英美議會委員會制度的結(jié)構(gòu)與功能

□ 弓聯(lián)兵

國外議會評介

英美議會委員會制度的結(jié)構(gòu)與功能

□ 弓聯(lián)兵

英美兩國都是議會政治相當(dāng)成熟和發(fā)達(dá)的國家。英國被稱為現(xiàn)代議會之母國，議會政治源遠(yuǎn)流長；美國被視為現(xiàn)代政治文明的結(jié)晶，議會制度的設(shè)計精到。盡管兩國的基本政治制度設(shè)置有所不同，前者為議會內(nèi)閣制，后者為總統(tǒng)共和制，但作為代議機關(guān)的議會都在其政治生活中扮演著重要的角色，并在其政治結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要的功能。在議會規(guī)模不斷擴大的趨勢下和立法專業(yè)化的要求下，英美兩國議會都設(shè)置了大量的委員會，以輔助議會立法和監(jiān)督，同時也逐漸形成了相對完備的委員會制度，以至于現(xiàn)在議會的日常運作越來越依托于委員會進行。正如威爾遜所說：“我們的政體可以用‘國會委員會的政府’這樣一個簡單的詞匯來描寫，此外我找不到更合適的表達(dá)方式了?！盵1]

英美兩國的議會委員會在議會政治中扮演著重要的角色，甚至對議案都有生殺予奪的權(quán)力，法律的制定和修改、議員的議案以及有關(guān)事務(wù)的處理大都取決于議會委員會的意見和建議。在議會規(guī)模不斷擴大和立法專業(yè)化的趨勢和要求下，議會委員會的職能越來越寬泛，其發(fā)揮的功能越來越廣泛。基于委員會對議會政治的重要影響，有必要對英美兩國議會委員會制度形成的原因、基本的類型以及功能做一比較，從而更為清晰深刻地認(rèn)識英美兩國議會的運行和兩國議會政治的特點。

一、英美議會委員會制度的形成

英美兩國議會委員會在形成原因上大致是相同的，歸納后主要體現(xiàn)在三方面：一是隨著議會規(guī)模的不斷擴大，傳統(tǒng)的議事和決策方式日益捉襟見肘，需要新的形式和機構(gòu)來適應(yīng)這種變化；二是議會權(quán)力不斷地被行政、司法部門和政黨分解，行政、司法部門與各個黨派、利益團體紛紛要求設(shè)置相應(yīng)的委員會來維護自己的利益；三是隨著社會經(jīng)濟的空前發(fā)展，議會立法的復(fù)雜性、專業(yè)性和規(guī)范性程度越來越強，使得議會的實際工作和正常運轉(zhuǎn)不得不日益依賴有專門知識和技術(shù)的專家，這就“需要一個立法委員會，作為自由國家憲法的一個永久性組成部分，它由少數(shù)經(jīng)過高度訓(xùn)練的政治人物組成，當(dāng)議會決定要制定某項法律時，就由他們來承擔(dān)這一任務(wù)”[2]。

現(xiàn)在，立法的主要工作均是在委員會完成的，包括舉行聽證會，起草議案案文，對案文進行修改、完善，以包容各方的意見。非委員會的議員如對案文有不同看法，也會通過各自渠道施加影響。立法的起點是小組委員會，但委員會可要求直接拿到委員會審議。一般情況下，一項議案的成敗在很大程度上取決于委員會。全體會議沒有時間、也沒有如此精力和專業(yè)才能審議這么多議案。委員會按專業(yè)分工，且議員相當(dāng)穩(wěn)定，助手也是該領(lǐng)域的專家，有能力和條件對議案進行逐項研究，從而挑選出有一定影響力和選民或本黨關(guān)心的議題深入研究，對議案利弊和獲得通過的前景作出判斷，進而啟動審議程序，并加以修正。議會立法的這一專業(yè)化特征，使得議會的主要活動逐漸轉(zhuǎn)移到各種委員會中，委員會便成為議會的中心和議會制度的重要組成部分。

