“宅基地?fù)Q房”
——天津戶籍制度改革的有益嘗試

□白瑩

（天津市委黨校，天津 300191）

“宅基地?fù)Q房”
——天津戶籍制度改革的有益嘗試

□白瑩

（天津市委黨校，天津 300191）

隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化已成為不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)。全國(guó)各地農(nóng)村在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中模式各異，天津市正在探索一條以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)的新路子，而戶籍制度作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突出表現(xiàn)形式已面臨著全面改革的階段。本文綜合考察了天津市各示范鎮(zhèn)認(rèn)為，以 “宅基地?fù)Q房”的辦法是天津戶籍制度改革的有益嘗試。

宅基地?fù)Q房；戶籍制度；戶籍改革

從2005年下半年開(kāi)始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農(nóng)民意愿和大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，推出以“宅基地?fù)Q房”加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的辦法，并在“二十三鎮(zhèn)六村”開(kāi)展試點(diǎn)，目前已開(kāi)工800萬(wàn)平方米，竣工500萬(wàn)平方米，涉及268個(gè)行政村、16萬(wàn)戶、44萬(wàn)人，概算總投資850億元。［1］所謂宅基地?fù)Q房，即農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來(lái)的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)缺口。［2］宅基地?fù)Q房給農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式都帶來(lái)了巨大的改善，成為推動(dòng)天津農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治、文化特別是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的一股強(qiáng)大動(dòng)力。本文對(duì)天津市相關(guān)試點(diǎn)村鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，如果從戶籍制度角度進(jìn)行考量，這也是天津戶籍制度改革的一次有益嘗試。

一、“宅基地?fù)Q房”是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的有益探索

胡錦濤同志曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化，可以加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，最終達(dá)到城鄉(xiāng)共同發(fā)展繁榮?！敝袊?guó)的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，說(shuō)到底就是在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國(guó)情的矛盾制約下，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)大量剩余勞動(dòng)力，力爭(zhēng)合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的三農(nóng)問(wèn)題。

⒈“宅基地?fù)Q房”是加速城市化進(jìn)程的途徑之一。城市化程度是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，特別是工業(yè)化水平的重要標(biāo)志。國(guó)際上通常以城市化水平衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。在城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤?，美?guó)已達(dá)到90%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家占80%以上，全球平均為46%，而我國(guó)僅為33%，只相當(dāng)于美國(guó)1880年時(shí)的水準(zhǔn)，位居全球第94位。2000年，我國(guó)城市化程度與發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的差距已經(jīng)擴(kuò)大至14%。即使與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相比，也有一定差距，這對(duì)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展和綜合國(guó)力的增長(zhǎng)都是嚴(yán)重障礙。城市化進(jìn)程的緩慢與我國(guó)戶籍制度的羈絆有很大關(guān)系，因?yàn)橹袊?guó)的戶籍制度構(gòu)筑了城市中國(guó)與鄉(xiāng)土中國(guó)的分立壁壘，割斷了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有聯(lián)系和互動(dòng)，使農(nóng)村陷于不能自我發(fā)展的境地，從根本上制約了中國(guó)社會(huì)的發(fā)展并最終危及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。“宅基地?fù)Q房”的形式使農(nóng)民不花錢就可以改善居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的城市化，這是加快城市化進(jìn)程的道路選擇。

⒉“宅基地?fù)Q房”是解決制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的土地與資金問(wèn)題的一種方式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快必然需要大量的建設(shè)用地，而我國(guó)的基本國(guó)情是人多地少。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)制約小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程的主要因素：一是土地，二是資金。許多小城鎮(zhèn)都因遇到這些問(wèn)題而躑躅不前。經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研和思索，天津做出了新的探索——以宅基地?fù)Q房。天津方面認(rèn)為，解決“三農(nóng)”問(wèn)題關(guān)鍵在于如何做好“加減法”——即減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民、增加對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)。目前，我國(guó)廣大農(nóng)村仍然保持著一戶一處宅基地的傳統(tǒng)居住方式，土地利用效率低，集中程度不高，土地資源大量浪費(fèi)?！罢?fù)Q房”可以提高土地的利用效率，能夠在可耕地不減少的情況下，增加土地的供應(yīng)量，解決城市化進(jìn)程中的土地問(wèn)題。對(duì)于小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，通過(guò)宅基地?fù)Q房的形式可以提高土地利用效率，將節(jié)約出來(lái)的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)以土地收益補(bǔ)償小城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的基金。此次“宅基地?fù)Q房”籌措資金一改過(guò)去一切由政府負(fù)擔(dān)到底的做法，改為政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作。我們說(shuō)，讓農(nóng)民住進(jìn)小城鎮(zhèn)，享受城市化帶來(lái)的實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從分散到集中、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，對(duì)于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)具有一定現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。

