我國地方政府雇員制之檢討與展望

□楊東升

（泰州師范高等專科學(xué)校，江蘇泰州225300）

我國地方政府雇員制之檢討與展望

□楊東升

（泰州師范高等?？茖W(xué)校，江蘇泰州225300）

政府臨時(shí)雇員制度始于上個世紀(jì)50年代，“輔助性”、“靈活性”和“臨時(shí)性”是該制度的重要特征。其根本目的是為了賦予行政首長的用人自主權(quán)，短期雇用人員以應(yīng)付輔助性、臨時(shí)性事務(wù)。然而，我國政府雇員完全是地方政府制度創(chuàng)新的結(jié)果，其在制度目的、適用范圍、薪酬水平、考核與管理、權(quán)利義務(wù)等方面與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)存在較大差異，甚至背離了制度本身的設(shè)計(jì)初衷。因此，需要在檢討現(xiàn)行地方政府雇員制的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，統(tǒng)一政府雇員法制，構(gòu)建適合我國國情的政府雇員制。

政府雇員；政府雇員制；地方政府

政府雇員制度并非我國首創(chuàng)。中國語境下的政府雇員在西方國家被稱為“政府臨時(shí)雇員”（temporary employee），其管理體制和法律適用完全獨(dú)立于公務(wù)員制度。上個世紀(jì)50年代，西方國家為適應(yīng)政府組織彈性化、專業(yè)化的要求而進(jìn)行了公共行政改革，普遍推行了“政府臨時(shí)雇員”制度，以實(shí)現(xiàn)政府人事管理體制從一元化向多元化的轉(zhuǎn)變?！罢蛦T制是與公務(wù)員制度并行不悖的一套新的管理機(jī)制、管理制度與管理邏輯，彼此相望而永不相交”。［1］政府雇員制與公務(wù)員制度一樣，同屬公共服務(wù)體系，推行政府雇員制既不是取代公務(wù)員制度，也不是公務(wù)員制度的完善，而是以另一種形式來提高公共服務(wù)水平，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

一、域外政府雇員制的發(fā)展趨勢

傳統(tǒng)公務(wù)員制度的科層官僚體制管理模式的局限性是上個世紀(jì)中期西方國家全面進(jìn)行行政改革的動因。傳統(tǒng)公務(wù)員制度過于循規(guī)蹈矩、按部就班的制度化管理方式以及對理性和效率的極端推崇反而使它失去了應(yīng)有的主動性、創(chuàng)造性和靈活性。當(dāng)政府面臨外來日益變化的社會環(huán)境如福利化、信息化和全球化時(shí)，原來適應(yīng)大工業(yè)化的科層管理模式已經(jīng)落伍。同時(shí)，傳統(tǒng)的公務(wù)員常任制度大大降低了政府服務(wù)的質(zhì)量和效率，所有這些問題均要求政府必須進(jìn)行人事制度改革。

西方國家公務(wù)員制度改革的一個主要趨勢就是減少公務(wù)員數(shù)量，采用合同聘用制，大量引進(jìn)臨時(shí)雇員。從上個世紀(jì)50年代開始，前聯(lián)邦德國為適應(yīng)政府組織彈性化、專業(yè)化的要求，實(shí)行了政府雇員制度和雇用工人制度，使得公務(wù)員、雇員和工人的比例一般保持在2：4：2。英國、新西蘭就有20%的政府崗位是臨時(shí)雇員。美國政府中屬于常任的政府工作人員比例已經(jīng)從上個世紀(jì)30年代的87．9%降低到近年的55%，特別是在州政府一級，合同制政府雇員的比例還要高。許多國家根據(jù)政府工作中遇到的特殊情況，在許多執(zhí)行性工作中大量聘用臨時(shí)人員，甚至采用小時(shí)工、業(yè)余制的形式聘用工作人員。例如：當(dāng)政府舉辦大型活動或興辦公共工程時(shí)，需要在公務(wù)員之外臨時(shí)雇用大量人員，而當(dāng)這些活動或工程結(jié)束后，政府按照合同予以終結(jié)臨時(shí)雇用關(guān)系。“在澳大利亞的一些城市，臨時(shí)性政府雇員占政府所有工作人員的比例甚至達(dá)到1／3?！保?］1999年，我國香港地區(qū)就已推出非公務(wù)員合約雇員計(jì)劃。其目的是為各政策局長、部門首長和辦公室主管提供靈活的方式，在公務(wù)員編制以外聘請人手，應(yīng)付有時(shí)限、短期、受市場波動影響的服務(wù)，或應(yīng)付只需雇用非全職人手的服務(wù)，或應(yīng)付服務(wù)正待檢討或有可能改變的情況。［3］

