從平等走向自由
——關于城鄉(xiāng)人大代表差別選舉的理論思考

□李錦峰

（復旦大學，上海200433）

從平等走向自由
——關于城鄉(xiāng)人大代表差別選舉的理論思考

□李錦峰

（復旦大學，上海200433）

選舉法修正案草案取消了城鄉(xiāng)代表權差異化配置的條款，這一顯著變化表明我國選舉制度向?qū)崿F(xiàn)公民的完全平等邁出了一大步。但它具有的意義不只如此，它還為進一步實現(xiàn)公民選舉權的自由維度提供了基礎。從平等方面看，選舉法的修改在公民投票權平等的基礎上，實現(xiàn)了公民代表權的平等，也就是在“同票”的基礎上實現(xiàn)了“同權”。按照城鄉(xiāng)同比例選舉，人民代表大會中城鄉(xiāng)代表的比例會和社會構成中城鄉(xiāng)比例一致起來，從而提高了人大對社會的代表性。當然，按照獨立論的解釋，過高的官員比例也同樣是可能具有高代表性的。但這種爭論只涉及到了問題的表層，最重要的問題應該是代表是如何產(chǎn)生的，這是與選舉權中的自由向度緊密相連的問題。如果不能實現(xiàn)公民在選舉中充分的自由權利，保證代表能夠合理、公正地產(chǎn)生，那么平等也只能成為擺設。選舉制度的進一步發(fā)展應該是在平等的基礎上實現(xiàn)公民的自由選舉權。這是選舉法修改實現(xiàn)選舉平等之后帶給我們的進一步的理論思考。

代議制；代表權；委托論；獨立論

回顧選舉法的歷次修改，城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口數(shù)差異問題始終是關注的焦點，在我看來這也是一個最能引發(fā)理論思考的問題。這一問題早在選舉法產(chǎn)生之日就一直存在，直到最近的選舉法修改草案，才有了解決的可能。1953年的選舉法規(guī)定：在全國人大，鄉(xiāng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的8倍。1979年重新修訂選舉法時，對這一條款未作大的修改，只是將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例數(shù)予以明確，即自治州、縣、自治縣為4：1，省、自治區(qū)為5：1，全國為8：1。1982年修改選舉法時，增加了規(guī)定：“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總人口中所占比例較大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4：1直至1：1?！?995年的第三次修改將省、自治區(qū)和全國這兩級人民代表大會中農(nóng)民與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例統(tǒng)一修改為4：1。

學界和媒體一直關注最近一次的選舉法修改（第五次修改）。［1］十七大報告提出逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，讓人們有了更穩(wěn)定、可靠的預期。到今年十一屆人大三次會議審議，更是掀起了新一輪的討論，①當然，這里需要區(qū)分媒體和學界的熱議不等于社會也有廣泛的反響，廣大的農(nóng)民在這個過程中是沉默的、冷漠的，他們是利益最相關的主體，卻是對此最不關注的群體。這基本上是一個學者督導、政府自律的過程，而并不是農(nóng)民群體抗爭的結果。現(xiàn)在的選舉法修正案草案規(guī)定：全國人大代表名額，由全國人大常委會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配。對地方人大代表的選舉，草案也作了類似規(guī)定。

一、城鄉(xiāng)代表差別選舉問題的由來

1953年選舉法的具體規(guī)定是這樣的，“各省應選全國人民代表大會代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人。人口特少的省，代表名額不得少于三人。中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市應選全國人民代表人會代表的名額，按人口每十萬人選代表一人?！保?］這一條款得以維系的基礎是選舉制度和戶籍制度的結合。要想在選舉當中城市居民與鄉(xiāng)村居民進行不同比例的人大代表選舉，城鄉(xiāng)之間要有一個明確而相對固定的區(qū)分，以便于分別投票、分別計票，戶籍制度實現(xiàn)了這一點。