⒊“宅基地?fù)Q房”是解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的戰(zhàn)略選擇。在城市化進(jìn)程中，對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力問(wèn)題：一是要解決好已經(jīng)轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力，要讓轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力從進(jìn)入城市到真正融入城市；二是要解決好留在農(nóng)村的勞動(dòng)力，要在農(nóng)村建立起基本的社會(huì)保障，使公共財(cái)政真正能夠覆蓋農(nóng)村。天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)不僅是農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地向城鎮(zhèn)遷居，而是由農(nóng)業(yè)型社會(huì)向城市型社會(huì)的轉(zhuǎn)變。在天津市29個(gè)示范小城鎮(zhèn)的建設(shè)中，為避免出現(xiàn)大量的“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)”農(nóng)民以及城市流民，政府正準(zhǔn)備在落實(shí)農(nóng)民最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保障和農(nóng)民就業(yè)等方面尋求突破。更重要的是充分利用公建設(shè)施發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)科技園等增加就業(yè)崗位，鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二第三產(chǎn)業(yè)中來(lái)，提高農(nóng)民收入水平，讓更多農(nóng)民成為擁有“薪金、租金、股金、保障金”的新型農(nóng)民。目前，天津市大力發(fā)展的商貿(mào)服務(wù)、觀光農(nóng)漁、休閑旅游、工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等二三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，已吸引了大批農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)。因此“宅基地?fù)Q房”不失為解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的戰(zhàn)略選擇。

二、我國(guó)戶籍制度改革追求的基本目標(biāo)

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度主要包括戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。目前，我國(guó)的戶籍制度已經(jīng)不單單是一個(gè)純粹意義上的戶籍的登記和管理制度，已逐漸演變成以戶籍身份制度和人口遷移禁錮制度為核心的，與戶籍制度、戶籍管理有關(guān)的一系列具體社會(huì)制度的總合。戶籍制度的基本功能就是證明公民身份、提供人口資料和方便社會(huì)治安管理的登記注冊(cè)辦法。它只是確認(rèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)生活客觀狀況的一個(gè)標(biāo)志，本身并沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容。然而在我國(guó)，戶籍的基本功能早已異化成利益分配功能。中國(guó)人從出生那天起，就因出生地不同而享受不同的待遇，將勞動(dòng)用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民的權(quán)益同戶籍相掛鉤，使戶籍登記異化為一種行政管理措施。

中國(guó)的戶籍制度阻斷了人口在城鄉(xiāng)之間、東西部之間的正常流動(dòng)，使本屬于人權(quán)范圍的“遷徙自由”得不到實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，為了保證城市居民的就業(yè)，大多數(shù)城市明確規(guī)定，對(duì)于城市某些行業(yè)，農(nóng)民和外來(lái)人員是沒(méi)有資格進(jìn)入的。某些行業(yè)和工種必須有所在城市的戶口方可錄用，從而使勞動(dòng)力無(wú)法按照市場(chǎng)的需要合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。同時(shí)它還給現(xiàn)在的城市化進(jìn)程設(shè)置了重重障礙，延緩了城市化的推進(jìn)。從另一個(gè)角度看，城市化的滯后發(fā)展和城市公共資源的有限性，也構(gòu)成了戶籍制度改革的“瓶頸”。教育領(lǐng)域的特權(quán)是現(xiàn)行戶籍制度的最大弊端，這也是高考移民產(chǎn)生的主要原因。由于戶籍制度的滯后，5800萬(wàn)以上移民二代被迫回到家鄉(xiāng)，成為失去父母關(guān)愛(ài)的留守兒童。移民二代在教育公平上受到的不公正待遇使其心靈上的殘缺比知識(shí)的貧乏更可怕。因此，從1984年開(kāi)始，全國(guó)各城市開(kāi)始進(jìn)行戶籍制度的改革。