在永業(yè)公務(wù)員之外，政府臨時(shí)雇員制度反映了某種社會發(fā)展趨勢：由于未來勞動力的需求具有不確定性，臨時(shí)雇員的增加有助于政府根據(jù)管理事務(wù)和勞動力需求狀況做出靈活反應(yīng)。臨時(shí)雇用制也具有勞動力廉價(jià)，政府無須過多的培訓(xùn)，無須支付永業(yè)公務(wù)員所享受的健康保險(xiǎn)和退休的好處，同時(shí)，還會對永業(yè)公務(wù)員形成一定的工作壓力，發(fā)揮促進(jìn)其積極工作的作用。因此，這種新的政府人事管理模式在實(shí)踐中受到許多國家的青睞。

二、我國地方政府雇員制的缺失評析

了解政府雇員制度的理論背景及其總的社會發(fā)展趨勢之后，再來回顧和檢視我國地方政府雇員制度就不難發(fā)現(xiàn)其中的問題。2002年，吉林省率先試行政府雇員制，隨后，深圳、珠海、武漢、長沙、南京、無錫、湛江、揚(yáng)州、江門等地也紛紛試行。從試行結(jié)果看，由于缺乏上位法，地方政府制定的有關(guān)雇員制的規(guī)范性文件或地方政府制定的規(guī)章差異性較大，使得絕大多數(shù)管理制度違背了政府雇員制度的設(shè)計(jì)初衷，引起媒體廣泛關(guān)注的也僅僅是“高薪問題”和“鯰魚效應(yīng)”等表層問題。如果對這種異化了的地方制度不加以限制或依法推進(jìn)，必然會對現(xiàn)行公務(wù)員制度形成沖擊，這也是多數(shù)學(xué)者對是否需要政府雇員制度持否定態(tài)度的理由。

⒈地方政府雇員制度的差異性較大。政府雇員制在我國尚屬新生事物，完全是地方政府制度創(chuàng)新的結(jié)果。由于缺乏上位法的支撐，各地政府制定的相關(guān)管理制度在政府雇員的稱謂、定義、立法目的、適用范圍、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、考核招聘程序、是否占用編制、是否擔(dān)任職務(wù)和使用權(quán)力等方面存在較大的差異。我國地方政府試行的政府雇員制可以歸納為三種模式。一是吉林模式。政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用行政編制。二是珠海模式。政府雇員占雇用單位的行政編制，不具有行政職務(wù)，一般不行使行政權(quán)力。三是深圳模式。政府雇員不局限于政府機(jī)關(guān)，在全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位均推行政府雇員制；政府雇員占編不入編；高級雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政管理權(quán)；所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位輔助管理、工勤崗位將一律推行政府雇員制。

⒉“高薪雇用高端人才”并非制度設(shè)計(jì)的初衷。我國地方政府雇員制度的設(shè)計(jì)似乎是為了解決政府高端專業(yè)技術(shù)人才缺乏問題。也就是說，“高薪聘用高端人才”以解決政府在法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面遇到的難題，是地方政府雇員制度的重要特征。試想，如果將高端人才限定為不具有公務(wù)員身份，不擔(dān)任行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，高端人才還能發(fā)揮其作用嗎？既然政府公務(wù)員隊(duì)伍人才濟(jì)濟(jì)，為什么不從國家公務(wù)員隊(duì)伍里尋求解決問題的辦法？筆者認(rèn)為，從某種程度上說，政府高價(jià)采購“外援”，不僅造成了政府現(xiàn)有人才資源的浪費(fèi)，縱容了機(jī)關(guān)的懶惰之風(fēng)，而且會變相增加政府的用人成本。

⒊地方政府雇員制與公務(wù)員制度的沖突。我國《公務(wù)員法》第16章共6條對聘任制公務(wù)員作出了具體的法律規(guī)定?！豆珓?wù)員法》明確規(guī)定專業(yè)性較強(qiáng)的職位可以通過公務(wù)員聘任制度解決。因此，在缺失上位法的前提下，在現(xiàn)有體制之外試圖創(chuàng)設(shè)另一種制度，其本身就是一種違法行為。從邏輯上講，政府雇員不具有公務(wù)員身份，不擔(dān)任行政職務(wù)，因而政府雇員與公務(wù)員的工作關(guān)系就很難定位。無錫政府雇員顏兵曾說：“我的同事是憑借一種樸素的常識來配合我的工作，而不是制度的功勞，但依靠自發(fā)的意識，就難保證工作效果”。［4］專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的職位適用政府雇員制，不僅與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，而且高端緊缺人才的非公務(wù)員身份也必然注定其無法發(fā)揮應(yīng)有的專業(yè)特長。