隨著城鎮(zhèn)化和非農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展，這一比例有所調(diào)整。我們可以從城鎮(zhèn)人口占全國總人口的比例的變化中看到這一條款的發(fā)展走向，從中找到它大致的規(guī)律。1953年和1979年的城鎮(zhèn)人口占總人口的比例分別為13．26%和18．96%，1995年為29．04%，2009年為46．6%。［3］可以這樣說，立法之初的想法應該就是保持人民代表大會中城鄉(xiāng)代表比例大致實現(xiàn)1比1的水平，城鎮(zhèn)代表數(shù)量略高于鄉(xiāng)村代表，而不是讓人大的構成反映社會的現(xiàn)實狀況。這也是幾十年來，通過選舉法修改而一直維持的狀況。也就是說，社會的城鄉(xiāng)人口構成狀況一直在變化，而人大中城鄉(xiāng)代表的比例則一直維持在一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。這樣看來，目前城鄉(xiāng)人口比例基本實現(xiàn)1比1的情況下，該條款也已經(jīng)失去了它本身的意義，只起到明示修正的作用，實際上是“取消城鄉(xiāng)人大代表所代表的不同人口數(shù)”。［4］而且城鄉(xiāng)代表的差別選舉在戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，代之以居民戶口之后，逐漸會失去它的制度支撐。如果在戶籍制度改革全面推開之后，還繼續(xù)維持先前的選舉制度，不但不符合社會本身的構成情況，同時由于需要新的辨別城鄉(xiāng)居民，統(tǒng)計選票的方法，也會增加選舉的成本。從這個意義上講，戶籍制度改革，為實行同比例選舉人大代表提供了現(xiàn)實基礎。

過去之所以采用這種城鄉(xiāng)之間不平等的選舉辦法，一般認為是考慮到我國當時人口構成的工農(nóng)比例和我國的國家性質(zhì)的結果。［5］一方面因解放初期我國城鄉(xiāng)比例相差懸殊；另一方面因我國是一個工人階級為領導，工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的國家，只有這樣規(guī)定“才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當?shù)拇怼！倍摇俺鞘惺钦?、?jīng)濟、文化的中心，是工人階級所在，是工業(yè)所在，這種城市和鄉(xiāng)村應選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級對于國家的領導作用，同時標志著我們國家工業(yè)化的發(fā)展方向?！保?］（p131－133）

從政治學上來講，這種安排還有更深的考慮。有些人解釋說，如果按照人口構成進行同比例的平等選舉，那么人民代表大會中農(nóng)民代表所占的比例將大大超過工人及其他各界代表的比例，就會把人代會開成“農(nóng)民代表大會”。［7］這實際上是對上述國體和工業(yè)化發(fā)展方面的考慮之外對均衡的追求?！霸诠埠蛧飿O其重要的是，不僅要保護社會防止統(tǒng)治者的壓迫，而且要保護一部分社會反對另一部分的不公。在不同階級的公民中必然存在著不同的利益。如果多數(shù)人由一種共同利益聯(lián)合起來，少數(shù)人的權利就沒有保障?！保?］（p266）聯(lián)邦黨人認為美國“社會本身將分為如此之多的部分、利益集團和公民階級，以致個人或少數(shù)人的權利很少遭到多數(shù)人的利益結合而形成的威脅。”［9］（p266）而新中國面對的并不是這樣的社會環(huán)境，我們面對的僅僅是工人和農(nóng)民兩大群體，而這兩大群體從數(shù)量上來說，相差又是如此懸殊，所以從制度上平衡兩大群體，防止多數(shù)的暴政在一定意義上說是必要的。方法就是通過代議制度，平衡兩者在國家權力中心的比重和作用。將實際人口數(shù)量對比的巨大懸殊轉化為代表數(shù)量的基本相等，從而實現(xiàn)國家政治生活的均衡狀態(tài)。在半個多世紀的時間里，我們實際是維持了人大基本構成的平衡，實現(xiàn)了人大制度的穩(wěn)定化，無論城鄉(xiāng)結構、城鄉(xiāng)居民比例如何變化，人大內(nèi)部的構成基本是不變的。

二、從差別選舉到平等選舉

平等原則是選舉制度的最基本要求，它包含三個方面的內(nèi)容：在選舉的環(huán)節(jié)上，應當確定贏得代議席位的每一張選票都能夠被平等地計算；在選區(qū)的邊界劃分上，應該保證每一個代議席位能夠代表同等數(shù)量的公民；在選出的代議機構中，每一個公民都能夠被同等地代表。例如在美國，自1962年“貝克訴卡爾”這一重要案件以來，最高法院的一些裁決規(guī)定了規(guī)模不等的選區(qū)是違憲的。盡管為遷就社區(qū)利益或地理因素而通常允許存在一定的伸縮余地，但幾乎所有的代議制政府現(xiàn)在都把平等視為準則，并設置了一些機構來定期復審選區(qū)的劃分，或者在復記名選舉制下復審該選區(qū)內(nèi)的議席數(shù)。代議制要求對成年人的選舉權不得有任何的限制。