⒈改革后的戶籍制度要逐步剝離附加在戶口背后的各種利益。戶籍制度改革的根本就在于剝離附加在戶口背后的各種利益，把隱藏在戶口之后的勞動(dòng)、人事、工資、物價(jià)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等諸多制度與戶口脫鉤。逐步淡化城市偏向，消除城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，先改內(nèi)容后改形式，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。先改內(nèi)容就必須逐步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，努力縮小城鄉(xiāng)差別，建立雙向選擇的勞動(dòng)就業(yè)制度，完善醫(yī)療保障制度，改革現(xiàn)有住房制度，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的平等性。同時(shí)，要加快配套制度的改革，這需要各相關(guān)職能部門如公安、財(cái)政、勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、規(guī)劃、房管等步調(diào)一致，相互配合，出臺(tái)配套政策和改革措施，共同支撐戶籍制度改革的深入進(jìn)行。在出臺(tái)新的社會(huì)管理政策時(shí)，要盡量避免與戶籍制度改革的大方向相背離，避免繼續(xù)讓一些新的社會(huì)管理政策與戶籍制度相掛鉤，使附加在戶籍制度上的各種利益真正與戶口脫鉤，只有如此，才能使戶籍制度改革取得明顯效果。

⒉改革后的戶籍制度縮小了城鄉(xiāng)差距。改革后的戶籍制度應(yīng)當(dāng)能確保不同環(huán)境中具有不同天賦條件的人享有平等的權(quán)利，能夠在未來(lái)的發(fā)展中保持權(quán)利和機(jī)會(huì)的均等性。使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)和公平地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，讓每個(gè)人在同一制度平臺(tái)上，憑能力參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)許多地方取消了農(nóng)業(yè)戶口，城鄉(xiāng)居民都統(tǒng)一登記為“居民戶口”，但大都局限于取消形式上的歧視，而其背后的社會(huì)福利，如醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育等實(shí)質(zhì)歧視還仍然存在。

有學(xué)者形象地把城鄉(xiāng)比作兩個(gè)相鄰的巨大水域，一種方式迅速鏟除兩大水域之間的巨壩，讓兩個(gè)水域保持相同的水位；另一種方式則是暫時(shí)保留水域之間的巨壩，通過(guò)扶持政策在逐漸提高農(nóng)村人員水性的同時(shí)提升水位，最終達(dá)到水位相同。如果僅把巨壩拆除，將戶口改成一元的，其他方面還是二元的，這不是真正意義上的實(shí)質(zhì)正義，實(shí)質(zhì)上的正義則必須實(shí)行“反向傾斜”，通過(guò)政策大力扶持，逐步剝離戶籍背后的不公平與不正義，壯大他們的力量，增強(qiáng)他們的實(shí)力，最終在同一個(gè)平臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)。削除戶口歧視意味著人們身份的變化，全社會(huì)將逐步確立起更為平等的人格價(jià)值取向，使更多的人形成立足于個(gè)人能力的價(jià)值觀念，戶籍制度改革在這一層面上的意義將是更為深遠(yuǎn)的。

⒊改革后的戶籍制度應(yīng)還公民的“自由遷徙”與平等就業(yè)權(quán)。遷徙自由是公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本人權(quán)。雖然我國(guó)憲法對(duì)遷徙自由尚沒(méi)有具體的規(guī)定，但從改革開(kāi)放這些年我國(guó)戶籍制度的變遷中也可以折射出政府逐漸放寬對(duì)遷徙自由限制的一種傾向，這也是我國(guó)政府“尊重和保障人權(quán)”、履行國(guó)際公約義務(wù)的重要表現(xiàn)。