⒋政府雇員制的合法性受到質(zhì)疑。在各地政府制定的政府雇員試行辦法中，不僅找不到其制定規(guī)章的法律依據(jù)，而且也沒有相關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)對制定政府雇員試行辦法的抽象行政行為進(jìn)行過合法性審查。從2002年吉林省試行政府雇員制以來，眾多地方政府紛紛效仿，政府雇員制步伐一直未停止過。最近看到的一份文件是2008年11月江門市下發(fā)的《江門市直機(jī)關(guān)雇員管理試行辦法》（江府辦［2008］108號文件）。到目前為止，也僅有《珠海市政府雇員試行辦法》在實(shí)施5年后于2008年廢止。另外，政府雇員制度與現(xiàn)行的勞動法律法規(guī)也存在著沖突，不可避免地會帶來了一些人事爭議。作為“深圳首批政府雇員”之一的鄒琦曾遭遇解聘尷尬，在為期3年的合同到期后，曾拒絕接受南山區(qū)人事局的解聘。

三、政府雇員制的未來發(fā)展路徑

為保證政府人事法制的統(tǒng)一性，本著節(jié)約政府用人成本的原則，防止用人上的不正之風(fēng)，在對地方政府雇員制度檢討的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一政府雇員法制，重點(diǎn)解決好以下幾個問題。

⒈厘清聘任制公務(wù)員和政府雇員的關(guān)系。政府雇員制和公務(wù)員聘任制在理論上具有相似性，以至于國內(nèi)不少學(xué)者誤認(rèn)為，“政府雇員就是聘任制公務(wù)員，公務(wù)員聘任制就是在政府雇員制基礎(chǔ)之上進(jìn)一步完善的產(chǎn)物?！惫P者認(rèn)為，政府雇員制其實(shí)質(zhì)是在公務(wù)員制度以外提供的聘用政府人手的方法，政府雇員制本身不會也不可能取代公務(wù)員聘用制度。我國《公務(wù)員法》第16章共6條對聘任制公務(wù)員的適用范圍、聘任方式和要求、聘任合同的內(nèi)容、管理依據(jù)及其人事爭議的處理作出了明確規(guī)定。政府雇員究竟屬于哪類法律主體，至少目前還沒有法律規(guī)定，相關(guān)法律如《勞動法》也不適用于政府雇員。所以，當(dāng)前迫切需要依法建立健全統(tǒng)一的政府雇員法律制度。

⒉明確政府雇員制的制度目的。政府雇員制應(yīng)參照西方及其它地區(qū)的成功做法，其制度目的應(yīng)定位為：為適應(yīng)政府公共職能的不斷轉(zhuǎn)變，可以靈活地短期雇用專業(yè)人員或輔助人員協(xié)助處理臨時(shí)性行政事務(wù)。需要說明的是，引進(jìn)高端緊缺人才應(yīng)依法通過現(xiàn)行的法律途經(jīng)即公務(wù)員聘任制度解決。從現(xiàn)行的地方政府雇員制可以看出，我國政府雇員制更傾向引進(jìn)緊缺人才，這是對政府雇員制度設(shè)計(jì)初衷的錯誤解讀。我國香港地區(qū)在1991年推行的非公務(wù)員合約制計(jì)劃，其目的是讓部門首長靈活地在公務(wù)員編制以外聘請人員，以有效地應(yīng)付短期、非全職或正待檢討的服務(wù)需要。

⒊確立政府雇員的適用范圍。建議將政府雇員的適用范圍限定為各級行政機(jī)關(guān)的臨時(shí)性、輔助性職位。之所以考慮輔助性職位，是因?yàn)檫@類職位的工作事宜不需要借助行使行政權(quán)力，政府和雇員之間只需從單純的勞動關(guān)系層面就能夠順利完成既定的工作目標(biāo)。筆者認(rèn)為，我國地方政府無一例外地采用“高薪”吸引高端緊缺人才在實(shí)踐中不具有可行性，也難以達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目的和效果。因?yàn)檎蛦T制度的“臨時(shí)性”特征缺乏長效激勵機(jī)制和職業(yè)發(fā)展空間，很難吸引這個特殊群體；高薪聘請專業(yè)人才往往會造成現(xiàn)有公務(wù)員人才資源的浪費(fèi)；高端緊缺人才的非公務(wù)員身份不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，也注定其無法擁有發(fā)揮其“領(lǐng)導(dǎo)”能力的工作平臺。所以，政府高端緊缺人才應(yīng)通過聘任制公務(wù)員加以解決為妥。

