發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

□ 倪超英

（吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

□ 倪超英

（吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

隨著我國(guó)政治體制改革的不斷深化，政府績(jī)效評(píng)估作為行政管理制度的有效工具，必須以公務(wù)員績(jī)效考核制度為基礎(chǔ)。本文結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)，分析了目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的不足及其成因。認(rèn)為，公務(wù)員是創(chuàng)造政府績(jī)效的重要載體，公務(wù)員考核制度的完善是政府績(jī)效評(píng)估得以順利開(kāi)展的前提。因此，提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作中一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

績(jī)效評(píng)估；公務(wù)員素質(zhì)；西方發(fā)達(dá)國(guó)家

政府績(jī)效，西方國(guó)家又稱之為“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”、“政府作為”等，指的是政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作和效能，是政府在行使其職能、體現(xiàn)其意志過(guò)程中表現(xiàn)出的管理能力。很顯然，政府的績(jī)效是由人來(lái)創(chuàng)造的，沒(méi)有人（公務(wù)員）來(lái)創(chuàng)造就沒(méi)有政府績(jī)效，也就談不到績(jī)效管理與評(píng)估。與西方國(guó)家相比，目前我國(guó)政府績(jī)效的研究大多停留在價(jià)值的選擇和探討上，很少有人提出一整套的評(píng)估體系。究其原因，除了起步較晚外，一個(gè)最根本問(wèn)題就是我國(guó)政府公務(wù)員的整體素質(zhì)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員相比還有一定的距離，在政府績(jī)效的創(chuàng)造上還存在較大的差距。因此，探討和研究國(guó)家公務(wù)員績(jī)效管理策略，提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)是一個(gè)亟待解決的課題。

一、國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估的主要做法

目前，西方各主要國(guó)家都在政府管理和市政管理中實(shí)行了績(jī)效評(píng)估的技術(shù)和方法，績(jī)效評(píng)估的理論方法和技術(shù)已成為一種世界性的潮流。

⒈將全面質(zhì)量管理的理念融入績(jī)效評(píng)估。確立以質(zhì)量為核心、以顧客為向?qū)?、以服?wù)為目標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估模式。20世紀(jì)90年代，全面質(zhì)量管理引入公共行政領(lǐng)域，其核心特征是顧客信息反饋與評(píng)估、雇員參與質(zhì)量改善、目標(biāo)管理等等。它強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向在公共行政活動(dòng)中的質(zhì)量與效果。

⒉以公共支出評(píng)價(jià)為手段，注重政府績(jī)效審計(jì)。加強(qiáng)對(duì)政府公共支出的評(píng)價(jià)是當(dāng)代政府改革的重要內(nèi)容。公共支出評(píng)價(jià)是隨著績(jī)效評(píng)估和績(jī)效預(yù)算而出現(xiàn)的，是政府公共管理的重要工具之一。公共支出評(píng)價(jià)就是評(píng)估政府支出是否有效，效果在哪里，在哪些方面應(yīng)當(dāng)繼續(xù)改革，以進(jìn)一步提高績(jī)效。在支出評(píng)價(jià)中，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府工作漏洞并加以改進(jìn)，同時(shí)，重視發(fā)揮獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)在政府績(jī)效評(píng)估中的作用。

⒊ 注重政府績(jī)效評(píng)估的法律體系建設(shè)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在全面實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，十分注重用法律手段規(guī)范績(jī)效評(píng)估工作。如英國(guó)，1983年頒布了《國(guó)家審計(jì)法》，把審計(jì)與中央政府資金的職責(zé)和權(quán)限授予了主審計(jì)長(zhǎng)，并規(guī)定成立國(guó)家審計(jì)署以確保主審計(jì)長(zhǎng)履行其職責(zé)，首次從法律的角度表述了績(jī)效審計(jì)。

⒋注重完善政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。美國(guó)政府早在20世紀(jì)40年代就著手構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估體系。20世紀(jì)60年代，美國(guó)會(huì)計(jì)總署率先把對(duì)政府工作的審計(jì)重心從經(jīng)濟(jì)性審計(jì)轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性并重的審計(jì)（即3E審計(jì)）后又?jǐn)U展到“5E審計(jì)”。2002年，美國(guó)總統(tǒng)管理及預(yù)算辦公室提出了針對(duì)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)和部門的通用績(jī)效指標(biāo)，為五個(gè)跨部門的政府職能制定了統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)或稱“通用衡量標(biāo)準(zhǔn)”。在2003年預(yù)算中，總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室制定了評(píng)價(jià)制度（紅、黃、藍(lán)）來(lái)評(píng)價(jià)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)管理議程的工作成果。