二次世界大戰(zhàn)后，發(fā)展中國家相對發(fā)達國家的起步階段而言，面臨的實現(xiàn)普遍平等的壓力是前所未有的。因為隨著馬克思主義，各種左翼思潮，民主、正義思想在全球的傳播，以及各發(fā)達國家各種保障公民平等和自由制度的確立和完善，社會公正原則廣泛普及，成為社會現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和要求。后發(fā)展的各國已經(jīng)很難再像早期進入工業(yè)化、城市化的國家那樣，置農(nóng)民和其他貧困群體的生存需要與公正訴求與不顧；同時，不完善的政治制度也更容易受到來自國內(nèi)、國際的批評。

上述的平等要求實際上在我國的憲法規(guī)定中是存在的，我國的憲法對平等的規(guī)定是完備的。憲法第33條規(guī)定，公民在法律面前一律平等。公民應該平等享有權利，不受任何差別對待；第34條規(guī)定，年滿18周歲的公民享有選舉權和被選舉權。同時，就國際上來說，平等的選舉權和被選舉權是聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》予以明文保障的公民基本權利，中國已經(jīng)于1998年簽署加入該條約，但至今仍待全國人大的批準。

也就是說，城鄉(xiāng)代表的差別選舉實際可以看作是一條違憲條款，而農(nóng)村人口的選舉權問題，實際是一個“違憲課題”。［10］具體來說，這種城鄉(xiāng)代表的差別選舉并不是一種完全的差別，不是一種完全的不平等，而是有區(qū)分的。中國人民大學法學院教授莫于川說，平等原則體現(xiàn)在選舉制度中應包含兩層意義：一是投票權平等，一人一票；二是代表名額分配平等，每一代表所代表的人口數(shù)應相等，同票同權。其中，一人一票是基礎，同票同權是更高層次的平等。［11］

城鄉(xiāng)代表差別選舉的制度安排只是一種權宜之計，它當然“是不完全平等的”，但是它是“過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的”，［12］（p132）它實現(xiàn)了理論意義上完全選舉權的第一步。具體來講，在選舉權的實現(xiàn)層級上，一直以來，我國農(nóng)民實際上只獲得了最基本的平等權——平等的投票權，也就是說擁有一人投一票的權利。但是它還沒有實現(xiàn)代表權的平等，而離選舉權的另一大構成要素——自由權——還很遠。平等的投票權只是部分的平等，因為投票權雖然平等了，但是鄉(xiāng)村居民選票的票面價值是打過折扣的。一個鄉(xiāng)村居民在人大中所擁有的代表權與一個城市居民所擁有的代表權是有差異的，也就是說，相對于城市居民，鄉(xiāng)村居民的代表權是不完整的。

投票權的平等性和代表權的不平等長期存在，事實上的同票不同權當然并不符合代議民主的要求。盡管有些人解釋說城鄉(xiāng)代表權的差異化配置用“同票不同權”來表達是不準確的，它是一個代表名額的分配問題，涉及的是我們在分配地方各級人大代表名額和全國人大代表名額的時候，按照一個什么樣的規(guī)則來進行分配，分配之后，在選舉過程中，每個人的投票權利、票的價值和影響力是相等的。［13］但是這種解釋顯然并沒有說服力，就好像說國家給東部地區(qū)發(fā)放物價補貼人均1000，給西部地區(qū)人均500．，這是一條國家財政支出的分配規(guī)則，在這條規(guī)則之下，東西部地區(qū)居民接受的人均補貼數(shù)量實際是相等的。結論顯然是荒謬的，盡管規(guī)則本身具有一定的合理性，按照購買力平價，西部地區(qū)的500也許能夠相當于東部地區(qū)的1000元，但是這一規(guī)則之下表現(xiàn)出的結果的差異是不可回避的，即便是需要經(jīng)濟發(fā)展平衡之后、人口比例平衡之后才能進一步實現(xiàn)平等，也不能否認當時的差異，何況代表權還不存在一個像購買力平價一樣的平衡變量。