二、英美兩國議會委員會的結(jié)構(gòu)與功能比較

由于英美兩國政治權(quán)力劃分不同，政治結(jié)構(gòu)也存在差異，具體的政治事務(wù)也各有側(cè)重，所以在委員會的類型設(shè)置上各有特點，但委員會的基本職能卻是大致相近的。

（一）英國議會委員會的結(jié)構(gòu)與功能

在英國，議會委員會有常設(shè)委員會(standing committee)、選任委員會(select committee)、私議案委員會(private bill committee)、聯(lián)合委員會(Joint committee)和全院委員會(committee of the whole House)五種類型。

1.常設(shè)委員會。英國下院的常設(shè)委員會始于1882年，當(dāng)時只有2個常設(shè)委員會。常設(shè)委員會主席由議長任命，常設(shè)委員會成員由選任委員會按黨派議席比例選出，組成人數(shù)從16到50人不等。因此，各常設(shè)委員會實際上都由政黨特別是執(zhí)政黨所控制。常設(shè)委員會的主要職能和職權(quán)是審理公議案，但具有憲法性質(zhì)的或特別緊急的法案則由全院委員會討論。私議案另由私議案委員會負(fù)責(zé)審議。除此之外，近年來，常設(shè)委員會也審查根據(jù)委托立法制定的行政規(guī)章，包括其技術(shù)問題和內(nèi)容。但委員會不能迫使政府重審某些規(guī)章，或在下院引起辯論。除財政議案之外的公議案“一讀”之后，即交由常設(shè)委員會逐條、逐段、逐句加以討論修改。但在審議議案時，常設(shè)委員會無權(quán)調(diào)閱書面證據(jù)，也不能傳訊證人。大臣是相關(guān)的常設(shè)委員會的成員，但在辯論過程中代表政府答詢。常設(shè)委員會不能向文官或委員會外的專家提問，也不能過問法案的目的或?qū)a(chǎn)生的效應(yīng)，它只考慮法案的技術(shù)問題。工作程序與全院會議相同。

2.選任委員會與常設(shè)委員會不同，選任委員會很少審查議案，其主要的職能是調(diào)查研究，為下院提供有關(guān)事項的報告，包括搜集某案件事實、審查證人、篩選證詞、草擬結(jié)論等。自從1861年自由黨的格萊斯頓倡議建立第一個議會委員會——公共賬目委員會以來，選任委員會在不斷增多。每個選任委員會人數(shù)不超過15人，主席一般由反對黨議員出任。其成員通常由下院多數(shù)黨的“督導(dǎo)”組成，由于政府即是多數(shù)黨政府，他們對傳達(dá)黨魁指令、報告黨員觀點、執(zhí)行黨紀(jì)從而維護黨的執(zhí)政地位負(fù)有重要使命。公共賬目審查委員會和公共開支特別委員會是其中最重要的兩個委員會。然而，由于選任委員會的調(diào)查報告對政府并沒有強制作用，因此，選任委員會對政府行政的監(jiān)督控制作用實際上是相當(dāng)有限的。

