我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施對(duì)策芻議

□梅少粉，張英魁

（曲阜師范大學(xué)，山東日照273165）

我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施對(duì)策芻議

□梅少粉，張英魁

（曲阜師范大學(xué)，山東日照273165）

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施是我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)背景下的一大重要舉措，具有重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。為保證新農(nóng)保制度科學(xué)有效的實(shí)施，需要采取以下措施：充分考慮農(nóng)民享受新農(nóng)保金額的實(shí)際購買力，建立動(dòng)態(tài)的新農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算體系；健全新農(nóng)?；鸬纳鐣?huì)監(jiān)督機(jī)制，以確保新農(nóng)?；鸬陌踩?；關(guān)注投保期內(nèi)農(nóng)民境況的變化，完善未達(dá)到最低參保時(shí)限要求的農(nóng)民參保金過戶與返還制度；探索最需要新農(nóng)保卻無力參保問題的解決途徑，確保新農(nóng)保政策涵蓋最需要的群體。

新農(nóng)保；農(nóng)民；實(shí)際購買力；社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一直是“三農(nóng)”問題中備受關(guān)注的問題。我國政府從20世紀(jì)80年代中期開始就探索性地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到目前為止，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已有20余年的歷史。在當(dāng)今新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，農(nóng)村養(yǎng)老問題更是被提上了議事日程，因此，實(shí)施新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行?；诖耍?009年8月，中央開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要包括兩個(gè)方面，一是實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老辦法，國家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)助50%，確保同一地區(qū)參保農(nóng)民將來領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平相同。地方財(cái)政對(duì)所有參保農(nóng)民給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵(lì)。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金依據(jù)本人繳費(fèi)多少和年限長短，有高有低，多繳多得，長繳多得。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)時(shí)間跨度長、空間跨度廣的再分配公共利益的公共政策，在試行階段具有非常重要的意義。因此，在現(xiàn)階段，必須解決新農(nóng)保政策的合法化與科學(xué)化問題，以期為獲得全社會(huì)農(nóng)民的認(rèn)同和切實(shí)保障農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。筆者據(jù)此提出以下四點(diǎn)對(duì)策：

一、基于實(shí)際購買力，建立動(dòng)態(tài)的新農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算體系

在新農(nóng)保實(shí)施過程中必須充分考慮農(nóng)民享受新農(nóng)保金額的實(shí)際購買力，建立動(dòng)態(tài)的新農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算體系。所謂實(shí)際購買力（real purchasing power），是指貨幣能夠買到的實(shí)際商品和勞務(wù)的數(shù)量。貨幣的價(jià)值不再用其本身的含金量而是用其購買到的商品和勞務(wù)來衡量。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，貨幣的實(shí)際購買力也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。由于貯藏貨幣的存在，貨幣總量與流通貨幣量被分裂成兩個(gè)不同的數(shù)量概念。貨幣總量決定貨幣的實(shí)際購買力，流通貨幣量決定貨幣的市場(chǎng)購買力。在經(jīng)濟(jì)過度增長的條件下，貯藏貨幣累積性增加，兩種貨幣購買力的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行越來越明顯。流通貨幣轉(zhuǎn)化為貯藏貨幣，一方面，在實(shí)際上降低了貯藏貨幣的購買力；另一方面，在觀念上抬高了貯藏貨幣的購買力。近年來，國家連續(xù)8次下調(diào)銀行存款利率，利率水平已從1993年的10．9%下降到現(xiàn)在的2．25%。再加上通貨膨脹的影響，基金要保值已相當(dāng)困難，更不用說增值。

從新農(nóng)保的資金籌措來源看，三方共籌的實(shí)際額度是依照當(dāng)前社會(huì)消費(fèi)水平作為參照標(biāo)準(zhǔn)的，三方承擔(dān)的金額比例也是依照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)確定的。應(yīng)當(dāng)明確的是，固定金額的實(shí)際購買力是伴隨著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況變化的，今天每月100元的生活保障標(biāo)準(zhǔn)可能給予農(nóng)村養(yǎng)老以基礎(chǔ)性支持，但15年之后這一額度是否具有當(dāng)前的基礎(chǔ)性作用應(yīng)該引起理論界與實(shí)務(wù)界足夠的重視。所以，中央和地方財(cái)政預(yù)算有必要每年確定一定比例來充實(shí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金，而且要隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心等原因，大多數(shù)農(nóng)民的投保金額都集中在最低檔次的投保水平上。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)15年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可領(lǐng)取100元，這對(duì)農(nóng)民來說很難保證其基本生活。因此，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，必須要建立一種動(dòng)態(tài)的計(jì)算方法，充分考慮購買力變化的因素，以確保新農(nóng)保資金對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老支持的有效性。這種計(jì)算方法應(yīng)該在試點(diǎn)階段逐漸引入并進(jìn)行多區(qū)域的試驗(yàn)。