三、差別選舉視野下人大構成的理論與現(xiàn)實

那么，過去那種不完整、不充分的選舉權帶來了什么樣的后果呢？第一，是事實上對廣大鄉(xiāng)村居民的政治歧視。這一歧視帶來的直接后果是占全國人口大多數(shù)的農(nóng)民階層，在長達幾十年的政治生活中失去了其所應有的聲音，權利被廣泛而無意識的漠視，利益不能夠體現(xiàn)在政策制定中。也可以這樣說，在沒有實現(xiàn)同票同權的日子里，我們的人民代表大會并不能完全代表人民的利益。一個農(nóng)村人口占全國人口絕大多數(shù)的國家，如果它的代議機構不能代表農(nóng)民，那么它當然就不能說是完全代表人民的利益，或者它的這種對人民利益的代表是打了折扣的，是不完全的。作為一個農(nóng)業(yè)大國，尤其是在建國后的幾十年，農(nóng)民在人大中占多數(shù)，在政策上優(yōu)先被考慮也是理所當然的事情。保護最廣大人民的利益，當然要保護農(nóng)民的利益。工人階級的國家需要在國家權力機構的構成中體現(xiàn)出來，但不等于說半個多世紀以來農(nóng)民的利益被普遍忽視是正當?shù)模r(nóng)民就應該在選舉權上淪為二等公民，在經(jīng)濟生產(chǎn)中承擔工業(yè)化的成本而不能享受工業(yè)化的收益。

第二，城鄉(xiāng)代表的差別選舉實際上削減了人大和政府的權威。上述只是從農(nóng)民的利益出發(fā)進行的討論，這里讓我們再從人大的代表性問題上討論。全國人大很明顯應該是全國最高的權力機關，是一個全國性的機構，是全國性公共事務的處理機構（與此類似，地方人大是地方的最高權力機關，是地方的公共事務處理機構）。在鄉(xiāng)村面積和人口遠大于城鎮(zhèn)的情況下，人大中的城鎮(zhèn)代表等于或高于鄉(xiāng)村代表，會讓人疑問，人大到底是城鎮(zhèn)的代表機構，還是全國范圍的代表機構。它決策的時候應該從城鎮(zhèn)的角度出發(fā)，還是從全國的角度出發(fā)？這不僅損害了人大的權威，也損害了政府的權威也是被損傷的，因為按照我國的制度設計，政府是由人大產(chǎn)生的，要對人大負責。那么，由于人大無法反映社會的構成，這會引發(fā)人大是否真正代表人民利益，人大的人民授權是否真實、是否充分的懷疑，而這種懷疑自然會波及人大對政府的授權，從而損害政府的權威。

第三，城鄉(xiāng)代表的差別選舉會形成人大自身理論與現(xiàn)實的沖突。從現(xiàn)代政治個人主義的角度來講，如果代議機構（我國的人民代表大會既是這樣一種機構）不是根據(jù)社會階級、性別、年齡和種族等特征而成為社會的縮影，它就不代表整個社會。［14］（p696）我國現(xiàn)行的人大選舉實際的選舉的效果很大程度上與之吻合，就是要使人民代表大會成為社會的微縮景觀，有來自社會各行各業(yè)的代表組成。這也與人大代表的兼職性相聯(lián)系，要使人代會成為社會的縮影，就必須將社會各界人士吸收進來。但是基于城鄉(xiāng)差別選舉產(chǎn)生的人民代表大會不能反映社會的實際階層構成，因而也無法成為社會的縮影，只能成為一個利益平衡的機構。而試圖通過選取各行各業(yè)的代表來反映社會構成的辦法，就只能實行兼職代表制，對于專業(yè)、分工高度復雜和細化的今天，必定會影響代議制實施的效果，職業(yè)化是代議制發(fā)展的趨勢。這就是說，一方面，我國的人民代表大會試圖通過選取行業(yè)代表來反映社會構成，成為社會縮影；另一方面在階層構成上卻通過折損農(nóng)村代表的選舉權的方法來實現(xiàn)人大中城鄉(xiāng)勢力的平衡，而不是反映社會的真實城鄉(xiāng)差異。