人口能自由地流動(dòng)并不等于能自由地遷徙?？梢哉f(shuō)，今天中國(guó)人口的流動(dòng)已經(jīng)可以達(dá)到基本自由，但這并不等于自由遷徙，這種自由是以遷徙的不自由為前提的，在這種不自由的自由狀態(tài)里，人們依然被戶口制度所束縛，他們根本沒(méi)有被賦予和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥摹⒐降娜松頇?quán)利和社會(huì)福利，相比較固定居住的常住人口來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口總體上是一個(gè)人身相對(duì)低等的社會(huì)階層。只有這些自由流動(dòng)的人口被賦予與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥?、公平的人身?quán)利和社會(huì)福利，才算得上是真正解決了戶籍問(wèn)題。

改革后的戶籍制度要逐步打破城鄉(xiāng)身份限定的行政性藩籬，提供給城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在同等條件下平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，為人口廣泛流動(dòng)創(chuàng)造更大的自由度，促進(jìn)農(nóng)村人口合理流動(dòng)，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率，提高全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的提高。

三、“宅基地?fù)Q房”的基本原則與戶籍制度改革方向的一致性

盡管天津市29個(gè)以“宅基地?fù)Q房”形式進(jìn)行的小城鎮(zhèn)建設(shè)中，還沒(méi)有進(jìn)行戶籍方面的全面改革，小城鎮(zhèn)的農(nóng)民還沒(méi)有改變“農(nóng)村戶口”的身份，只能叫作“準(zhǔn)居民”。但有關(guān)部門正在著手實(shí)施統(tǒng)一居民戶口，完善戶籍遷入政策，因此，最終解決戶籍問(wèn)題仍需3－5年的過(guò)渡期。對(duì)此，筆者認(rèn)為，天津市“宅基地?fù)Q房”過(guò)程中堅(jiān)持的基本原則和做法，是與戶籍制度改革的最終方向相一致的。

⒈解決資金羈絆，加快城市化進(jìn)程。資金問(wèn)題是制約城鄉(xiāng)城市化進(jìn)程最大的障礙，天津此次的做法正是解決了資金的羈絆。我們以天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為例，華明鎮(zhèn)現(xiàn)有12個(gè)村，共有宅基地12071畝，總?cè)丝?.5萬(wàn)，新建小城鎮(zhèn)需占地8427畝，其中規(guī)劃農(nóng)民安置住宅占地3476畝；宅基地復(fù)耕后不僅可以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，還可騰出土地3644畝。其中用于農(nóng)民還遷住宅和公共設(shè)施的建設(shè)資金約37億元，可出讓的商業(yè)開(kāi)發(fā)用地預(yù)留了4000多畝，土地出讓收益預(yù)計(jì)達(dá)到40億元，基本實(shí)現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金平衡。同時(shí)對(duì)小城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、綠化、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、文化、體育等公益設(shè)施建設(shè)，市和區(qū)縣人民政府可以給予適當(dāng)資金補(bǔ)貼。華明鎮(zhèn)在劃分居住、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)設(shè)施的功能布局時(shí)，充分考慮了城鄉(xiāng)互補(bǔ)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等思路。小區(qū)內(nèi)已建成九年一貫制學(xué)校，規(guī)劃出中心幼兒園、中心醫(yī)院、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)站、示范鎮(zhèn)服務(wù)中心等服務(wù)設(shè)施，并采用地?zé)釡厝泄幔剐〕擎?zhèn)面貌煥然一新。并因此而成為2010年上海世博會(huì)的重要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目，將展示為提高城市生活質(zhì)量所做的公認(rèn)的、創(chuàng)新的和有價(jià)值的實(shí)踐案例。

天津市探索的“宅基地?fù)Q房”思路，充分發(fā)揮了首創(chuàng)精神，是依托土地創(chuàng)新發(fā)展的新舉措。節(jié)約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展騰出新的空間。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的模式必將被打破，戶籍制度改革的成功也就水到渠成了。