二、健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，以確保新農(nóng)?；鸬陌踩?/h2>

據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，僅2007年上半年就查處了5起社會(huì)保障金被挪用案件：河南省濮陽市勞動(dòng)保障局以減免企業(yè)應(yīng)繳870多萬元養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為代價(jià)換取6輛轎車使用權(quán)案；黑龍江省阿城市社保局將918萬元借給企業(yè)用做流動(dòng)資金和擔(dān)保利息案；浙江省溫州市勞動(dòng)保障局計(jì)財(cái)處用社?；?00萬元購買國信優(yōu)先股案；四川省眉山市青神縣政府?dāng)D占挪用社?；?245萬元案；湖南省益陽市大通湖區(qū)北州子鎮(zhèn)政府弄虛作假套取社會(huì)保險(xiǎn)基金69萬元案。其實(shí)，社?；鸨磺终寂灿玫氖吕缫延兄?。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年以來，全國清理回收擠占挪用社?；?60多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。截至“十五”期間，勞動(dòng)和社會(huì)保障部接到擠占挪用社?；鹋e報(bào)案件96件。筆者認(rèn)為，案件頻發(fā)的重要原因是違規(guī)投資和監(jiān)管不到位所致。目前，我國社?；鸬慕y(tǒng)籌層次較低，雖然中央要求做到省級(jí)統(tǒng)籌，但實(shí)際上大部分地區(qū)仍然停留在市縣級(jí)統(tǒng)籌的層面，基金的接觸面很大，這無疑增加了監(jiān)管的難度；同時(shí)，各地社保管理部門普遍面臨隊(duì)伍、人才以及手段都跟不上現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要的困境。此外，在法律法規(guī)對(duì)社?；鸢踩蕴岢雒鞔_要求的同時(shí)，也對(duì)基金的增值保值提出了要求。因此，有些地區(qū)就打著增值創(chuàng)新的旗號(hào)違規(guī)挪用社?；疬M(jìn)行投資活動(dòng)。

通過城市社?；鸨慌灿玫陌咐覀兛梢园l(fā)現(xiàn)，缺乏切實(shí)有效的社會(huì)監(jiān)督體系是其根本原因。新農(nóng)?；鹕婕皟|萬農(nóng)民未來的生活來源問題，如何確保這筆資金的安全運(yùn)作、保值增值，是新農(nóng)保面臨的一大挑戰(zhàn)。因此，必須杜絕基層政府因推進(jìn)自我發(fā)展戰(zhàn)略而挪用新農(nóng)保基金的現(xiàn)象，堅(jiān)持專款專用的原則，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。除了政府應(yīng)主動(dòng)自覺實(shí)行陽光賬戶工程，即定期公開新農(nóng)保基金狀況之外，以縣域?yàn)閱挝坏墓窠M織監(jiān)督具有更為根本性的價(jià)值。公民組織的監(jiān)督可以依托在類似于新農(nóng)?；鸸癖O(jiān)督委員會(huì)這樣的民間組織，由其代行新農(nóng)?；鸬膶彶闄?quán)，確保農(nóng)民的知情權(quán)，定期審查新農(nóng)?；鹳~戶和保值增值情況并向區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民公布。公民監(jiān)督委員會(huì)的構(gòu)成應(yīng)包括相關(guān)專業(yè)人員，可通過聘請(qǐng)等方式產(chǎn)生。其他成員可由公民組織推薦，通過民主選舉方式產(chǎn)生。各級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)保障部門都要制定新農(nóng)保基金管理辦法，建立基金的內(nèi)審稽核制度。各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督部門要將新農(nóng)保基金納入日常的監(jiān)督管理范圍，對(duì)基金使用、投資運(yùn)營進(jìn)行規(guī)范和定期檢查；同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)于老農(nóng)保基金，由勞動(dòng)保障部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門共同對(duì)老農(nóng)?；鹎謇碚奶岢鼍唧w的指導(dǎo)意見，并設(shè)立由各級(jí)政府組建的基金管理委員會(huì)和由繳費(fèi)人、受益人和社會(huì)公益組織共同組成的相互監(jiān)督、相互制約的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