總之，不平等的差別選舉制度設計容易形成人大“強行代表”，人民“被代表”的嫌疑，并進而損害農(nóng)民的利益和代議機構、政府的權威，形成人大自身內(nèi)部的矛盾。但是是否實現(xiàn)了平等選舉，賦予人民同票同權，問題就可以解決了呢？其實不盡然。拿農(nóng)民代表的比例問題來看，即便在一次又一次的選舉法修正之后真正的農(nóng)民代表在人大構成中的比例沒有顯著的變化，甚至情況更加嚴重，絲毫沒有減緩的趨勢。蔡定劍指出，1995年選舉法修改后，城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)由過去的1比8改為1比4，但實際農(nóng)民代表的數(shù)量反而減少到歷史最低點，九屆、十屆全國人大代表中的農(nóng)民代表不過五六十位，十一屆全國人大，也不過約90位而已。［15］即使實現(xiàn)了1比1的城鄉(xiāng)人口同比例選舉各級人大代表，也并不意味著在各級人代會里農(nóng)民代表能夠大幅度增加，原因在于農(nóng)村人口中所產(chǎn)生的代表大部分并不是農(nóng)民。

四、平等權與代表性

為什么要如此強調(diào)選舉的平等，原因在于平等權與代表性問題是緊密相連的，而且平等權是實現(xiàn)自由權的基礎，而自由權是進一步實現(xiàn)充分代表性的保證。代議制度說到底也就是一個代表性的問題，因為所謂代表就是一種委托－代理關系，是人民選舉代表代表自己執(zhí)行國家權力，最好的代表就是最像被代表人的代表，但是由于被代表人是一個集體，所以只能進行次優(yōu)的選擇，選擇一個最像這群人的人做他們的代表。這種觀念的形成經(jīng)歷了一個歷史的過程，并且是和其他觀點（如獨立論）不斷斗爭的結果。

這是代議制不得不討論的問題，同具有天然正當性的直接民主不同，交由他人代為做主式的代議制民主必須證明其正當性。［16］代議制民主存在的一個前提是，代表與選民之間具有直接與真實的聯(lián)系，代表能夠代表選民，代表的意志也即選民的意志。但是正如前文討論的，這里有個問題，代表究竟是應該僅僅代表選區(qū)選民的意志，還是應該代表所有選民的意志？進行決策的時候是從地區(qū)利益出發(fā)還是從共同利益出發(fā)？顯然委托論選擇的是前者，而獨立論選擇的是后者。

西耶斯認為，代議制是勞動分工原理的結果，“普遍利益、社會國家本身的進步都要求我們把政府變成一項特殊的職業(yè)”。［17］而代議制是勞動分工原理在政治領域的體現(xiàn)。也就是說，通過分工提高效率，既可以減少制度運行的成本，又可以使廣大民眾擺脫政治參與之累。尤其是在現(xiàn)代社會職業(yè)分工日漸精細的情況下，擁有眾多閑暇的人只是社會中的極小部分，多數(shù)民眾不需要像政治家一樣天天忙于政治活動，而只需要經(jīng)常性的關注即可，更沒必要像古希臘那樣親身參與，擔任公職。正如孟德斯鳩所說：“在一個自由的國家里，每個人都被認為具有自由的精神，都應該由自己來統(tǒng)治自己，所以立法權應該由人民集體享有。然而這在大國是不可能的，在小國也有許多不便，因此，人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情?！薄按淼淖畲蠛锰帲谟谒麄冇心芰τ懻撌虑?。人民是完全不適宜于討論事情的?！保?8］（p158）

西耶斯表示，選區(qū)與代表之間的關系絕不是純粹民事意義上的委托—代理關系。他認為，一旦某個選區(qū)選舉了代表，它就不再能向它的代表強加任何形式的陳情書、建議或指令，因為“某個選區(qū)的代表也是全部選區(qū)的代表，是全民族的代表，所有的公民都是他的委托人”，所以他不能站在全民族的對立面屈從于某個或若干個選區(qū)的意志。國民代表的任務也絕不是為了表達“其所在選區(qū)業(yè)已形成的意愿而是要根據(jù)自己的意見進行自由的協(xié)商和表決”。［19］這種獨立論的代議制理論是與政治的專業(yè)化、專職化相聯(lián)系的，代表的產(chǎn)生是社會職業(yè)分工的結果，他們由專門從事政治事務的人組成，代表選民進行決策和監(jiān)督。