3.私議案委員會專門審議委員會階段的私議案，每個私議案委員會包括主席在內(nèi)不超過4人，其成員亦由選任委員會指派，議事規(guī)則同選任委員會。

4.聯(lián)合委員會是為研究兩院共同有關(guān)的問題而設(shè)置的，每院先按不同規(guī)則和授權(quán)指派相等人數(shù)各自組成一個委員會，然后合在一起成立聯(lián)合委員會。聯(lián)合委員會的職責(zé)是處理在委員會階段時沒有爭論的議案。聯(lián)合委員會主席由上院貴族擔(dān)任，會議按上院程序進行。主席可參加投票，但無決定權(quán)。聯(lián)合委員會的報告分別提交兩院。需要指出，與美國不同的是，下院常設(shè)委員會多無確定的專業(yè)范圍，其工作全由議長隨時指派，一般會命名為“A委員會”、“B委員會”、“C委員會”等等。換言之，各委員會名稱不變，但各委員會審議甲法案是一撥成員，審議乙法案又換上另一撥成員，常設(shè)委員會不再固定地審議某一特定領(lǐng)域的法案，這樣，常設(shè)委員會便徒有虛名。另外，英國議會的提案控制權(quán)操在內(nèi)閣會議手中，常設(shè)委員會所接受的由內(nèi)閣提交的議案必須首先在全院委員會予以二讀，獲得通過后才交付常設(shè)委員會審議。

5.全院委員會。由下院全體議員組成。全院委員會會議的主持人不是議長，而是由兼籌款委員會主席的副議長或兩名籌款委員會副主席兼副議長中的1名主持。全院委員會開會的第一個程序是下院議長離席，因為議長在歷史上是代表國王的，負(fù)有向國王和上院報告下院議程的責(zé)任，所以，議長離席表示下院不受國王監(jiān)督。目前，這只是一種形式和象征。全院委員會的職能和權(quán)力主要是審查財政議案和憲法性議案。此外，政府有時也用來討論委員會階段有爭議的立法議案，因為在全院委員會上，政府可以利用自己是下院多數(shù)黨的優(yōu)勢通過或否決某項議案[3]。

這和美國常設(shè)委員會對提案享有完全處理權(quán)，不向議會大會提出報告，該提案即不復(fù)存在的制度有重要差異。在這里，作為一種特殊類型的全院委員會實際上是議會下院全體議員參加的委員會，它與按特定程序進行活動的下院本身無異。所不同的是，全院委員會不以議長為主席，也不采用大會的議事規(guī)則，其功能不在于議決某項預(yù)算案或憲法性法律草案，而在于為反對黨和不滿于內(nèi)閣的后座議員提供自由批評、表示意見的場所。

（二）美國國會委員會的結(jié)構(gòu)與功能

美國的國會委員會類型設(shè)置與英國有所不同，美國國會委員會共有常設(shè)委員會、特別委員會(special committee)和聯(lián)合委員會三種類型。

1.常設(shè)委員會。這是國會中數(shù)目最多也是最主要的委員會。建立常設(shè)委員會是從眾議院開始的，建立的第一個委員會是1789年的選舉委員會，各委員會均有其專門的管轄領(lǐng)域，其下又設(shè)若干個小組委員會，各自負(fù)責(zé)更具有專門性領(lǐng)域的事務(wù)。建立專業(yè)性的常設(shè)委員會在實踐中不斷完善，逐步形成了相對穩(wěn)定的委員會機制。各常設(shè)委員會的規(guī)模不一，最大的是參眾兩院的撥款委員會，分別為57人和29人。各常設(shè)委員會下設(shè)的小組委員會數(shù)目也不等，如參眾兩院撥款委員會，各有13個小組委員會，其他委員會的小組委員會數(shù)目一般為6～8個。委員會人數(shù)的多少和兩黨席位的分配并無法律規(guī)定。但每個委員會的人數(shù)基本上是穩(wěn)定的。每屆國會開幕后，兩黨經(jīng)協(xié)商稍做調(diào)整(如兩黨主次位置發(fā)生變化，則要做大的調(diào)整，兩黨成員比例也無定則)，由兩黨指導(dǎo)委員會通過投票決定各委員會主席(少數(shù)黨首席成員)和議員席位的安排，再由黨的大會批準(zhǔn)，最后以決議案的形式象征性地在全院大會上通過?？偟恼f來，眾議院委員會的人數(shù)呈上升趨勢，因為眾議院議員人數(shù)多，且委員會作用相對更大，領(lǐng)導(dǎo)層為了滿足議員要求，加強黨內(nèi)團結(jié)，設(shè)法通過增加委員會人數(shù)緩解壓力。參議院則不同，每個參議員在好幾個委員會任職，且議員可在大會上繼續(xù)對立法施加影響，因此委員會人數(shù)基本上保持穩(wěn)定。