⒌注重建立政府績(jī)效評(píng)估的制度體系。西方國(guó)家在實(shí)施績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，注重將政府戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效管理過(guò)程結(jié)合起來(lái)，力求形成制度化、規(guī)范化的績(jī)效評(píng)估體系。如1993年，美國(guó)政府頒布了《政府績(jī)效和結(jié)果法》，要求聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)制定5年戰(zhàn)略規(guī)劃，制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估年度計(jì)劃，定期測(cè)定部門工作績(jī)效并向國(guó)會(huì)和公眾提出績(jī)效報(bào)告。1993年8月3日，在時(shí)任總統(tǒng)克林頓大力支持并在美國(guó)與預(yù)算局（OMB）和國(guó)會(huì)的推動(dòng)下，《政府績(jī)效和結(jié)果法》順利通過(guò)立法，從而使美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估走向了制度化軌道。另外，許多國(guó)家將績(jī)效評(píng)估與公共預(yù)算改革結(jié)合起來(lái)，推廣績(jī)效預(yù)算管理。改革的方向是在資金分配上強(qiáng)化績(jī)效，將公共預(yù)算撥款與各機(jī)關(guān)單位的績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，按效果而不是按投入撥款；在公共預(yù)算執(zhí)行上將效果與撥款掛鉤，根據(jù)績(jī)效來(lái)分配預(yù)算。同時(shí)，在公共預(yù)算管理過(guò)程中，變傳統(tǒng)的“過(guò)程管理”為“結(jié)果管理”，對(duì)績(jī)效好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門則在會(huì)議中公布、撤消、削減，直至取消這些公共預(yù)算。目前，世界上已有英國(guó)、日本、加拿大等近50個(gè)國(guó)家采用了績(jī)效預(yù)算。

⒍注重績(jī)效評(píng)估方式多元化。在績(jī)效管理實(shí)踐中，國(guó)家績(jī)效評(píng)估的主體逐步多元化。在評(píng)估過(guò)程中，已由單純的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)價(jià)逐步發(fā)展到由社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。如美國(guó)的民間機(jī)構(gòu)錫拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所，該所自1998年以來(lái)長(zhǎng)期與美國(guó)《政府管理》雜志合作，每年對(duì)各州或市的政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估并發(fā)布評(píng)價(jià)報(bào)告，引起了政府和民眾的廣泛關(guān)注。2001年1月，日本設(shè)立了政策評(píng)價(jià)和獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)委員會(huì)，對(duì)行政評(píng)價(jià)局實(shí)行政策評(píng)價(jià)，并將意見(jiàn)提交給總務(wù)省和郵政省等部門。這一委員會(huì)由民間的獨(dú)立專家組成，而行政評(píng)價(jià)局則充當(dāng)政策評(píng)價(jià)和獨(dú)立行政評(píng)價(jià)秘書(shū)處。20世紀(jì)90年代以來(lái)，有關(guān)質(zhì)量和顧客滿意度指標(biāo)在評(píng)估體系中大幅度增長(zhǎng)，加拿大等國(guó)家還進(jìn)行了大范圍的政府顧客滿意度調(diào)查，將提升顧客的滿意度作為政府績(jī)效的目標(biāo)。

二、國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估的主要經(jīng)驗(yàn)

一是建立了全面合理的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)是典型的采用工作標(biāo)準(zhǔn)考績(jī)制的國(guó)家，通過(guò)職位分析，規(guī)定每個(gè)職位必須完成的工作數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)限、方法等，然后針對(duì)不同的職位制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)。例如，針對(duì)不同工作訂立不同工作標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定處理工作時(shí)，在姿態(tài)、儀態(tài)、精神、言辭等方面都應(yīng)達(dá)到相關(guān)要求。

二是劃分了多層的考核等級(jí)。國(guó)外公務(wù)員考核的等級(jí)以五等居多，如英國(guó)、法國(guó)、日本、加拿大等許多國(guó)家公務(wù)員的考績(jī)等次分為ABCDE或優(yōu)、良、一般、及格、不及格五個(gè)等級(jí)次。德國(guó)公務(wù)員考績(jī)分為特優(yōu)、良好、較好、一般、及格、不及格和差共七個(gè)等級(jí)。

三是制定嚴(yán)格的考核程序。英國(guó)公務(wù)員的考核，首先是由人事部門擬定考察報(bào)告表，包括：現(xiàn)有職務(wù)、被考核人能力分析、訓(xùn)練需求、調(diào)整工作的看法、晉升的可能性、發(fā)展?jié)撃堋⒕C合考評(píng)、復(fù)評(píng)報(bào)告等內(nèi)容，然后，將考察報(bào)告表下發(fā)至公務(wù)員的直接主管，由直接主管負(fù)責(zé)對(duì)下屬公務(wù)員進(jìn)行初評(píng)，初評(píng)結(jié)束后，再由上一級(jí)主管復(fù)評(píng)，在復(fù)評(píng)前，上一級(jí)主管通常要與被考績(jī)?nèi)嗣嬲?，雙方就工作本身、工作改進(jìn)及如何履行職責(zé)等方面的問(wèn)題交換意見(jiàn)，取得共識(shí)，最后，上級(jí)主管才在考察報(bào)告上注明對(duì)考核結(jié)果的復(fù)評(píng)意見(jiàn)。美國(guó)對(duì)公務(wù)員的考績(jī)也要經(jīng)過(guò)被考核人的直接上級(jí)初評(píng)，本單位的負(fù)責(zé)人復(fù)評(píng)兩個(gè)流程，以保證考核結(jié)果的公正性。