概括起來，可以這樣說，如果代表只是機械地按照別人做出的決定來行為，就沒有什么“代表”可言。代表有責任根據(jù)整個社會的長遠利益，而不是根據(jù)甚至大多數(shù)人的偏好來作出判斷。其中的“實際代表說”就認為只要代議機構中包括了贊成大家各方面意見的代表，那么每個人，甚至那些沒有投票權的人也能被適當代表。根據(jù)這一理論，人大代表就完全可以是身份上不具有代表性的代表，官員作為人大代表絲毫也無可厚非，盡管理論上講他們要作為人大代表行使對政府，也就是對自身的監(jiān)督權是有很大問題的。

但現(xiàn)代政治學更傾向于委托論的說法，它強調(diào)代表對其選民所承擔的義務。他們認為，如果代表的行為與選民需求和希望沒有關系，那么這些選民事實上就沒有被代表。而獨立論者則強調(diào)代表在國家立法機關和對于公共利益所應發(fā)揮的作用。政治個人主義一旦得到確立，民主的價值就將社會選擇的基點放在了個人身上，以個人為單位來計算成本和收益。個人的特征需要在代議機構中得以表現(xiàn)，進而實現(xiàn)利益的表達。這之后，代表制思想的重點也就發(fā)生了轉移：伯克提出的委托人漠視逐漸遭人冷落，代表直接向選區(qū)負責并受選區(qū)制約的思想開始盛行。這一理論強調(diào)代表對其選民所承擔的義務，認為如果代表的行為與選民需求和希望沒有關系，那么這些選民事實上就沒有被代表。代表通常應該是被選出并代表或維護被代表人利益的人，他們代表必須絕對服從選民或選取的決定，按照本選區(qū)的意志在議會上發(fā)表和表述，這被稱為強制委托原則。由此，代表性就成為了一個重要的問題，而且事實上具有“典型性”的代表一般來說更能夠代表選民的利益。近幾屆全國人大代表構成中，工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。此次選舉法的修改注意到了這個問題，并試圖緩和這一斷裂局面。該草案規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表。”［20］

五、從平等到自由

前文提到，在平等權得到進一步實現(xiàn)的情況下，要想提高代表性，提高代議政治的質(zhì)量，擴大選舉的自由權是必不可少的選擇。轉化成操作性的問題，其中的關鍵是如何產(chǎn)生代表，這決定了代表們是否具有代表性。就目前中國的情況來看，首先，廣大的選民缺乏最起碼的知情權，這一前提性的缺失使選舉基本上成為一句空談。選民們不知情的內(nèi)容太多，例如，人大代表候選人是怎么產(chǎn)生的，不了解，說不清楚，尤其是組織提名、推薦的候選人。選民聯(lián)合提名的候選人也往往是“被提名的”，是嘗試成為候選人的人邀請選民提名，而不是選民自發(fā)提名，或者說，選民自發(fā)提名候選人這種情況很少。對于正式候選人是如何產(chǎn)生的，協(xié)商的手段、過程是怎么樣的，選民不得而知，只能接受協(xié)商出來的結果，而結果往往是選民聯(lián)合提名的候選人被大量協(xié)商掉。選民不了解候選人的情況，往往見都沒見過，選舉法修正案草案雖然規(guī)定：“選舉委員會根據(jù)選民或者代表候選人的要求，應當組織代表候選人與選民見面，介紹本人的情況，回答選民的問題?！钡€不是選舉的法定前置程序，無法保證能夠得到有效落實。諸如此類的情況很多，不一而足，所以說選民是缺乏基本知情權的。

而知情權是前提，沒有這個前提，選民根本沒有辦法作出選擇，當然會產(chǎn)生政治冷漠，參與低下，更談不上監(jiān)督權的落實。根據(jù)法律規(guī)定，人大代表是由民主選舉產(chǎn)生的，不管是選民直接選舉還是間接選舉。但事實上，人大代表多為內(nèi)部提名，然后平衡、協(xié)調(diào)、安排確定的。也就是說，代表資格是分配的而不是選舉的，更不是公開競爭選舉的。如此平衡協(xié)調(diào)的結果，就是中國的人大代表構成中官員占了絕大多數(shù)。在北京市58名全國人大代表中，官員30名，占51．7%；準官員（院所領導）6名，占10．3%；企業(yè)家8名，占13．7%；社會知名人士13名，占22．4%；基層工人1名，占1．7%；基層農(nóng)民0名，占0．0%。［21］