2.特別委員會。這是議會為調(diào)查、處理某一具體議題或案件而成立的機構(gòu)，一般是臨時性的，在完成調(diào)查工作并提交結(jié)果報告后即告解散。特別委員會不一定每屆議會都設(shè)立，它主要是為國會立法和政策活動提供事實依據(jù)，本身無權(quán)審議議案。它的工作職能主要是輔助性的。

3.兩院聯(lián)合委員會。當(dāng)國會需要作出與兩院共同有關(guān)的決定，或?qū)徸h與處理兩院意見不一致的議案時，便成立兩院聯(lián)合委員會。在前一種情況下，委員會是常設(shè)的，如兩院聯(lián)合經(jīng)濟委員會，由參眾兩院各選派10名議員組成，負(fù)責(zé)研究總統(tǒng)向國會提出的年度經(jīng)濟報告，并同時向參眾兩院提交研究結(jié)果報告。

這里需要指出的是，小組委員會在英美兩國議會中發(fā)揮著越來越重要的作用。小組委員會是為了分散委員會的權(quán)力，設(shè)立在常設(shè)委員會和聯(lián)合委員會之下，負(fù)責(zé)具體工作的組織，但它的權(quán)力并不必然小于它的上級委員會。提交委員會的議案必須立即交由小組委員會審議。小組委員會主席由全體委員會中的多數(shù)黨成員選出，而不是由委員會主席任命。在美國，1946年國會通過《立法改革法》后，參眾兩院委員會的數(shù)目有所減少，但正是因為委員會的減少才導(dǎo)致了小組委員會的大幅度增加，從而使現(xiàn)在地位和作用越來越重要。

三、結(jié)語

通過對英美兩國議會委員會制度的比較，我們可以更為深刻清晰地認(rèn)識委員會在英美兩國代議機關(guān)中所處的重要地位和發(fā)揮的重要功能。英美兩國議會委員會的設(shè)立及制度的形成是隨著社會經(jīng)濟政治狀況的變化而做出的積極調(diào)整和適應(yīng)。同時，作為代議機關(guān)的議會內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能也在不斷作出調(diào)整以適應(yīng)新的變化，從而更好地發(fā)揮代議機關(guān)的職能，以此來保證議會政治良性運行。此外，我們可以發(fā)現(xiàn)，議會委員會制度形成之后，其組成部分有較強的相似性，如都設(shè)有常設(shè)委員會，以此來處理和輔助議會進行經(jīng)常性的事務(wù)，同時由于兩國都是兩院制的議會機構(gòu)，所以就需要設(shè)立一個處理兩院共同關(guān)注事務(wù)的聯(lián)合委員會。但是經(jīng)過比較后，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)，兩國在委員會類型和數(shù)量的設(shè)定上完全不同，英國有五種類型的委員會，而美國則只有三種類型，同時，英國議會委員會的數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比美國國會委員會的數(shù)量多得多。從上面的比較分析可以得出，兩國議會委員會所作出的變化并不是簡單模仿或者照搬他人經(jīng)驗，而是遵循本國具體經(jīng)濟、政治以及文化特質(zhì)而作出的符合本國實情的理性制度變遷。對于政治制度化落后的國家來說，建立符合現(xiàn)代政治文明和社會經(jīng)濟發(fā)展的基本制度是必須的，但卻不必照搬照抄他人的經(jīng)驗，而是要結(jié)合本國的實際情況進行理性的制度創(chuàng)新和實踐。

［1］［2］威爾遜：《國會政體》，商務(wù)印書館1986年版，第58、64～65頁。

［3］曹沛霖：《比較政府體制》，復(fù)旦大學(xué)出版社1993年版，第91頁。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）