三、關(guān)注農(nóng)民投保期內(nèi)的變化，完善參保金過戶與返還制度

新農(nóng)保政策規(guī)定農(nóng)民最低參保年限在15年以上，這一規(guī)定將帶來政策效果檢驗(yàn)的滯后性。在較長時(shí)期的政策執(zhí)行過程中，參保農(nóng)民自身境遇必然會(huì)發(fā)生很大變化。比如經(jīng)濟(jì)地位、家庭結(jié)構(gòu)、身體健康狀況等，這些變化無疑會(huì)影響農(nóng)民的繼續(xù)參保行為，尤其是依據(jù)自身狀況對(duì)新農(nóng)保預(yù)期收益和作用的判斷可能會(huì)造成農(nóng)民選擇中止參保。因此，建構(gòu)機(jī)動(dòng)靈活的進(jìn)入與退出機(jī)制，探索參保金過戶與返還方式，避免政策執(zhí)行中的糾紛，保證公共政策的完整性與科學(xué)性，是試點(diǎn)階段應(yīng)探索的重要問題。筆者認(rèn)為，在此階段應(yīng)認(rèn)真探索，積累經(jīng)驗(yàn)，反饋新農(nóng)保政策運(yùn)行的相關(guān)信息，為完善政策奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。只有不斷調(diào)整和完善新農(nóng)保政策，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策的合法化，才能獲得農(nóng)民更廣泛的認(rèn)同。

目前，新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是一個(gè)相對(duì)封閉的制度體系，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，其必將變成一個(gè)開放的制度體系。因此，對(duì)個(gè)人賬戶的設(shè)計(jì)和管理要體現(xiàn)彈性化要求，即能靈活處理“參保人身份、繳費(fèi)方式、攜帶轉(zhuǎn)賬、中止和恢復(fù)、稅收減免”等信息，以適應(yīng)農(nóng)民在各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況下的繳費(fèi)方式和農(nóng)民地域流動(dòng)的需要，保證賬戶的可攜帶性，“讓參保農(nóng)民可終生隨時(shí)隨地辦理繳費(fèi)、查詢和領(lǐng)取養(yǎng)老金的手續(xù)”。同時(shí)，建立“鎖定賬戶”，即在參保人達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡之前，不得提前支取賬戶資金。個(gè)人賬戶最好由具有托管資格的銀行保管并向參保人進(jìn)行信息披露，讓投保人參與管理個(gè)人賬戶。

完善參保金的過戶與返還制度，需要建立動(dòng)態(tài)繳費(fèi)增長機(jī)制。明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，不高于當(dāng)?shù)厣弦荒瓿擎?zhèn)職工養(yǎng)老金平均水平。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的變化而調(diào)整，實(shí)行動(dòng)態(tài)繳費(fèi)。參保人員預(yù)期領(lǐng)取的最低養(yǎng)老金水平可與農(nóng)村低保水平銜接，以解決原制度繳費(fèi)隨意、預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平過低的問題，低標(biāo)準(zhǔn)起步也有助于將更多的農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。同時(shí)，要保證農(nóng)民交納的保險(xiǎn)費(fèi)必須全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。

四、關(guān)注無力參保者，涵蓋最需要的群體

雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國農(nóng)村從建立到今天已經(jīng)有20余年的歷程，但其覆蓋面還很狹窄。從總?cè)藬?shù)上看，截至2005年底，參保人數(shù)只有5442萬人，這與我國8億多的農(nóng)村人口相比是一個(gè)非常小的數(shù)目。從分布地域看，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立起來并正常運(yùn)作的主要還是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，如沿海地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等。而真正貧窮的地區(qū)，如中部的貧困地區(qū)還遠(yuǎn)沒有引入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)雖然存在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但其覆蓋對(duì)象大多限于村干部、鎮(zhèn)干部，而普通農(nóng)民卻沒有被納入保障范圍。另外，數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體也沒有被納入保障范圍。

到2005年為止，全國有5374萬人參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋人數(shù)僅占農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口的7%，有355萬參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，只占農(nóng)村老年人口的6%。而且我國目前開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的大多數(shù)地區(qū)是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體基本上是較為富裕的農(nóng)民，因此，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或落后地區(qū)的農(nóng)民不能從養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度中獲益，而現(xiàn)實(shí)中恰恰是后者最需要農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給予保障。2006年，勞動(dòng)與社會(huì)保障部在全國選擇8個(gè)不同類型的地區(qū)進(jìn)行了新農(nóng)保試點(diǎn)，不過，這些新型制度的實(shí)施還沒有上升到全國性政策試點(diǎn)的高度。尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況不是很好的特困家庭，在籌資上難度很大，即使參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但在目前較低補(bǔ)償水平的情況下，也難以享受養(yǎng)老保險(xiǎn)所提供的服務(wù)。