鑒于此，建議對《公務(wù)員法》第95條進(jìn)行修改，將“專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”改為“專業(yè)性較強(qiáng)的職位實(shí)行聘任制”，輔助性職位在未來政府雇員法中明確由政府雇員擔(dān)任。這樣，既可以縮減公務(wù)員編制，也能夠降低行政人事成本。

⒋政府雇員的適用情形。政府雇員具有臨時(shí)性、短期性特征，因此，其適用情形主要是應(yīng)付行政部門短期或計(jì)劃性質(zhì)的職務(wù)或運(yùn)作需要，而無需長期保留員工。譬如：美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在以下情況要使用臨時(shí)雇員：⑴為了完成高峰期的工作量；⑵填充那些將來撥款可能有問題的職位；⑶臨時(shí)填補(bǔ)終身職位，以使這些職位將來可以被其它機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)來的終身雇員所占用；⑷填補(bǔ)那些正在研究有可能外包（contract out）的空位。［5］另外，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還規(guī)定了不適用聘用政府臨時(shí)雇員的情形，以防臨時(shí)雇員權(quán)的濫用。我國香港政府推出的非公務(wù)員合約雇員計(jì)劃規(guī)定部門首長可以因?yàn)橄铝心康钠刚埮R時(shí)或短期合約員工：［6］⑴應(yīng)付短期、有時(shí)限或季節(jié)性的服務(wù)需求；⑵應(yīng)付只需雇用非全職人員（即工作時(shí)數(shù)少于全職公務(wù)員規(guī)定工作時(shí)數(shù)的人員）的服務(wù)需求；⑶應(yīng)付正在檢討或有可能改變的服務(wù)需求；⑷應(yīng)付某些部門特殊和不斷轉(zhuǎn)變的運(yùn)作需求，而這些部門是一些需從市場招攬具備最新專業(yè)知識的人才的部門，例如投資推廣署和香港電臺。

我國地方政府雇員試行辦法均未詳細(xì)列明政府雇員的適用情形，這容易造成行政部門濫用雇用權(quán)力。建議借鑒美國、我國香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，明確聘用政府雇員的情形和禁止聘用政府雇員的情形。

⒌政府雇員的編制和經(jīng)費(fèi)問題。聘任臨時(shí)政府雇員應(yīng)堅(jiān)持少而精的原則，嚴(yán)格控制數(shù)量，降低雇用成本。建議政府雇員的數(shù)量以公務(wù)員缺編的數(shù)量為限，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入行政部門預(yù)算。在是否占用行政機(jī)關(guān)編制問題上，目前，有“占編”、“不占編”和“占編不入編”三種地方政府試行模式。建議采取深圳模式，即政府雇員實(shí)行“占編不入編”?！罢季幉蝗刖帯钡膬?yōu)點(diǎn)在于控制政府整體用人規(guī)模，以達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)，降低行政運(yùn)行成本的目的。如果政府雇員數(shù)量沒有界限，行政首長就可能從有利于本部門工作的角度出發(fā)，增加雇員人手，這樣，不僅不利于精簡機(jī)構(gòu)，還會提高行政成本。

政府雇員制的實(shí)施還需要與公務(wù)員制度改革相配合。我國香港地區(qū)從1999年開始實(shí)施非公務(wù)員合約雇員計(jì)劃的同時(shí)，宣布暫停招聘公務(wù)員，因此，各局和部門如因短期的服務(wù)或運(yùn)作需要而聘請額外人手，則只可按非公務(wù)員合約條款招聘非公務(wù)員，從而使合約公務(wù)員和非合約公務(wù)員的總量控制在一定限度內(nèi)。我們也可以借鑒此辦法，嚴(yán)格控制每年公務(wù)員招考的數(shù)量，以便空出較多輔助性職位用于招聘政府雇員。