實際上，即使按照目前修正案草案的規(guī)定將城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù)比例調(diào)整為1：1，也很難扭轉人大當中目前官多民少的情況。蔡定劍就認為，“城鄉(xiāng)人口按相同比例選舉人大代表，只對人大代表名額在不同省份以及省份內(nèi)不同地區(qū)的分配有意義，到了誰來代表農(nóng)民這個問題上，就發(fā)揮不了作用?！保?2］他在接受《南方周末》記者采訪時表示，城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表，在政治地位的平等而言具有象征性意義?！稗r(nóng)業(yè)大省代表人數(shù)增多，并不意味代表農(nóng)民的代表多了。比例的調(diào)整與實際農(nóng)民代表的人數(shù)，并無直接關系。”［23］

楊光斌認為，要使選舉真正體現(xiàn)選民的意志，就必須對政黨和團體推薦代表候選人的比例有一個明確的限制，讓民間團體和群眾推薦提供的候選人參與到選舉當中，使群眾成為推動民主政治發(fā)展的核心動力。［24］在現(xiàn)實的選舉過程中，候選人的提名被限定在極其狹小的范圍內(nèi)。候選人之間也沒有必要的選舉競爭，選民們根本不知道候選人究竟有哪些政見、有那些設想，就被要求投票。姚中秋指出，在這樣的選舉過程中，起決定作用的是提名機構，而不是選民。由此產(chǎn)生的代表，是對提其名的機關負責，而不是對選民負責。那么，它究竟是農(nóng)民、是工人，還是別的什么人，都不重要。

所以說，即便再加一條增加基層代表比例的條款，對問題的解決也只是杯水車薪、于事無補。而且這一條款本身就是在無法保障選舉的自由權的情況下，附加的強制自由，而不是自由選擇的自由。在實現(xiàn)城鄉(xiāng)代表進行1：1選舉的情況下，從理論上講，應當由選民決定誰當選，而不應由立法者事先規(guī)定職業(yè)、男女、年齡、地區(qū)、民族或其他標準的比例。且不論官員是否能夠代表農(nóng)民的利益，如果農(nóng)民在自由選舉的過程中自愿選擇了職業(yè)政治家或其他職業(yè)的人做自己的代表，我們也應當遵從他們的選擇，而不應強迫他們進行選擇。讓選民做主，才是民主。預定比例，不管初衷多么善良，比例多么完美，都不是民主。它調(diào)節(jié)的只能是結果，而問題的根源在過程。

同樣，如果選舉過程本身是不自由的，選舉的結果不是自由選擇得到的，上邊討論的城鄉(xiāng)代表權差異化配置可以有效防止多數(shù)暴政、實現(xiàn)社會混合均衡的問題就不能從根本上得到解決。事實證明，即便是按照城鄉(xiāng)1：1的人口比例進行人大代表的選舉，選出的結果也依然是黨政干部遠多于人民群眾。鄉(xiāng)村居民根本不存在可以和城鎮(zhèn)居民進行博弈的機會。

六、結語

但是，毫無疑問，此次選舉法修正案草案使中國農(nóng)民的選舉權在平等方面邁出了一大步。使得公民在法律面前一律平等的原則要求得到了更好的體現(xiàn)，具體來說就是更好地體現(xiàn)了人人平等、地域平等和民族平等原則。［25］從形式上是符合代議政治要求的，實現(xiàn)了贏得代議席位的每一張選票被平等計算的權利，并且保證每一個代議席位代表同等數(shù)量的公民；通過實現(xiàn)選舉權的平等，農(nóng)民利益在政策制定過程中被漠視的現(xiàn)象會得到改觀；取消比例的限制一定意義上也就是弱化了身份的差異，使農(nóng)民享有與城市居民同樣的政治身份，享有同樣政治權利，進一步擺脫身份社會，向契約社會邁進；完全的公民身份的轉化和統(tǒng)一，將有助于公民國家意識的形成，進一步推動現(xiàn)代國家建設。［26］