以往農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“保富不保窮”，窮困者不能從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中受益，這無疑違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度再分配的根本原則。溫家寶總理在實(shí)施新農(nóng)保試點(diǎn)工作會(huì)議上曾強(qiáng)調(diào)指出：要堅(jiān)持因地制宜，中央確定新農(nóng)保的基本原則和主要政策，由各地結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)民收入水平等實(shí)際情況制訂具體辦法和試點(diǎn)實(shí)施方案。特別是在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困農(nóng)民群體仍然普遍存在，是新農(nóng)保急需關(guān)注的對(duì)象。

一般而言，農(nóng)村中對(duì)新農(nóng)保最為關(guān)注、最為需要的群體是農(nóng)村中相對(duì)弱勢(shì)的貧困者。新農(nóng)保政策歸根結(jié)底是為了解決農(nóng)民在勞動(dòng)能力退化之后缺乏生活資料來源的問題，關(guān)注重點(diǎn)在于為老年農(nóng)民生活必需品提供保障。這對(duì)于貧困、家庭結(jié)構(gòu)失衡、生活負(fù)擔(dān)過重的農(nóng)民最具吸引力。但現(xiàn)實(shí)卻是生活的窘迫使他們無力繳納參保金，他們渴望納入新農(nóng)保體系卻力不從心，這就造成了最需要群體無力參保的困局。因此，地方政府應(yīng)借助于整體社會(huì)保障體系的完善，在新農(nóng)保試點(diǎn)階段進(jìn)行卓有成效的制度創(chuàng)新，確保新農(nóng)保政策涵蓋最需要的人群。

需要指出的是，在新農(nóng)保的試點(diǎn)階段需要關(guān)注的問題不僅僅局限于以上所論，新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}同樣具有重要的價(jià)值。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同區(qū)域間的三方籌措額度比例的確定、地方政府籌措部分來源以及如何避免地方政府籌措資金時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行變向的剝奪等，均會(huì)影響新農(nóng)保政策實(shí)施的效果，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)穩(wěn)定。所以，只有在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下科學(xué)推進(jìn)新農(nóng)保試點(diǎn)工作，讓專家、公民組織、農(nóng)民群體和政府加強(qiáng)溝通，多元參與，才能夠?yàn)樾罗r(nóng)保制度在全國的推廣奠定良好的基礎(chǔ)。

［1］黃燕．從山東模式看我國養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的選擇［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，（12）：134．

［2］歡佩君．中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題與對(duì)策［J］．河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（農(nóng)林教育版）2008，（03）：103．

［3］2010年中央一號(hào)文件［Z］．

［4］2010年溫家寶總理政府工作報(bào)告［R］．

［5］2006年中央一號(hào)文件：關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見［Z］．2005－12－31．

（責(zé)任編輯：高靜）

The Study on the Countermeasures of China＇s New Rural Endowment Insurance＇Implementation

Mei Shaofen，Zhang Yingkui

The implementation of new rural endowment insurance is an important progress in China，especially in the situation of building a new socialist countryside．It is taking the socially vulnerable groups of farmers into account，considered important practical and theoretical significance．To ensure that the new rural endowment insurance is completed scientifically and effectively，the following measures should be taken：Firstly，the farmers＇real purchasing power should be fully considered，and a dynamic insurance standard computing system should be built．Secondly，a social supervision mechanism should be improved，to ensure the safety of the funds．Thirdly，we should concern the change of the insured farmers＇life during the period，improve the transfer and return system of these farmers who are under the minimum enrollment，and the requirements of their insured money．Finally，we should keep exploring solutions for these who are in the most need of protection but unable to，and be sure that the new agricultural insurance policy encompasses the most in need．

：new rural endowment insurance；farmers；real purchasing power；social supervision mechanism

D632．1

A

1007－8207（2010）07－0057－03

2010－03－26

梅少粉（1985—），女，山東菏澤人，曲阜師范大學(xué)政治與社會(huì)發(fā)展學(xué)院教師，碩士研究生，研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)；張英魁（1972—），男，遼寧朝陽人，中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后研究人員，曲阜師范大學(xué)新農(nóng)村研究中心副教授，政治與行政學(xué)研究所所長，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。