⒍政府雇員的薪酬問題。應(yīng)給予行政部門充分的薪酬決定權(quán)。建議由行政部門首長根據(jù)雇用崗位及工作任務(wù)的重要性、復(fù)雜性以及雇用人員的綜合能力酌情全權(quán)決定政府雇員的薪酬待遇，包括確定薪酬水平、提供合同期滿酬金以及合同期限內(nèi)的調(diào)整薪酬。但是，其薪酬決定權(quán)也要受到一定的限制，薪酬水平原則上應(yīng)以當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌龇诸悆r(jià)格為指導(dǎo)，以本地區(qū)普通公務(wù)員起薪點(diǎn)為上限。

在我國香港地區(qū)，部門首長可厘定因生活指數(shù)變化而調(diào)整其薪金，但這些調(diào)整不能超越公務(wù)員薪金調(diào)整的幅度。非公務(wù)員合約雇員的整套聘用條件既不能低于那些按照《雇傭條例》和《雇員補(bǔ)償條例》受聘的人員，也不能較相類職級公務(wù)員的聘用條件優(yōu)厚。部門首長須根據(jù)這些原則厘定他們的薪酬水平，惟數(shù)額不得高于相類或等同職責(zé)的公務(wù)員職級的起薪點(diǎn)。與此同時(shí)，部門首長亦可參照勞工市場及招聘情況而厘定有關(guān)的薪酬水平。

“高薪”一直是各地政府試行雇員制度的特征之一。吉林省資深高級雇員最高年薪達(dá)19．8萬元，珠海的政府雇員年薪最高可超過10萬元，蕪湖最高達(dá)18萬元，而無錫市政府雇員最高年薪竟達(dá)50萬元。筆者認(rèn)為，如果對政府雇員的數(shù)量和傭金不加以限制，就會造成政府編制變相擴(kuò)大，提高用人成本的后果。存在這些問題的根源在于，地方政府試圖通過靈活的政策來解決政府對緊缺專業(yè)人才的需求。事實(shí)上，用這種單純依靠經(jīng)濟(jì)激勵而缺乏職業(yè)發(fā)展空間的政府雇員制度來挽留專業(yè)人才的做法是行不通的，試圖通過公務(wù)員體制以外的政府雇員制度來解決政府緊缺專業(yè)人才也會給現(xiàn)行的公務(wù)員制度帶來沖擊。而采取聘任制公務(wù)員的辦法解決政府所需的高端專業(yè)人才是比較科學(xué)的。目前，深圳、上海浦東已開展聘任制公務(wù)員試點(diǎn)工作。

⒎限定最長雇用期限。臨時(shí)雇用權(quán)的濫用是政府雇員制度在實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題之一。為防止濫用雇用權(quán)力，建議明確最長雇用期限為3年。因?yàn)槿绻蛦T表現(xiàn)優(yōu)秀，又與作為終身雇員的上級關(guān)系良好，就很容易產(chǎn)生為了工作和其它的需要而讓臨時(shí)雇員延長雇用期限的情況。因此，合同期限如果在2年以上至3年以內(nèi)，則需提出理由以征求同級公務(wù)員管理部門的同意。

［1］廣東省人事與人才科學(xué)研究所課題組．關(guān)于部分地區(qū)推行政府雇員制的研究報(bào)告［J］．中國行政管理，2005，（03）：84－89．

［2］陳堯．政府雇員制：公務(wù)員制度改革的新趨勢［J］．理論與改革，2004，（04）：76－77．

［3］詳見香港立法會CB（1）47／06－07（03）號文件［Z］．

［4］林生菊．政府雇員制調(diào)查［J］．廉政瞭望，2008，（05）：20－22．

［5］劉新峰等．我國政府雇員制與美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)臨時(shí)雇員制［J］．行政論壇，2005，（04）：28－30．

［6］詳見香港立法會CB（1）473／06－07號文件［Z］．

（責(zé)任編輯：高靜）

Review and Prospects of Government Employees in China

Yang Dongsheng

Government temporary employee system began in the 50s last century．It has complementary，temporary，and agility feature．Its fundamental purpose is in order to empower the head of personnel administration the autonomy of staff on short－term employment to deal with temporary，auxiliary administrative services．however，China＇s government employee system are entirely the result of local government system innovation．Its legislative intent，scope of application，pay level，assessment and management，rights and obligations of developed countries or regions is not only a larger difference，and even go against the system designed itself．Our Country should draw lessons from other countries and developed countries or regions of the experience，set up a sound system for government employees according to the law，develop government employee law as soon as possible．

Government Employee；Government Employee System

D630．1

A

1007－8207（2010）07－0017－03

2010－04－09

楊東升（1975—），男，江蘇興化人，泰州師范高等專科學(xué)校教師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。