⒉建立健全社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂。在此次“宅基地?fù)Q房”的過(guò)程中，不僅要解決城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題，也要考慮10萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城后的生計(jì)問(wèn)題。為此，《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》中規(guī)定，示范小城鎮(zhèn)18周歲以上的居民，有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可以按照本市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障有關(guān)規(guī)定參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受相關(guān)待遇；示范小城鎮(zhèn)居民符合參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障條件的，可以按照本市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定參加醫(yī)療保險(xiǎn)，享受相關(guān)待遇；示范小城鎮(zhèn)被征地村民，可以按照本市被征地村民社會(huì)保障有關(guān)規(guī)定參保，享受相關(guān)待遇；示范小城鎮(zhèn)居民共同生活的家庭成員，人均生活水平低于本市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，可以按照本市最低生活保障有關(guān)規(guī)定，享受相關(guān)待遇。［3］這些規(guī)定，從根本上解決了農(nóng)民的后顧之憂。在華明鎮(zhèn)，適齡人員保險(xiǎn)參保率達(dá)到90%，兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。同時(shí)為老年人發(fā)放養(yǎng)老保障補(bǔ)貼每月500元/人，現(xiàn)已有85.6%的老人按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，2009年底達(dá)到100%。另外，醫(yī)療保險(xiǎn)參合率已經(jīng)連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)100%。2010年力爭(zhēng)做到村民不掏錢，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)參合率100%。

⒊擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)平等勞動(dòng)力市場(chǎng)。在此次宅基地?fù)Q房的過(guò)程中還規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，建立新型農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)機(jī)制。采取下列措施促進(jìn)村民就業(yè)、鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)：一是建立勞動(dòng)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，提供免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)。對(duì)實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的，按規(guī)定給予一定的培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼。二是示范小城鎮(zhèn)的物業(yè)管理、清潔、綠化、公共設(shè)施管理等，同等條件下優(yōu)先安排本鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)。三是鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮農(nóng)民專長(zhǎng)，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)。四是利用宅基地整理復(fù)墾發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民作業(yè)方式，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，鼓勵(lì)企業(yè)直接參與示范小城鎮(zhèn)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。五是通過(guò)招商引資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，辦好工業(yè)園區(qū)，增加對(duì)勞動(dòng)力的需求。［4］我們還以華明示范鎮(zhèn)為例，在空港物流加工區(qū)對(duì)面劃建設(shè)留有第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，建成后將提供28萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。目前已有1.6萬(wàn)人次接受技能培訓(xùn)，2009年在社區(qū)內(nèi)已經(jīng)解決就業(yè)1600余人，今后將不斷為有就業(yè)需求的農(nóng)民提供更充足的就業(yè)崗位。

天津市以“宅基地?fù)Q房”推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的做法得到了國(guó)家相關(guān)部門的肯定和支持。它不僅是農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地向城鎮(zhèn)遷居的過(guò)程，而是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大規(guī)劃，符合我國(guó)保護(hù)耕地的基本國(guó)策。從某種意義上說(shuō)，它推進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)了土地集約高效利用，同時(shí)，也是戶籍制度改革的有益嘗試。

［1］何會(huì)文.建設(shè)示范鎮(zhèn) 奠基新農(nóng)村——關(guān)于天津市三批二十九村示范小城鎮(zhèn)試點(diǎn)的調(diào)查［N］.天津日?qǐng)?bào)，2009－09－24.

［2］天津市城市總體規(guī)劃（2005年－2020年）［Z］國(guó)函［2006］62號(hào).

［3］［4］天津市人民政府令第18號(hào)《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》［Z］第59、58條.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

“Exchange of house with homestead”——A useful attempt to reform the household registration system in Tianjin

Bai Ying

With the reform and opening up and economic and social development，urbanization of rural areas has become an irreversible trend.Throughout the country in promoting construction of small towns in rural areas in different modes，Tianjin is exploring building a house with exchange model new ways of small towns，and urban－rural dual structure of the household registration system as the prominent manifestation，has been faced with the overall reform stage.This comprehensive survey in the town of Tianjin，after the demonstration that the ＂exchange of house with homestead＂approach is to reform the household registration system in Tianjin useful attempt.

exchange of house with homestead；the household registration system；the reform of the household registration system

A

1007－8207（2010）04－0016－03

2010－03－10

白瑩 （1969—），女，天津人，天津市委黨校法律系副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。

本文系天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃資助項(xiàng)目 “天津戶籍制度的形成與改革趨勢(shì)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：TJFX08—012。