四是采取靈活多樣的的考核方法。在美國(guó)，主管要看下屬的平時(shí)表現(xiàn)，是否有缺勤、遲到，是否遵守日常辦公規(guī)則等，而且每三個(gè)月作一次考核檢查，并評(píng)出等次。英國(guó)除了一年一度通過(guò)填寫考察報(bào)告表的方式對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核外，還有一種叫做“職業(yè)發(fā)展面談“的考核方式。面談通常由人事部門主持，每三到五年舉行一次，目的是通過(guò)了解公務(wù)員的抱負(fù)、喜好、資質(zhì)等方面情況，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)和挖掘公務(wù)員的潛能，保證人盡其才。

五是強(qiáng)調(diào)通過(guò)考核結(jié)果的應(yīng)用。美國(guó)一貫強(qiáng)調(diào)“擇優(yōu)晉級(jí)“的原則，考核為特別優(yōu)異者提升工資，考核為不滿意者，要按其程度分別予以減薪、降級(jí)、免職等處分。在英國(guó)，公務(wù)員績(jī)效評(píng)估后，將根據(jù)被評(píng)定的檔次，有目的的選送公務(wù)員參加學(xué)院培訓(xùn)，使其在限定時(shí)間內(nèi)掌握一定的知識(shí)技能，為更好地完成本職工作和將來(lái)的升遷打下基礎(chǔ)。這樣，公務(wù)員的績(jī)效考核與個(gè)人的發(fā)展前途和物質(zhì)利益結(jié)合起來(lái)，既降低了考核的敏感性，又有利于激勵(lì)被考核者。

三、國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估水平與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在較大的差距，根本原因在于公務(wù)員的素質(zhì)以及對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核的制度。既然人才資源是第一資源，那么公務(wù)員隊(duì)伍就是政府管理工作中的第一資源。因此，從宏觀的社會(huì)環(huán)境分析，只有政策先行，以政策保證人才、以人才支撐經(jīng)濟(jì)、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展再度促動(dòng)下一輪更優(yōu)惠的政策，才能形成社會(huì)進(jìn)步的高速運(yùn)轉(zhuǎn)。同樣道理，在政府行政管理工作中，只有研究制定出考核公務(wù)員績(jī)效的良好策略，以此促使具有高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍產(chǎn)生，以高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估，以政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展促成更完善的公務(wù)員考核策略的產(chǎn)生。以此形成三者互動(dòng)、平衡支撐、協(xié)調(diào)同步、良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)理，政府的行政管理工作才能開(kāi)展得更好，政府的績(jī)效評(píng)估才能進(jìn)入高度發(fā)展的新階段。因此，借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度，提高其整體素質(zhì)，是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作必須解決的重大課題。

［1］中華人民共和國(guó)公務(wù)員法［Z］.人民出版社，2005.

［2］中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定［M］.人民出版社，2004.

［3］尼古拉斯·亨利.公共行政管理事務(wù)［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［4］卓越.政府績(jī)效管理導(dǎo)論［M］.清華大學(xué)出版社，2006.

［5］李志偉.比較公務(wù)員制度［M］.中共中央黨校出版社，2004.

［6］阿里哈拉契米，政府業(yè)績(jī)與質(zhì)量測(cè)評(píng)［M］中山大學(xué)出版社，2003

［7］科斯等.制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的透視［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003.

［9］孟凡仲.國(guó)家公務(wù)員績(jī)效考核制度建設(shè)及實(shí)施［M］.吉林人民出版社，2006.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Revelations from Experiences of the Performance evaluation in the Government of Developed Countries

Ni Chaoying

With the deepening of China＇s political reform，government performance evaluation system as an effective tool for the administration，must be based on Civil Service performance appraisal system.In this paper，the Government Performance Evaluation of Western developed countries，the practice and experience，analysis of the current lack of government performance evaluation and its causes.This paper argues that the civil service is to create an important carrier of government performance，the civil service examination system is highly developed to promote Government Performance premise.Therefore，improving the overall quality of the civil service is the performance evaluation of our government an urgent problem.

performance evaluation；experiences；revelations；developed countries

D630.1

A

1007－8207（2010）04－0043－02

2010－01－08

倪超英 （1958—），女，吉林榆樹(shù)人，吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）社會(huì)學(xué)教研部副教授，研究方向?yàn)檎芾怼?/p>