選舉法的修改可以看作是繼取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，代之以居民戶口這一戶籍改革后又一推進城鄉(xiāng)一體化進程的重要舉措。但改革仍然不夠完善，仍然給我們留下了很多的期待。選民在選舉過程中的自由權需要得到進一步實現(xiàn)，確實落實的知情權，提高選民的參與度，讓選民能夠自由做出選擇，并對代表進行有效監(jiān)督等一系列問題都需要后續(xù)加以解決。

［1］程遙．實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的平等選舉權［J］．人大研究，2008，（07）；張琳，李云明．平等、民主和農(nóng)民選舉權［J］．山東省農(nóng)業(yè)管理干部學院學報，2008，（01）．

［2］中華人民共和國選舉法［Z］第20條．1953年2月11日中央人民政府委員會第22次會議通過，1953年3月1日中央人民政府公布施行．

［3］王兆國在十一屆全國人大三次會議第二次全體會議上關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》的說明［Z］．2010－03－08．

［4］［25］王磊．選舉法修改展示民主制度發(fā)展完善［J］．中國人大，2009－11－25．

［5］選舉法將第5次修改，明確秘密寫票制度防賄選［N］．監(jiān)察日報，2010－02－22．

［6］［12］鄧小平．關于《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》草案的說明［Z］．載全國人大常委會辦公廳研究室編．中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949－1990）［M］．中國民主法制出版社，1990．

［7］［13］張維煒．選舉法修改：中國民主進程的歷史選擇［J］．中國人大，2009－11－25．

［8］［9］（美）漢密爾頓，杰伊，麥迪遜著．聯(lián)邦黨人文集［M］．程逢如，在漢，舒遜譯．商務印書館，2004．

［10］阿計．選舉制度，掀起變革風暴——解析《選舉法》修改背景（下）［J］．政府法制，2005，（04）．

［11］姜來．兩會前瞻：選舉法修改步子邁多大？［N］．僑報，2010－02－26．

［14］布萊克維爾政治學百科全書［M］．中國政法大學出版社，2002．

［15］［23］李梁．1：1＝同票同權［N］．南方周末，2009－09－16．

［16］張宇飛．代議制民主的邏輯困境［J］．河套大學學報，2009，（01）．

［17］［19］呂一民，樂啟良．西耶斯的代議制理論管窺［J］．浙江大學學報（人文社會科學版），2009，（01）．

［18］（法）孟德斯鳩．論法的精神（上冊）［M］．張雁深譯．商務印書館，1995．

［20］毛磊，廖文根．選舉法修改八大亮點［N］．人民日報，2009－10－28．

［21］宗海潮．中國選舉法修改：沒有歡呼的民主進步［N］．聯(lián)合早報，2010－03－25．

［22］王維傅．“同票同權”如何寫進選舉法草案［N］．中國新聞周刊，2009－11－09．

［24］王鵬權．選舉法修改四大猜想［N］．中國社會科學院報，2009－03－19．

［26］選舉法修訂推動現(xiàn)代國家構建［N］．中國新聞周刊，2009－11－02．

（責任編輯：張雅光）

From Equality to Liberty——Theoretical Thinkings of the Draft Amendment to the Electoral Law

Li Jinfeng

The draft amendment to the Electoral Law has proposed equal electoral rights for urban and rural citizens，which indicates the electoral system of china will get a great development to realize citizen’s equality．This amendmet means cizien’s equal representation comes true on the base of the general suffrage．It is the issure of representativeness of Deputy to the People’s Congress，which structure should be identical with that of society to enhance the representiveness，according to Principal－Agent Theory．If we analyse it according to the Independent Representation Theory，civil services mag also have hight representiveness．But the most important thing is how to elect a Deputy to the People’s Congress，this is the liberty diamention of the right to vote．The equality will be a superficial right without the full liberty．The more development of the elcetorial system should realize the liberty diamention of the right to vote based of full saffrage．

representative system；representativeness；Principal－Agent Theory

D921．2

A

1007－8207（2010）08－0097－05

2010－04－16

李錦峰，男，山東日照人，復旦大學政治學系博士研究生。