎn)狀況評價(jià)”,http：//www.chinasafety. gov.cn/files/2004-08/16

[14] 彭國甫,嚴(yán)佳華.縣級政府管理模式創(chuàng)新研究[M].湖南人民出版社,2005：80

[15] [德]魏伯樂,[美]奧蘭·揚(yáng),[瑞士]馬塞厄斯·芬格.私有化的局限[M].上海：上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,2006：503

The Fa ilure of Government Regulation of Local CoalM ine Production Safety and Optim ization

XU Jinyan

(School ofManagement,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan Jinyan 411201)

Frequent local coalmine safety accidents have become the bottleneck of China’s construction of harmonious society and the realization of sustainable social and ecnomic progress.The invalidation in our governmental regulation is the deep-seated reason of coalmine safety accidents.Based on public choice“economic man”hypothesis,from the central government,local governments,coal companies and mine workers in the interests of the four subjects of interest to explore the root causes of government failure in terms of game,and puts forward advices of optimizing government reagulations on China’s CoalM ine Safety production.

safe coal production;failure of government regulation;game

X921

A

1672-7169(2010)01-0044-06

2009-09-12。項(xiàng)目基金：湖南省資源性企業(yè)基地項(xiàng)目資助基金課題論文(JDKT0901)

徐金燕,女,碩士,湖南科技大學(xué)管理學(xué)院講師,研究方向：政府管理理論與實(shí)踐研究。